Американская республика Джемса Брайса в трех частях.
Часть II.
Правительство Штатов- Политические партии
АМЕРИКАНСКАЯ РЕСПУБЛИКА
Джемса Брайса,
автора книги «Священная римская империя» и члена палаты депутатов от Абердина.
ПЕРЕВЕЛ С АНГЛИЙСКАГО
В. И. Невидомский.
ѵ МО С К В А.
Типография В. Ф. Рихтер. Тверская дом Талалаевой.
ЧАСТЬ II.
»
О Г Л. .
Часть II.—Правительства Штатов.
ГЛАВА XXXVI. Стр.Характер американского Штата 3
ГЛАВА XXXVII. Конституции Штатовъ 20
ГЛАВА XXXVIII. Развитие местных конституций 43
ГЛАВА/XXXIX. Непосредственная законодательная деятельность народа 55
ГЛАВА XL. Законодательное собрание Штата 68
ГЛАВА XLI. Исполнительная власть Штата 85
ГЛАВА XLII. Судебные учреждения Штата 92
ГЛИВА XLIH. Финансы Штата 103
ГЛАВА XLIV. Деятельность правительства Штата . . . . ' 119
( ГЛАВА XLV.
Как можно исправить недостатки правительств Штатовъ
ГЛАВА' XLVI. ’ Политика Штата
ГЛАВА ХЬѴП. Территории
VI
ГЛАВА XLVIII. Местное управление 181
ГЛАВА XUX. Замечании касательно местного управления . 206
ГЛАВА L. Городское управление 218
ГЛАВА LI. Пиитические результаты городского управления 234
ГЛАВА LII.
Взгляд Американца на муниципальное управление в Соединенных Штатах 249
Часть .—Нолитические партии.
ГЛАВА LI1I. Политические партии и их истории 267
ГЛАВА LIV. Теперешния партии 284
ГЛАВА LY. Состав партий 294
ГЛАВА LVI. и
Дальнейшие замечания о политических партияхъ 303
ГЛАВА LVII. Политические деятели 319
ГЛАВА LVIII. Почему лучшие люди не иосвищают себя политике 334
ГЛАВА ИДХ. Организация партий 341
ГЛАВА LX. Механизм партийной организации 346
ГЛАВА LXI. Задача партийного механизма 354
ГЛАВА LXII. Каким образом действует партийный механизм на практике 361
ГЛАВА LXIH. Политические кружки и их начальники 372
ГЛАВА LXIV. Местное распространение кружковъ . 387
ГЛАВА LXY. Делёж добычи 398
ГЛАВА LXY1. Выборы и пх механизмъ 401»
ГЛАВА LXYII.
Подкупъ 42В
ГЛАВА LXYIII. (
Борьба е начальниками кружковт
ГЛАВА LUX.
Конвенты для назначения кандидатовъ 44g
ГЛАВА LXX. Деятельность национального конвента 455
ГЛАВА LXXI. Выборы президента ресиубфикп 470
ГЛАВА LXX1I. Чем руководствуются американцы при выборе президента республики. . 481
ГЛАВА LXXIII.
Дальнейшие замечания касательно назначения кандидатов и производства выборовъ 487
ГЛАВА LXXIY-
Типы американских государственных людей 494
ГЛАВА LXXY.
Что думает народ о своих учрежденияхъ 502
Приложения.
Образчики внесенных в конституции Штатов постановлений, которыми ограничено право законодательных собраний Штатов и местных властей установлять налоги и делать займы 511
Извлечение из рассказа газеты Chicago Herald о том, что происходило на республиканском национальном конвенте 1884 года 512
ПРАВИТЕЛЬСТВА ШТАТОВ.
ГЛАВА XXXVI
Характер американского Штата.
От изучения национального управления мы перейдем к изучению управления отдельных Штатов, входящих в состав американск-иго Союза. Это та часть американской системы государственного управления, которая менее всех других обращала на себя внимание и иностранных и туземных писателей. Европеец находит, что президент Союза, министры и конгресс составляють правительство, с виду похожее на правительства европейских государств, и что только федеральные власти принимают деятельное участие в международной политике; поэтому он упускает из виду и даже совершенно игнорирует местные правительства, которые не имеют ничего себе подобного в Европе и о деятельности которых редко сообщаются сведения по сю сторону Атлантического океана. Даже тот европейский путешественник, который употребляет шесть или семь дней на переезд поперег американского континента из НьюИорка в Сан-Франциско via Филадельфия и Чикого, едва-ли останавливает свое внимание на том факте, что он проезжает 2100 миль по территориям одиннадцати самоуправляющихся республик. Он расплачивается повсюду одинакой монетой и повсюду употребляет одинакия почтовые марки; его нигде не останавливает таможенный надзор; он нигде не видит должностных лиц в мундирах; ему не приходит в голову.что он неоднократно переезжать из сферы ведомства одного Штата в сферу ведомства другого Штата, подобно тому, как Англичанину, едущему по северо западной железной дороге из Лондона в Ливерпуль, не приходит в голову, что он несколько раз переезжает из одного графства в другое. II когда самые сведущие по части государственного права, английские писатели подробно рассматривают отношения американ ских Штатов к центральной власти, они не делают тех по-
товь, дополняя их по мере возможности рассказами местных жителей. Следовало-бы ожидать, что в большей части Штатов или по енъшей мере в самых старых Штатах было не мало людей, излагавших историю своего Штата не только с точки зрения антиквария пли генеалога, но и с точки зрения политика, не оставляющего без внимания развитие учреждений и сущность вопросов, возбуждавших политическую борьбу. Но это случалось очень редко, так что европейский исследователь находит очень незначительное содействие со стороны тех, кто ранее его разрабатывал эту почву Я употребил слово почва, между тем как было бы правильнее назвать згу сферу первобытным лесом, в котором растительность очень густа и сквозь который лишь кое-где протоптаны узенькия тропинки. Новая историческая школа, возникшая в главных американских университетах и уже издавшая превосходную книгу о ранней истории восточных Штатов, без сомнения, в конце концов возьмется за вышеупомянутую задачу; а существующие в настоящее время затруднения, па которые я указал выше, покуда будут служить для меня оправданием в том, что я пзлйку эту часть моего сюжета с такой краткостью, которая не соответствует ни интересу ни важности рассматриваемого предмета. Лучше рельефно выставить некоторые выдающиеся особенности, о которых Европейцы имеют лишь очень поверхностное понятие, чем вдаваться в подробности, которые были-бы чрезмерно длинны.
Американский Штат имеет своеобразную организацию, которая не имеет ничего себе подобного ни в новейшей Европе ни в древнем мире. С ним можно сравнить только швейцарские кантоны нашего времени, потому что до 1815 года пли даже до 1848 года Швейцария была не столько нацией или государством, сколько союзом смежных республик. По Европа, и в особенности Англия, так упорно нгинтересуется историей этого в высшей степени интересного привилегированного музея политических древностей (вероятно потому, что Швейфирия—небольшая страна и что ее привыкли посещать только для того, чтоб любоваться её озерами и взбираться на её горы), что я мог-бы только сбить с толку читателей, еслибы попытался объяснять американские порядки посредством их сравнения с швейцарскими.
Поэтому я попытаюсь охарактеризовать американские Штаты, какъ
') После того, как были написаны эти строки, стали выходить в свет очерки истории отдельных Штатов под заглавием American Сошниииwealths. Некоторые из вышедших очерков отличаются большими д<«*оишетвами; но в них рассказ не доводите» до новейших времен, который всего более поучительны для человека, изучающего теперешния американские учреждения. .
учительных выводов, к которым приводит изучение системы управления отдельных Штатов. Милль лишь вскользь упоминает об этой системе управления в своем сочинении В е present аtive Government. Фримая в своих ученых очерках и Мэн в своем остроумном сочинении о системе народного управления оставляют без внимания такие факты, которые могли-бы отчасти служить превосходной иллюстрацией для их рассуяидепий ')
С другой стороны и американские публицисты сосредоточивали все свое внимание на изучении федеральной системы, оставляя в стороне всё, что касается системы управления отдельных Штатов. Эта система казалась им самой несложной и удобопонятной, между тем как федеральная система, служившая в течение целого столетия ареной для борьбы между политическими партиями, возбуждала в них самый живой интерес и считалась чем-то в роде таинственной проблемы, на разрешение которой им было не жалко тратить все рессурсы их метафизической прозорливости и все их юридические познания. Вот почему догматы верховенства и полноправности отдельного Штата, получившие практическое применение во время великой борьбы из-за уничтожения рабства, обсуждались представителями трех поколений с чрезвычайным усердием и глубокомыслием, между тем как характер власти и деятельности отдельных Штатов, каки. самоуправляющихся республик, оставлялся без внимания или без подробных объяснений. Однако, этот предмет полон интереса, а тот, кто желает уяснить причины перемен, происшедших в американской демократии, найдет гораздо более поучительным изучение правительств отдельных Штатов, чем изучение федеральной конституции. К сожалению, материалы для такого изучения или недоступны (но меньшей мере для Европейца) или наполнены таким содержанием, изи. которого нелегко извлекать необходимые сведения. Они состоять из конституций, из статутов, из отчетов о прениях и о деятельности конституционных конвентов и законодательных собраний, из донесений должностных лиц и уполномоченных, и наконец из тех постоянных отголосков общественного мнения, которыми наполняются страницы газет. Из этих источников только один может быть полезени. для того, кто пишет об Америке, живя по сю сторону Атлантического океа на,—а именно конституции Штатов. Чтоб извлечь полезные сведения из остальных источников, необходимо переселиться внутрь Штатов и посвятить себя изучению этих оригинальных докумен
ту Сколько мне известно, первыми писателями, указавшими в Европе па впж-. иое значение таких ♦актов, были: Boot ш у, член парижской Е с о I е Libre des Sciences Р о I и t и <] и е s и д-р ѵ on Holst, написавший историю американской конституции.
самостоятельные политические единицы, стараясь на минуту позабыть, что они кроме того составные части американского Союза.
В состав американского Союза входят тридцать восемь 1111а тон самого разнообразного размера, начиная с Техаса, занимающего территорию в 265.780 квадратных миль, и кончая 1’одъПсландом, занимающим территорию в 1250 квадр. миль; точно тиикь-же разнообразно и количество населения; в Штате Нью-иорк 5,082,871 житель, а в Леваде 62,266’) Из этих цифр видно, чю самый обширный Штат гораздо обширнее Франции или германской империи, а самый многолюдный Штат превосходит числом жителей Швецию. Лортугаллию, Данию; самый маленький Штат менее Варвиглиира или Корсики, а в самом немноголюдном Штате менее жителей,чем в лондонском квартале Клеркенъуэлль (69,076) или чем в шотландскойь юроде Гриноке(65,884). Кроме этих различий в размере территории и ви. числе жителей, следует иметь в виду и различия по густоте населения (в Неваде приходится жителей на каждую квадратную милю 0,6, в Орегоне 1,8, а в Род Леланде 254,9, в Массатузете 221,8). по характеру населения (в Южной Каролине нриходитЛ 604,332 негров на 391,105 белокожих, в Миссиссипи 650,291 негр на 479,398 белокожих), по происхождению (в Северной Каролине иностранные уроженцы составляют менее ’/,1в всего населения, а в Калифорнии более */3), но занятиям жителей, по размеру накопленных богатств, по отношению числа образованных людей к общей цифре населения; само собой понятно, что в виду всех этих различий следует ожидать и громадного различия между системами управления отдельных Штатов.
Не следует терять из виду и того факта, что самые старые колонии имели различное историческое происхождение. Виргиния и Северная Каролина отличаются в этом отношении и от Массачузета и от Коннектикута; ни с одной из них не имеют в этом отношении сходства ни Иью-Иорк, ни Пенсильвания, ни Мариланд; между тем как поток европейских переселенцев наполнял в последнее время одни Штаты ирландцами, другие Немцами или Скандинавами, он вовсе не проникал в большую часть южных Штатов.
Тем не менее, форма правления и в своих внешних формах и в значительной мере даже в своем практическом применении, одинакова во всех этих тридцати восьми республиках, а существующие различия, как бы они нп были поучительны, относятся к пунктам второстепенной важности.
Штаты натурально распадаются на пять групп;—
*) Число жителей Невады уменьшилось со времени народной переписи 1880 года и в настоищее. время, по всему вероятию. не много превышает 40,000, между тем как в Штате Пью-Иорк теперь дмиоло 6,000 000 жителей.
Штаты Новой Англии—Лассачузегь, Коннектикут, Род-Исланд, Нью-Гемпшир, Вернон, Мэн.
Центральные Штаты —Нью-Иорк, Ныо-Джерзвй, Пенсильвания, Делавар *), Маркланд, Огио, Индиана *).
Южные пли старые рабовладельческие Штаты —Виргиния. Западная Виргиния (отделившаяся от Виргинии во время междоусобной войны), Северная Каролина, Южная Каролина, Георгия, Алабама, Флорида, Кентуки, Теннесси. Миссмссипин, Луизиана, Арканзас, Миссури, Техас.
Северо-западные Штаты — Мичиган, Иллинойс, Висконсин, Миннесота, Иона, Небраска. Канзас, Колорадо.
Штаты Тихого океана—Калифорния, Невада, Орегон.
Каждая из этих групп представляет какие нибудь отличительные особенности в характере её населения, которые отражаются,—хотя и более слабо, чем прежде, — на характере её управления и её учреждений.
Новая Англия—старая отчизна пуританизма, следы которого хотя и сглаживаются под влиянием Ирландцев и Французов, переселяющихся из Канады, но еще далеко не совсем исчезли. Южные Штаты еще долго будут носить на себе отпечаток рабовладения, который обнаруживается не только в присутствии громадного числа негров, но также в развращенности бедного белого населения и в ь некоторых атрибутах правящего класса населения. Северо-запад есть страна блестящих надежд и вследствие того страна смелых законодательных экспериментов: местные сельские жители отличаются честностью и скупостью, свойственными земледельцам. Население прилегающих к берегам Тихого океана, западных Штатов, или вернее Калифорнии и Невады (так как Орегон принадлежит по своему политическому характеру к Штатам верхнего Миссиесиппи или к северо-западной группе), соединяет со свойственными западным жителям энергией и доверчивым добродушием,опрометчивую предприимчивость, свойственную жителям тех рудокопных округов, где большие состояния быстро приобретались и исчезали и куда внезапно стекались выходцы со всех концов света, подобно тому как дождевые потоки, стекающие с Скалистых гор, внезапно покрываютъ
) Делавар и Марвланд были рабовладельческими Штатами, но они не выделялись из Союза и во многих отношениях принадлежать скорее к цеитралыиыиь Штатам, чем к группе южных Штатов.
2) Огио и даже Индиана, по видимому, должны быть причислены скорее к центральный'!» Штатам, чем к западным, потому что в настоящее время онк находятся в более близких сношениях с Пью-Иоркомь или с восточными Штатами, чем с новыми северо-западными Штатами; впрочем, в атом отношении неть возможности провести резкую раздельную черту, и очень многие до сих пор ииазывають те два Штата западными.
долину песком и булыжником, которые сносят с окружающих ВЫСОТ.
Впрочем, Штаты отличаются один от другого своими конституционными постановлениями и своим политическим строем не потому только, что у них различное население и что они поставлены в различные внешния условия, а также потому, что каждый из них пользуется при федеральной конституции очень широкой легаль ной независимостью. Ни один из Штатов не может вступать в политические сношения с другим Штатом или приобресть политическое на него влияние. Между Штатами не могут существовать никакие дипломатические сношения и не могугь быть заключены никакие трактаты; они не могут оказывать друг на друга никакого внешнего давления. А союзное правительство хотя и можеть оказывать давление на отдельные Штаты, но редко это делает, а если и прибегает к крайним мерам, то старается не выходить из точно-определенных границ и не касаться внутренней политической жизни Штата.
Разсмотрим те причины, которые способствуют введению однообразия между Штатами и которые с течением времени действуют все сильнее и сильнее.
Вглядываясь в географическую карту американского Союза, вы с удивлением замечаете, что границы многих Штатов обозначены прямыми линиями. Это напоминает вам геометрические планы некоторых городов, как например С.-Петербурга или Вашингтона. где всякая улица пересекает другие улицы под одинакими углами. Штаты не образовались путем натурального развития. Они большею частию окаймлены не естественными границами, кото рые обозначаются цепью гор иди являются результатом целого ряда пережитых исторических событий, а границами чисто искуственными, проведенными тою властию, которая, разрезывая национальную территорию на части, сообразовалась с своими собственными удобствами, подобно тому как разрезываются подгородные земельные участки под постройки. Из тех Штатов, которые образовались после первоначальных тринадцати, только одна Калифорния имеет настоящие естественные границы, потому чти с восточной стороны она окаймлена цепью гор Сиерра-Цевады, а с зац&дной стороны её берега омывает Тихий океан. Пи один из этих позже образовавшихся Штатов нельзя считать за натурально развившийся политический организм. Это то-же, что растения, которые посажены лесником, а не выросли из семян, занесенных ветром. Это отсутствие естественных пограничных линий и до сих пор препятствовало и впредь должно препятствовать усилению местных отличий. По видимому самой природой предназначено, чтоб, подобно равнинам России, и бассейн Миссиссиппи служил местом жительства для одного народа.
Каждый Штат составляет для себя свою собственную конституцию, то есть народ вводит у себя такую форму правления, какую пожелает, без всякого вмешательства со стороны других Штатов или со стороны Союза. Эта форма подчинена только одному условию: она должна быть республиканской *). Но в каждом новом Штате население, составляющее конституцию, переселилось незадолго перед тем ь из других Штатов, где жило при таких конституционных порядках, которые в его глазах были натуральный!. и даже необходимым образцом для конституционных учреждений их нового Штата; а там, где население не одарено изобретательным умом, новые Штаты тем охотнее подражали старым, что учреждения этих последних имели много общего с федеральной конституцией. Этим объясняется, почему не только основные принципы, но даже целые фразы более старых конституций снова появляются в конституциях позднее организовавшихся Штатов. Так например, прошлый опыт Виргинии имел сильное влияние на Теннесси. Алабаму, Миссиссиппи и Флориду, когда эти Штаты занимались в начале текущего столетия составлением или исправлением своих конституций.
Ни в какой другой стране население не. переходит с места на место так-жн часто, как в Америке. В некоторых из новых Штатов только одна четвертая или одна пятая часть населения состоит из людей, родившихся в Соединенных Штатах: там не мало не только горожан, но даже земледельцев, которые лишь очень недавно были гражданами какого нпбудь другого Штата и которые, быть может, скоро переселятся еще дальше на запад. Эти западные Штаты похожи на ряд озер, сквозь которые пробегает поток, смешивающий воду верхних озер С водою нижних. При таком постоянном приливе, новых переселенцев местные особенности не находят удобной почвы для своего развития, а если они и успели развиться в то время, как округ находился в изолированном положении, то исчезают с увеличением населения. Каждый Штат что нпбудь заимствует от своих соседей и что нпбудь передает им. так что процесс объединения совершается непрерывно на всей обширной территории Соединенных Штатов.
Еице более сильно влияние железнодорожных сообщений, газет и телеграфа. Греческие города в роде Самоса пли Митилен, построенных на отдельных островах, сохранили свой отличительный ха-
') Лишь совершенно исключительный обстоятельства были причиной и положения Канзии-а перед самых начало»!, междоусобной войны и положении возмутившихся Штатов, которые носле окончания войны не могли снова вступить в Союз, пока не согласились принять конституционный поправки, уничтожавшие рабство и охранявшие вольйоотиущеиннков.
рактер не смотря на свои торговые сношения и на преобладающее влияние Афин. Швейцарские кантоны, в роде окруженных горами Ури и Аииенцелля, остаются и до сих пор непохожими на лежащие в равнинах соседние кантоны, не смотри на то, что класть центрального правительства значительно усилилась. Но американский Штат, прорезанный большими железнодорожными линиями и зависящий от положения торговых рынков в прп-аглангических городах и в Европе при продаже своего зернового хлеба, скота, свинины и минералов, привязан к другим Штатам множеством таких уз, которые становятся с течением времени все более крепкими, и все, что клонится к пользе или ко вреду населения других Штатов, затрогивает его интересы почти так же сильно, как и то, что происходит внутри его собственных границ. Влиятельные газеты повсюду находят читателей. Жители каждого Штата узнают каждый день о всех происшествиях, случившихся накануне на всем протяжении Соединенных Штатов.
Наконец, и политические партии одинаковы во всех Штатах. они повсюду отстаивают одни и те-же основные идеи (если только у них есть такия идеи), повсюду придерживаются одних и тех ьже' методов и подчиняются одним и тем-же вождям, хотя выдающиеся люди, конечно, пользуются более сильным влиянием в том Штате, где имеют постоянное жительство. Поэтому местные политические деятели руководствуются в очень значительной мере такими соображениями, которые касаются не местных интересов, а интересов всей страны или какой нибудь значительной её части, а вследствие этого значительно стесняется развитие чисто местных партий, отстаивание чисто-местных интересов и возникновение чистоместных политических целей.
Из этих замечаний видно, почему между Штатами незаметно таких резких различий, каких можно бы было ожидать в виду первоначального несходства между многими из них и в виду того простора для политических разногласий, которым все они пользуются при федеральной конституции. В наше время европейские государственные люди привыкли смотреть на федерализм или на местное самоуправление, как на самое лучшее средство давать полный простор старинным национальным чувствам, сохранившимся в какой нибудь одной части большего государства, или удовлетворять потребность в местных учреждениях и в особом законодательстве, возникающую из того факта, что какая нибудь провинция отличается от всех остальных какими нибудь резкими особенностями. Одному из этих двух мотивов или им обоим обязаны своим возникновением те отношения, в которых находятся: Финляндия к России, Венгрия к Австрии, Исландия к Дании, Болгария к турецкому султану, Ирландия к Великобрита-
вии. Но входящие в составь американского Союза Штаты были признаны самостоятельными республиками но иным причинам. Их самоуправление не является результатом таких особенностей, которые могут быть безвредны для всего государственного организма только в том случае, если на них не будут налагать никаких стеснений. Оно существует во-первых вследствие того исторического факта, что Штаты были самостоятельными республиками еще до возникновения Союза, во-вторых вследствие установившагося убеждения, что местное самоуправление служить лучшей гарантией для гражданской свободы и что очень трудно управлять обширной территорией и многочисленным народонаселением из одного центра и под руководством одного правительства
Посмотрим, в чем обнаруживаются легальная самостоятельность отдельного Штаиа и его право на самоуправление. Каждый из тридцати восьми Штатов имеет свои особые:
Конституцию (о которой будет итти речь далее).
Исполнительную власть, состоящую из губернатора и нескольких других должностных лиц.
Законодательное собрание из двух палат.
Систему местного управления в графствах, городах, сельских и школьных округах.
Систему обложения налогами для всего Штата и для отдельных местностей.
Долги, от которых он может отказываться (и иногда действительно отказывается) по своему произволу.
Свод частных законов, заключающий в себе все законы о недвижимой и движимой собственности, о договорах, о вознаграждениях за причиненные убытки и о семейных отношениях.
Суды, на которые нельзя подавать аппелляцип ни в один из федеральных судов (за исключением тех дел, которые касаются федерального законодательства пли федеральной конституции).
Систему судопроизводства гражданского и уголовного.
Гражданство, которое может принимать в свою среду новых членов (как наир. переселенцев) вт такие сроки и на таких условиях, которые резко отличаются от сроков и от условий, установленных другими Штатами.
Чтоб уяснить значение этих атрибутов, следует обратить внимание на следующие три пункта.
1. Чтоб сделаться гражданином Соединенных Штатов (то есть, чтоб получить право на участие в управлении Союза) есть только одно средство—сделаться гражданином какого нибудь Штата. Кто сделался гражданином Штата, тот вместе с тем получил национальные права—другими словами, право голоса в Штате дает право голоса на федеральных выборах, и как бы ни был неосмотри
телец Штат при раздаче таких прав (т. е. если бы онь принимал в число своих граждан только что высадившихся на берег иностранцев или людей, изобличенных судом в совершении какого нибудь преступления), эти новые граждане имеют право участвовать в выборе членов конгресса и президента республики '). Единственным ограничением служат в этом отношении для Штатов конституционные поправки четырнадцатая и пятнадцатая, о содержания которых уже было говорено ранее. Эти поправки имели целию обеспечить для негров равные права с белым населением и между прочим завели речь об охране, которая должна быть оказываема всем гражданам Соединенных Штатов *). Но вопрос о том, действительно ли они усилили эту охрану, то есть обязанность оказывать такую охрану не вытекала-лн и ранее из смысла основных законов, принадлежит к разряду юридических вопросов и я не нахожу нужным обсуждать его.
11. Власть Штата над находящимися внутри его границ общинами безусловна. Он может по своему произволу давать права
>) Конгресс имеет право установлять однообразные правила натурализации [ст. I, § 8 конституции].—При теперешних правилах натурализации надо, чтоб иностранец ии|южнл пять лет в Соединенных Штатах и один год в том Штате или в той территории, где желает получить права гражданина Соединенны\ ь Штатов; крове того, за два года до поступления в число граждан он должен заявить, что отказывается от подданства какому либо монарху пли иностранному государству. Натурализация делает его гражданином не только Соединенных Штатов, а также того Штага или той территории, где он принят в число граждан, но ина не всегда дает ему криво участия в выборах, потому что это зависит от действующих в Штаге законов.— В настоящее время более чем в третьей части Штатов пользуются правом участия в выборах лица, не получившие посредством натурализации звания граждан Соединенных Штатов.
-) .Раздельная черта между привилегиями и правами граждан Соединенных Штатов и привилегиями и правами граждан отдельных Штатов должна быть проведена вдоль тех границ, которыми обусловлена сфера деятельности тех и других граждан, и ати два )«зряда граждан должны быть так-же различны по евоему характеру, как различны функции правительств центрального и местного. Гражданин Соединенных Штатов, благодаря ятому званию, имеет право участвовать в заграничной торговле и в торговле между Штатами, пользоваться почтовыми учреждениями и судоходными сообщениями Соединенных Штатов, и переезжать из одного Штата в другой или в чужия страны, потому что все эти предметы входит в с-Феру ведомства Соединенных Штатов и подчинены их закопам... Но Соединенные Штаты не могут ни и[>едоставлнть своим гражданам ни охранять такия права или привилегии, которые не входят в сферу их ведомства; эти права и привилегии предоставлены исключительно охране отдельных Штатовъ'*.—С о о 1 е у, Principles, стр. 245—247.
местного самоуправления и отказывать в них. Население города Провиденса слишком на одну треть многочисленнее, чем население Штата Род-ИИсланд, а население города Нью-Иорка слишком на одну пятую многочисленнее, чем население Штата Нью-Иорк. По и тут и там Штат может упразднить муниципалитет и управлять городом через посредство одного, назначенного для ятой цели, коммиссионера или-же может оставить город без всякого управления. Город не имел-бы в таком случае права обращаться с жалобой к президенту республики пли к конгрессу. Массачузет недавно преобразовал городское управление Бостона точно так-же, как британский парламент мог-бы преобразовать управление Бирмингама. Если-бы такие-же порядки существовали в Англии и во Франции, то совет графства Варвикшпра мог-бы упразднить бирмингамский муниципалитет, департамент Роны мог-бы упразднить лионский муниципалитет, а центральная власть не имела-бы права вмешиваться ни тут ни там; отсюда и Англичанину и Французу должно быть понятно, как велика разница между самоуправлением американских Штатов и тем самоуправлением, которое существует в западной Европе.
111. Штат требует верноподданнической преданности от своих граждан и может наказывать их за измену. Этим правом Штаты редко пользовались, но его бесспорное легальнсе существование имело в 1861 году немаловажное влияние на решимость граждан южных Штатов поддерживать их правительства в попытке выделиться из Союза. Гражданин южного Штата считал себя подданным и своего Штата и американского Союза, а когда он был поставлен в невозможность не нарушать своих верноподданнических обязанностей ни к Штату ни к Союзу вследствие выделения первого из последнего, то он стал руководствоваться основным правилом, что ранее возникшая и более близкая власть Штата стоить выше власти Союза. Со времени окончания междоусобной войны верноподданический! зависимость от Штата поставлена ниже верноподданической зависимости от Союза, но первая из них все еще существует и случаи измены Штату все еще возможны. Но никто не может себе представить возможность измены Варвпкширу или департаменту Роны.
Все эти соображения служить иллюстрацией для того, нередко ускользающего бть внимания Европейцев, общего правила, что каждый из американских Штатов первоначально был полновластен и что в некоторых отношениях он полновластен и в настоящее время. Каждый из первоначальных тринадцати Штатов сделался полновластным, когда восстал в 1776 году против своей метрополии. Вступая в состав конфедерации 1781—88 г., он отказался от одного или от двух атрибутов своего полновластия; принимая в 1788 г. федеральную конституцию, он для некото
рых ясно определенных целей подчинился центральному правительству, но для всех других целей он остался полновластным. Другими словами: верховная власть присуща Штату, а не досталась ему путем передачи Он имеет все права, какие могут принадлежать какому либо независимому правительству; исключение составляют только те права, от которых он сам отказался; напро тив того, федеральному правительству принадлежат только те права, которые были ему переданы и передачу которых оно может положительно доказать. Выражаясь языком юристов, можно сказать, что предположение всегда существует в пользу Штата, и что обя эанность представлять доказательства лежит на том, кто отвергает верховную власть Штата в каком либо данном случае
Американские, юристы и политики постоянно занимались с 1789 вплоть до 1870 года разрешением вопроса, что следует разуметь под полновластием Штата и какие права входят в состав понятия об этом полновластии. Одни из них полагали, что права Штата выше прав Союза. Другие полагали, что полновластие Штата замерло со введением федеральной конституции, но может вновь ожить, лишь только Штат пожелает выделиться из Союза. Наконец. иные полагали, что, принимая федеральную конституцию. Штат окончательно отказался от своего полновластия, которое с тех пор существовало только в сфере некоторых местных законодательных и административных нрав, не перешедших к конгрессу. Столкновения между защитниками этих воззрений приняли характер ожесточенной борьбы в 1*30 году, когда Южная Каролина стала требовать для себя права признать состоявшееся согла шение недействительным; они вызвали выделение южных Штатов из Союза и междоусобную войну 1861—65 г. Но с тех пор, как возмутившиеся Штаты были побеждены, последнее из тех воззрении, по видимому, окончательно взяло верх и слова <полновластие Штата» стали употребляться очень редко. Даже выражение «права
') Пн нто, конечно, можно-бы было возразит, что тик как колонии вступили между собою в союз лишь только восстали против британского правительства, и так как их иностранными сношениями постоянно заиседывали органы союзной властр, то ни один из них никогда не был свободным и независимым полновластным Штатом в делах внешней политики. Такое возражение было-бы вполне основательно, а Авраам Линкольн был с этой точки зрении прав, утверждая, что Союз был ь древнее Штатов. Но чтб-же пришлось-бы нам сдавать о Северной Каролине и о Род-Иелаиде после того, как конституция 1787 89 года была принята одиннадцатью Штатами? Эти два Штата уже не входили в составь Конфедерации, потому что её существование прекратилось. Опи не входили в состав нового Союза, потому что в течение песколькихт. месяцев отказывались присоединиться к иему. Разве в течение тех месяцев они не были полновластными республиками?
Штатовъ» стало употребляться не в том смысле, какой ему придавали лет тридцать тому назад >)
Хладнокровно обозревая весь ход той ужасной борьбы, которая велась между северными и южными Штатами и языком и пером и мечем. Европеец приходить к следующим выводам. Недоразумения и разномыслие возникли в значительной мере из того факта. что понятие о верховных правах американской нации смешивалось с понятием о верховных правах федерального правительства * 2). Федеральное правительство, очевидно, было полновластно только для некоторых целей, т. е. только в той мере, в какой было на то уполномочено конституцией. Его права не уничтожали полновластия отдельных Штатов, да и в настоящее время не уничтожают этого полновластия, если их понимать в строго-легальном их значении. Штат и до сих нор удерживает за собою тот важный аттрийугь полновластия, что кроме других Штатов никто на может предъявлять на него пси;и. Но американская нация составила для себя конституцию на основании своего собственного полновластия и потому можно полагать, что она удержала за собою те верховные права, которые стоят выше каких либо прав отдельных Штатов. Сознание этого верховного полновластия нации и было то. чтб побудило северян воспротивиться выделению южных Штатов из Союза, а не менее основательное, убеждение в огра ниченности правь центрального федерального правительства успокоило совесть возмутившихся южан.
Конституция 1789 года была компромисом и таким компромксомь, который был улажен посредством признания двух противоположных воззрений за истинные. Ее сравнивали с теми несовместимыми положениями, которые выражены таким энергичным и ясным языком в старинном гимне V и и с u n q и е V и 11. но противоречие которых считалось только кажущимся на том основании, что человеческий ум не. способен понимать такия глубокомысленные мистерии. Если кто нибудь утверждал, что было на лице тринадцать правительств, потому что было на лице тринадцать Штатов, то ему возражали, и возражали вполне основательно, что существует только одно правительство, потому что существуетъ
В Выражение „права Штатовъ* служило в течение многих лет лозунгом для южного населения. В 1851 году в Гарвардский коллегии был один студент родом из Южной Каролины, которому было дано иря крещении имя States Rights Gist [сущность „прав Штатовъ1-]. Он дослужился до чипа бригадного генерала в армии южных Штатов и был убит во время междоусобной войны.
2) Такое смешение понятий существовало, конечно, не в умах юристов, а в умах массы иаселения.
только один народ. Если-же кто нпбудь утверждал, что существует только одно правительство, ему не менее основательно возражали, что на лице тринадцать правительств. Таким образом все понятия перепутывались вследствие употребления таких слов, смысл которых не был точно определен; спорный вопрос переносился иу. область метафизики, где также не находил для себя разрешения, и наконец совершенно терялся из виду в лабиринте разных отвлеченностей.
В сущности, причиной разномыслия было то. что одни смотрели на спорный вопрос с его технической стороны, а другие с его практической стороны. В техническом отношении, выделившиеся из Союза Штаты могли ссылаться па веские доводы, и еслибы пришлось разрешить этог спор на основании смысла конституции точно так-же, как суд разрешает на основании смысла конституции споры о торговых договорах, то может быть пришлось-бы признать основательность тех доводов. Но в практическом отношении защитники Союза стояли на более твердой почве, потому что с 1789 года обстоятельства изменились, нация достигла более полного объединения и судьба большинства, стоявшего за сохранение Союза, оказалась так тесно связанной с судьбой меньшинства, желавшего выделения из Союза, что большинство могло считать себя в праве воспротивиться атому выделению. Если отбросить от этого спорного вопроса все, что имеет легальный технический характер, то он сведется к следующей проблеме, нередко возникавшей, но недопускающей окончательного разрешения: в каких случаях большинство имеет право прибегать к силе для того, чтоб заставить меньшинство не выделяться из одного с ним Политического целого? Если этот вопрос получает конкретную форму, как например такую форму: в каких случаях восстание может быть оправдано,—то на негр лишь в редких случаях можно заранее дать ответ. Все зависит от успеха. Когда государственная измена торжествует, никто не осмеливается назвать ее государственной изменой.
Федеральная конституция, оказавшая не мало услуг американскому народу, оказала ему между прочим и плохую услугу, обративши <то внимание на легальную сторону спорного вопроса. Американцы пришли к убеждению, что закон должен быть слугою политики и что не следует допускать, чтоб он брал над нею верх. Между тем возник такой вопрос, которого не были в состоянии разрешить формулы закопа и для разрешения которого пришлось прибегать к основам нравственным и историческим. Своей победой северные Штаты были обязаны не только превосходству своих материальных сил, но и тем нравственным силам, которые управляют этим миром, которые долго подкапывались под существование рабства и которым было суж
дено спасти северную Америку от когтей враждебных наций, утвердивших свое господство в соседстве с нею.
Слово «полновластие». во многих отношениях затемнявшее сферу законодательства и юриспруденции, всех сбило с толку, заставивши думать, что в каждой стране должны существовать и должны иметь юридическую основу или одно политическое общество, легально облеченное верховною властию над всеми мелкими политическими единицами, пли несколько политических обществ, которые хотя и согласились вступить в составь более широкого политического целого, но сохранили свою независимость от этого последнего и ответственны только перед самими собою ') При атом позабыли, что в конституции мог остаться без разрешения вопрос: в чьих руках должна находиться легальная верховная власть. Во всяком случае оставалось сомнительным, кому конституция Соединенных Штатов предоставила такую власть; это было до такой степени сомнительным, что было-бы гораздо лучше отложить в сторону У* все технические тонкости и принять за точку исхода тот несомненр ный факт, что легальные притязания Штатов сделались несовместииымп как с историческими, так и с легальными притяза-ниямя нации. Так как нельзя было с достоверностью сказать, <- на чьей стороне было легальное право, то было-бы благоразумнее принять в соображение, на чьей стороне ббила физическая сила. L Однако, южные Штаты полагали, что будут в состоянии выдери жать борьбу с какпми-бы то нп было физическими силами, которые ' будут употреблены против них в дело остальными Штатами. . \ В этом у беждении они решились отстаивать учение о правах от"х дельных Штатов: тогда стали тратиться такие потоки чедовече-^ской крови и такия громадные сокровища, каких еще никогда не тратилось на разрешение какого либо юридического вопроса,—не тра^Хиилось даже тогда, когда Эдуард Ш и его преемники вели в те\ение ста лет войну с целию обеспечить право женщин вступать по наследству на французский престол. / V
) Путаница также возникает из того Факта, ходят речь о
верховной власти. многие смешивают jMrtfalantg шдоо^ре с практическим преобладанием. То и другой,кошчно, Юыящы бы* Ямци^Ьыть нераздельными; к этому стремите» и -Шняв. «чцетд случити^.Агито лице и ли собрание, которому закон иршом’авляет вгчи^овную власть, неспособно ею пользоваться; тогда легальная £рховн;и>С\диИс9ц>ЖГ>,И»»Зя.-9чтб деЛтвнтельпая власть,—то-ееть ве то-же, чтб'^аеили, которая.>иаьмет 'йерхЪГЕ случае столкновения. Всегда есть какая ниЯУф. сдла, которая мхч^щедоГеннее других; во сила, признаваемая закономъ$гбг|‘щсргвейную, не всегда оказывается таковою на деле; а когда сущеетвусттАпп .nine несколько сил, то
не всегда можно заранее сказать, которая из них более могущественна, пока
оне не придут в столкновение одна с другою.
Чтб-же входить в настоящее время в права отдельного Штата? Все права или всякая правительственная власть за исключением:
Права выделяться из Союза (оно не отменено в ясных выражениях, но со времени окончания междоусобной войны считается несуществующим. Оно положительно отвергнуто в недавно изданных конституциях некоторых южных Штатов).
Тех прав, которые отняты конституцией у Штатов (со включением права вступать в сношения с иностранными правительствами).
Тех прав, которые положительно предоставлены конституцией федеральному правительству.
Впрочем, относительно некоторых прав этого последнего разряда Штаты могут действовать сообща с федеральным, правительством или через его посредство. Они только должны воздер живаться от всяких помех деятельности этого правительства. Если же возникнет повод думать, что они создают такия помехи или законодательным или административным путем,то этот вопрос разрешается судом, а если решение суда первой инстанции благоприятно для Штата, то он окончательно разрешается федеральным судом *)
Из ранее перечисленных нами в этой главе предметовъ^ по которым каждый Штат может вводить у себя особые учреждения, видно, что на практике права Штата обнимают почти все отношения гражданина и к других гражданам ц к местному правительству*). Американец может в течение всей своей жизни никогда не вспоминать о существовании федерального правительства за исключением тех случаев, когда он подает свой голос при выборе президента республики и членов конгресса, когда он приносит жалобу на почтовое ведомство, или когда, возвратившись из путешествия по Европе, открывает в нью-иоркской пристани свой чемодан для таможенного осмотра. Прямые налоги он уплачивает должностным лицам, действующим на основании законов Штатгк Штат, или местная .власть, учрежденная статутами Штата, йвоЬпт его имя в список родившихся детей,назначает его опекуна, платить за его школьное воспитание, выделяет ему часть изъ" отцовского наследства, выдает ему патент на производство торговли (если эту торговлю нельзя произ
) Cm. XXII главу в 1 части.
*) Один из новейших амернкакскиих писателей основательно заметил, что еслибы почти все важные вопросы, волновавшие Англию в течение последних шестидесяти лет, вознпкл» в Америке, то оиш вошли-бы в с«еру законодательной деятельности отдельных Штатов.—J а meson, 1 n t г о<1 о сtion to the Constitutional and political History of the States в Johns Hopkins University Studies.
водить без получения патента), женит его, разводит его с женою, рассматривает предъявленные к нему иски, объявляет его банкротом, вешает его за смертоубийство. II полиция, которая охраняет его дом, и местные комитеты, раздающие пособия нищим, наблюдающие за исправным содержанием больших дорог, установляющие. плату за снабжение водой, заведующие школами, — все они получают свои легальные полномочия только от Штата. В виду такой обширной сферы деятельности отдельного Штата можно подумать, что Джефферсон не впадал в большое преувеличение, когда утверждал, что федеральное правительство есть ничто пное, как американский департамент иностранных дел. Но хотя национальное правительство и менее, чем правительство отдельного Штата, затрогивает непосредственные интересы граждан, оно сильнее затрогивает их чувства. Вот почему привязанность граждан к национальному правительству нисколько не зависит от того, часто пли редко им приходится иметь дело с этим правительством. При распределении правительственных функций между нацией и Штатами, на долю Штатов достались самые многочисленные из этих функций, а на долю нации самые высокие; этим способом поддерживается равновесие между влиянием Штата и влиянием центрального правительства.
Из всего сказанного видно, что каждый американский гражданин живет такою двойною политическою жизнию, с которой вовсе незнакомы по опыту Европейцы за исключением Швейцарцев и до некоторой степени Немцев. Он живет под двумя правительственными властями и под двумя разрядами закопов; он воодушевляется двояким патриотизмом и связав двоякими узами верноподданнической преданности. К счастию, этп обе привязанности очень сильны и редко приходят в столкновение одна с другой; а объяснения этого факта следует искать в уменьи искусно примирять противоположные влечения, в издавна установившихся обычаях, в том, что оба разряда правительственных властей подчинены контролю одних и тех-же избирателей и главным образом в гармонии между двумя разрядами правительственных учреждений; эта гармония есть результат того тождества принципов, служащих основой для тех и для других учреждений, благодаря которому учреждения одного разряда кажутся необходимыми для прочности учреждений другого разряда,—учреждения отдельных Штатов считаются основой для национального единства, а существование национального правительства считается необходимым для охранения отдельных Штатов.
ГЛАВА XXXYII.
Конституции Штатов.
Система управления в каждом из тридцати восьми Штатов установлена особой конституцией, то есть основными законами или вернее группой законов, изложенных в одном законодательной'], акте, который . утвержден непосредственно населением Штата и может быть отменен или изменен только этим населением, а не его представителями. Подобно тому, как конституция Соединенных Штатов стогит выше конгресса и недосягаема для него, и конституция каждого Штата стоиит выше законодательного собрания этого Штата И не может быть ни в чем изменена постановлениями местной законодательной власти, так что всякий изданный этою властию статут не имеет никакой обязательной силы, если суд признает его несогласным с содержанием конституции.
Конституции Штатов принадлежат к числу самых старыхт, памятников политической истории Америки, потому что они возникли из тех королевских хартий, которыми’были наделены первые английские колонии в Америке, и на основании которых были организованы для этих колоний местные правительственные учреждения, находившиеся в зависимости сначала от английской короны, а потом от британского парламента. На подобно большей части тех учреждений, которыми в настоящее время управляются народы, говорящие по-английски, и конституции Штатов имеют такую родословную, которая восходит ко временам, предшествовавшим открытию Америки. Эта родословная начинается теми средне-вековыми английскими торговыми гильдиями, которые сами возникли из еще более древних корпораций, получивших свое начало во времена римской империи и организовавшихся на основании её законов. Хартии выдавались в Англии торговымч, гильдиям еще при короле Генрихе I. Эдуард ИѴ‘ выдал очень тщательно составленную хартию тем выходцам, которые вели в 1463 году торговлю с Фландрией *). Здесь мы уже находим зачатки тех постановлений, которые были более подробно изложены вч> двух позднее выданных хартиях представляющих более живой исторический интерес,— в хартии, которая была выдана в 1599 году королевой Елиза-
9 Касательно этого предмета см. интересную статью, которую Brooks А И u m s поместил в журнале Atlantic Monthly [в ноябрьском номере 1884 года].
ветой восточно-индийской компании, и в хартии, которая была вы-' дана в 1628 году Карлом 1 «губернатору и компании Массачузе,т-Бея в Новой Англии». Этими двумя хартиями учреждались торговые компании с правом быть истцами и ответчиками, употреблять особую печать, брать ви. аренду земли и издавать для себя такие уставы, какие, необходимы для успешного ведения дел. Хартия компании Массачузет Бея учреждала особое правительство из губернатора, вице-губернатора и восемнадцати ассистентов (это название до сих пор употребляется в некоторых гильдиях лондонского сити) и предписывала им собирать четыре раза в год членов компании на общий митинг, называемый «великим и общим заседаниемъ»; на этом митинге губернатор или вице-губернатор и находящиеся на лице ассистенты и члены компании имели право: выбирать посторонних людей вт> члены компании, выбирать и назначать таких должностных лиц, которые по их мнению способны заведывать делами компании, издавать законы и регламенты на пользу компании, равно как для управления землями, плантациями, и теми, кто там живет или будет там жить, по так, чтоб эти законы и регламенты не находились в противоречии с закопами я статутами английского королевства. Так как эта хартия 1628 года была признана в 1684 гоДу недействительной, то в 1691 году была выдана королем Вильгельмом и королевой Марией новая хартия, которая имела большое сходство с хартией торговой гильдии по форме выражений и некоторое сходство по характеру, но в сущности заключала в себе политическую систему колониального управления. Ассистенты получили добавочный титул советников; их число было увеличено до двадцати восьми; а выбирать ихч> было приказано общим собранием; это собрание должно было состоять-, кроме губернатора и ассистентов, из землевладельцев, избранных городами или селениями колонии, а избирателями могли быть лица, получавшие сорок шиллингов дохода или имевшие какую пибудь собственность ценою не менее 40 фунт. ст. Губернатору было предоставлено право назначать судей, уполномоченных для разбирательства и для решения дел, и т. д.; общему собранию было предоставлено право учреждать судебные места и канцелярии, издавать законы (с тем, чтоб эти законы не находились в противоречии с английскими законами) и учреждать все необходимые гражданские должности. Апиеляционные жалобы па решения колониального суда следовало подавать в королевский тайный совет. Это была настоящая политическая конституция 4). Этой конституцией
1) Самой старой из настоящих политических конституций Америки была та. которая носила название F u и <1 а ш < n t а 1 О г d е г s of Connecticut [основные законы Коннектикута]-, она была составлена жителями Виндзора, Гарт-
'колония управлялась хорошо и разумно до 1780 года. Неголько многие из её выражений (как например название General Court), во и её основные принципы были перенесены в конституцию Массачузета 1780 года, которая существует до сих пор и которая имела сильное влияние на членов конвента, составлявших в 1787 году вроэкт федеральной конституции. Однако, хартия 1691 года была ничем иным, как расширением и развитием торговой хартии 1628 года, так как в этой последней, равно как в хартии, выданной в 14F>3 году Эдуардом IV ’)» и в хартии, выдавшей в 1599 году вос.точно индийской компании, уже встречается постановление о праве издавать законы, ограниченном только тем условием, что каждый из колониальных законов должен быть согласен с английскими законами. II так, мы находим в трех хартиях 1463, 1599 и 1628 года, равно как в хартии 169! года существенные и главные характеристические особенности неизменной или верховной конституции,—т. е. такую установленную высшею властию систему управления, которая учреждает подначальное законодательное собрание, имеющее право делать всё, что заблагоразсудит, лишь бы только не входило в противоречия с тем законодательным актом, которому обязано своим существованием, и лишь бы не превышало предоставленных ему этим актом полномочий. Пока колония оставалась под верховною властию британской короны, её систему управления имел право изменять пли заново переделывать британский король или британский парламент. Когда связь с Великобританией была разорвана, это право перешло не к законодательному собранию Штата, оставшемуся но прежнему ограниченным в своей деятельности, а к населению колонии, сделавшейся независимою; это население выразило свою волю в конституции Штата, подобно тому, как британский король или британский парламент выражал свою волю в хартияхт. 1628 и 1691 г.
Я завел речь о Лассачузете, потому что на его примере всего яснее видно, каким образом из учреждения торговой компании возникала колонии, а нз колонии возникал Штат. Но и некоторые из других колоний могли бы в этом отношении служить *
орда и Ветерс«ндьда в том достопамятном 1638 году, в котором восстание Шотландии из-за церковиых дел спасло от гибели вольности английского народа. Положение Коннектикута было впоследствии регулировано хартией, выданной в 1662 году Кардов 11 „губернатору и компании английской колонии Коннектикутъ11.
*) Хартия, выданная в 1463 году той компании, которая вела торговлю с Фландрией, запрещала издавать какие либо законы, несогласные е ек содержанием, и объявляла ас такие законы недействительными..
едва-ли менее 'подходящими примерами. Самая старая из них,— та, которая была, так сказать, зерном, из которого выросло английское владычество в Америке,—колония Виргиния была учреждена второй хартией 1609 года под названием «Казначеи и компания выходцев и плантаторов лондонского сити для первой колонии в Виргинии > (Т h е Т г е s и г е г and Company of Adventurers and Planters of the City of London for the first colony in Virginia) ’).
Bi. течение десяти летъ—при последнем короле из дома Тюдоров и при первом короле из дома Стюартовъ—было выдано две торговых хартии двум компаниям английских выходцев. Одна из этих хартий послужила основой для английского владычества на востоке, .другая—для английского владычества на заиадЛ. Одна из тех компаний разрослась в индийскую империю, другая в северо-американские Соединенные Штаты. Еслибы Англия не могла похвалитвся никакими другими памятниками своей истории, то она могла-бы довольствоваться теми блестящими результатами, к которым привела выдача только что упомянутых двух хартий. А основы для её владычества на двух континентах были заложены в то время, когда её политические деятели утвердили на прочном фундаменте систему представительного правления, послужившую образцом для стольких народов нового времени.
Когда тринадцать колоний отказались в 1776 году от подданства королю Георгу 111 и объявили себя независимыми Штатами, их колониальные хартии, натурально, превратились в конституции Штатов и) 2). В большинстве случаев они были переделаны и эначв-
и) Словами „первая колония11 обозначается различие между той колонией, которая впоследствии превратилась в Штат Виргинию, и теми северными частями Виргинии. которые впоследствии носили название Повой Англии. Под названием второй колонии разумели Плимут — одно из тех двух поселений, из которых возник Массачузет.
1) Даже объявляя себя независимым, Пыо-Джерзей не утрачивал надежды, что метрополия примет более благоразумные меры и не оттолкнет от себи евопх детей. В конце своей конституции, утвержденной 2 июля 1776, ои прибавил следующую статью: „Если состоится какое нибудь соглашение между Великобританией и этпми колониями, и если эти колонии снова поступят под покровительство и под управление британской короны, то вта хартия должна считаться недействительной; только в противном случае опа должна быть непоколебимой и ненарушимой*. Дело в том, что хотя эти колонисты я были возмущены образом действий Англии, но они все-таки питали к пей более сильную привязанность, чем она к ним. Для них Англия была старой родиной, а для вея оии были ничем иным, как постоянными покупателями. Некоторые интересные иллюстрации тогдашних понятий о пользе колоний можно иайтн в знаменитых рассуждениях Адама Смита (в четвертой книге вышедшего в 1776 сочинения Wealth о Г X а t и о n s].
те.тьао изменены. Но в трех Штатах они оставались без изменений (конечно, за исключением того, чтб касалось верховных прав английской короны,—в Массачузете до 1780 года, в Коннектикуте до 1818 года, в Род-Нсланде до 1842 года *) Остальные Двадцать пять Штатов, вступая в американский Союз после первоначальных тринадцати, уже имели правильно-организованное самоуправление и конституции, утвержденные их населением. Каждый акт конгресса о принятии в Союз нового Штата относился к этому Штату, как к правильно организованной республике и скорей признавал, чем .утверждал его конституцию. Конгресс мог, установлять условия, исполнение которых было-бы обязательно для конституции Штата. По конституции Штатов получали свой авторитет не от конгресса, а от своих граждан, для. которых были изданы. Поэтому, и об этих законодательных актах, точно так же как о конституциях первоначальных тринадцати Штатов, можно сказать, что хотя они и были изданы после федеральной конституции, но относительно каждого из Штатов de jure имели первенство перед нею. Их власть над местными гражданами не была дарована федеральной конституцией *). 11 нельзя сказать, *
') Род-ИИеланд ограничился тем, что его законодательное собрание издало в .мае 1770 статут, заменявший подданство английскому королю подданством колониальному правительству. Коннектикут издал следующий статут: -На общем собрании губернатора, членов совета и палаты представителей постановлено: прежняя Форма г|>аждаис.кого управления, установленная хартией английского короля Карла II и принятая населением этого Штата, должна оставаться гражданской конституцией этого Штата под единственною верховною властию народа, независимо от какого либо короля или принца: а эта республика навсегда должна быть свободным, ииолвовлииетиым и независимым Штатом под названием Коннектикута11. [13т. следующихъ’трех параграфах изложены постановления о правах граждан и предоставлено жителям всех других Штатов право пользоваться теми-аие законами, каким подчинены местные жители]. Вот всё, чтб счёл нужным сделать Коннектикут. Он, подобно Род 11слаиду, уже ранее пользовался правом назначать своего губернатора: поэтому ему неиредстивлялось никакой надобности заменять прежнего губернатора каким нпбудь новым должностным лицем.
») На практике, конечно, возможно влияние конгресса на характер конституции Штата, потому что тому Штату, в конституции которого встречаются постановления, неодобряемые конгрессом, могло-бы быть отказано в его принятии в состав Союза. Но конгрессу редко представляется случай пользоваться такою властию с тех пор, как рабство уничтожено, а процесс переустройства Союза доведен до копца. Он пользовался такою властью для того, чтоб заставить южные Штаты изменить их конституции, потому что не хотел, чтоб их сенаторы и народные представители были сиова допущены, после окончания междоусобной войны, в состав конгресса, прежде чем будут уничтожены все следы существования рабства. Само собой разумеется, что конгресс не обязавъ
чтоб это было верно только с технической точки зрения. Так как существование самых старых Штатов в качестве самостоятельных колоний восходить ко временам первоначальной колонизации Америки и революционной войны, то их древность служить для их населения богатым источником патриотических чувств и внушает нм такое сознание общностипхъинтересов, какое было бы невозможно, еслп-бы они были ничем иным, как креатурами федеральной конституции.
Конституции Штагов имеют много общего с конституциями ноль иующихся самоуправлением, британских колоний. Но между теми и другими существует следующее замечательное различие. Все конституции британских колоний исходят от парламента Соединенного королевства Великобритании, которое сохраняет ‘за собою полное легальное право издавать законы для всех частей британских владений. В колониальных конституциях нередко встречаются постановления, дозволяющие колониальным законодательным собраниям изменять эти основные законы,—конечно с одобрения короны; но так как эти конституции выросли не сами собою, а обязаны своим существованием английскому парламенту, то этот парламент может во всякое время изменить их или совсем уничтожить. Напротив тсго, конгресс не имеет права изменять конституцию Штата. И как бы ни было широко предоставленное британской колонии право изменять её конституцию, она может пользоваться этим правом только через посредство своего законодательного собрания, между тем как в Америке таким правом можно пользоваться только через посредство всех граждан.
Почти все конституций Штатов, как первоначальных тринадцати, так и новых двадцати пяти, изменялись иногда по пятп, по шести и даже по семи раз. Поэтому действующие в настоящее время конституции помечены далеко не одинакими годами; так например, конституция Массачузета была утверждена в 1780 году, но впоследствии была значительно изменена, а конституция Флориды утверждена в 1886 году.
Каждая из существующих в настоящее время конституций Штатов была делом народа, а не местных законодательных собраний. Конституции революционного периода в редких случаях утверждались законодательным собранием Штата, а большею частию на-
иршшмать в члены Союза всякую общину, которая пожелает, чтоб её признали Штатом. Утах в течение многих лет тщетно стучался в двери Союза, потому что большинство его населения придерживалось многобрачия, а чтоб противодействовать распространению этого зла Американцы желали удержать в своих руках такой полный контроль над управлением Утаха, какой можно иметь над территорией, но пе вад Штатом. Также случается, что господствующая политическая партия задерживает принятие в Союз такого Штата, который могъбы увеличить число голосов, находящихся в распоряжении противной партии.
родом через посредство конвента, г. е. избранных народом именно для этой цеди уполномоченных, которым предоставлялось право не только составлять проект конституции, но и утверждать его *). ИИо с 1792 года, когда Кенгуки составил для себя конституцию, установилось на практике неизменное правило, что избранные народом члены конвента должны по примеру Масса чузета (в 1780 иоду) представлять составленный ими проэкть конституции на утверждение всех местных граждан, которые могут отвечать только «да» или «неть». Голоса обыкновенно подаются за принятие пли непринятие конституция в её полном составе, но иногда случается, что некоторые из её статей подвергаются отдельному голосованию.
Население Штата навсегда удерживает за собою право изменять свою конституцию независимо от национального правительства. Когда приготовляется издание новой конституции или изменение уже существующей, инициатива обыкновенно исходит от законодательного собрания, которое (пли простым большинством голосов, или большинством двух третей голосов, или большинством голосов в двух, избранных одно вслед за другим, законодательных собраниях, —смотря по тому, как предписано конституцией) представляет это дело на утверждение избирателей одним из следующихь двух способов: или оно предлагает утвердить некоторые поправки *) или предлагает созвать конституционный конвент для пересмотра всей прежней конституции. В первом случае, предложенные законодательным собранием поправки подвергаются непосредственному голосованию граждан; во втором случае, немедленно вслед за состоявшимся решением созватьжонвент, законодательное собрание принимает необходимые меры для избрания членовъ
>) В Род-Ислишде и в Коннектикуте,—как уже было ранее залечено,— законодательный собрания оставили в силе прежния колониальный конституции. В Южной Каролине собрание, присвоившее себе название „провинциального конгресса" и считавшее себя „генеральиый собраниемъ" или законодательным собранием колонии, издало в атом качестве конституцию. В других возмутившихся колониях, за исключением Массачузета. конвенты или конгрессы издали конституции, не подвергнув их предварительному народному голосованию. Вч. Массачузете конвент предложил в 1780 году свой проэкть конституции на утверждение народа и народ утвердил ее, а [иаиее составленный ироэкгь, который был предложен на утверждение народа законодательным собранием в 1778 году, был отвергнуть. В настоящее время пи один Штат не нршртлъбы за конвентом права издавать конституцию в качестве полновластного представительного собрания.—Си. ujieKpacnoe сочинение судьи Джейсона The‘Constitutional Convention.
’) В Кснтукн и в Нью-Гемпшире законодательное собрание не имеет нрава и[>едлагать конституционный поправки. В некоторых Штатах законодательным собраниям дозволено предлагать такия поправки только после некоторых промежутков времени, как например по прошествии нити лет.
конвента народим. Когда члены конвента избраны, он приступает к делу, пересматривает ‘старую конституцию и составляет проект новой конституции, который представляется на утверждение народа. Только в небольшом Штате Делаваре законодательное собрание до сих пор пользуется правом изменять конституцию, не представляя эти изменения на утверждение народа, —впрочем с следующими ограничениями: предположенные изменения конституции должны быть одобрены двумя законодательными собраниями, избранными одно вслед за другим, и должны быть доведены до сведения народа во время выборов членов во второе из -этих законодательных собраний. Некоторые Штаты приняли за правило, что во истечении установленныхыиромежутков времени—семидесяти, шестнадцати или двадцати лет, —необходимо предлагать на разрешение народа вопрос, не следует-ли созвать конвент для пересмотра конституции; этим способом, стараются обращать внимание народа на достоинства пли недостатки существующей системы управления. Однако, следует заметить, что федеральная конституция может быть изменена лишь голосами трех четвертей Шт атов, между тем как почти во всех Штатах их конституции могут быть изменяемы простым большинством подающих голоса граждан *). Этим объясняется, почему конституции отдельных Штатов подвергаются и более частым и более существенным изменениям, чем федеральная конституция.
Конституция отдельного Штата не только независима от центрального национального правительства (за исключением некоторых пунктов, ранее нами указанных), но кроме того служит для Штата основным органическим законом. Штат существует в силу своей конституции, а все местные власти законодательные, административные и судебные суть ничто иное, как креатуры этой конституции и должны подчиняться ей 4). Точно так-же, как президентъ
I) Впрочем, в некоторых Штатах требуется в этих случаях абсолютное большинство всех тех, кто имеет право голоса. В И’од-ИИеланде [где голосовании происходит на сельских митингах и на митингах по кварта.шмь] требуется большинство трех патых, а в Южной Каролине требует си одобрение следующего законодательного собрании, выраженное большинством двух третей голосов в каждой палате. В Кентуки и в Делаваре предложение созвать конвент должно быть одобрено большинством всех тех, кто имеет право голоса. Так как Делавар в течение многих лет ве имел успехи в своей попытке исправить местную конституцию [1831 года] через посредство законодательного собрания, то он прибегнул в 1887 году к и,иедложеиию созвать конституционный конвент, но не нашол поддержки в достаточном числе голосов.
Некоторые подробности касательно содержания местных конституций можно ишйтп в следующих сочинениях: S t и ш 8 о и'в А ш е г и с а n Statute Law, И и t с h с о с k's American State С о n s t i t и t i л n e [в Useful Q и e s-
республики ии конгресс поставлены ниже федеральной конституции, и губернатор и обе палаты Штата подчинены местной конституции, а всё, что они сделают в нарушение постановлений этой конституции или с превышением предоставленных ею прав, считается нелегальным. Всё, чтб было сказано в предшествующих главах об обязанностях суда в случае издания конгрессом законов, несогласных с федеральной конституцией, применимо и к тем случаям, когда статут, изданный законодательным собранием Штата, не согласен с содержанием местной конституции; само собой разумеется, что*в этих случаях можно оспаривать легальность статута и в местных судах и в федеральных, потому что тут требуется разрешение юридического вопроса, совместим-ли закон, исходящий от низшей власти, с законом, исходящим оть высшей власти. Всякий раз, как па судебном разбирательстве одна сторона основывает своп права на статуте Штата, а другая сторона утверждает, что этот статут недействителен, потому что издавая его законодательное собрание Штата превысило свою власть, суд разрешает спорный вопрос точно так-же, как он разрешил-бы вопрос о том, был-ли какой нпбудь дополнительный закон издан муниципальным советом или железно-дорожной компанией с превышением власти, предоставленной муниципалитету или компании тою высшею властию, которая дала им право издавать дополнительные законы. Нохотя федеральные суды и вполне компетентны для разрешения спорных вопросов о смысле местных конституций, они на практике обыкновенно руководствуются ирежними решениями местных судов точно так-же, как они стали бы руководствоваться английскими судебными решениями при рассмотрении вопросов, касающихся применения какого нпбудь чисто-английского закона. Они придерживаются не только того мнения, что каждому Штату, конечно, лучше знакомы его законы, чем какому
t и и 8 о t f li е Day Р u t и а in's]; 1> а ѵ и s’s American Constitutions в lohns Hopkins University Studies; статья States в American Cyclopоedia of Political Science. Само собой разумеете):. что главным авторитетомъ* должен служить тот сборник местных конституций [заключающий в себе все постановления, изданные с 1770 года], который иомещеи в двух толстых волюмах под заглавием Federal and State Constitutions и был издан по поручению конгресса в Вашппи тонй в 1478 году. Ими издателя этого сборника Ben. Perley Poore. Было-бы желательно, чтоб ежегодно или раз в два года издавались официальные прибавления к этому сборнику, в которых были-бы изложены все новые конституции и конституционные поправки. В особенности тому, кто живет в Европе, в настоящее время очень трудно добыть точные сведения о положении, в котором находятся жовстатуцив отдельных Штатов; в виду этой трудаости я прошу извинить те ошибки, в которые я мог впасть.
нибудь иноземцу, но а того мнения, что верховный суд Штата уполномочен объяснять, что имело в виду местное население, когда утверждало свою конституцию.
Конституция Штата в сущности ничто иное, как .законы, изданные непосредственно народом, который своим голосованием утвердил представленный на его рассмотрение конституционный проект. В этом случае население Штата действует в качестве коренного учредительного собрания точно такьже, как еслибы оно всё собралось в одном месте, подобно тому как собирались наши предки—Германцы. Только его многочисленность не позволяеть ему сойтись в одном пункте и заставляет его подавать голоса в различных местах. Поэтому, утверждение конституции есть такое непосредственное проявление верховной власти народа, которому мы находим мало примеров в новейшей Европе, хотя оно повстречалось довольно часто в древних республиках и до сих пор встречается в некоторых из швейцарских кантонов ’)
Тот факт, что конституции Штатов утверждаются народом и имеют преимущество перед всеми другими постановлениями Штатов, получит в наших глазах еще более важное значение, если мы рассмотрим содержание этих конституций. Европейцы обыкновенно разумеют под словом конституция такой краткоишоженный законодательный акт, который установляфт систему управления, определяет сферу деятельности и права правительственных органов и перечисляет «первобытные права», которых не могут отнимать у подданных или у граждан их правители. Конституция американского Штата не только делает то-же, но кроме, того задается множеством других целей. Она касается таких разнообразных предметов, которые были бы предоставлены в Европе ведению обыкновенных законодательных собраний или административных властей, а касаясь этих предметов, она вдается в такия мелкие подробности, которых трудно ожидать от сборника основных законов. О некоторых из этих подробностей будет иттп речь немного далее, а теперь я постараюсь охарактеризовать внешнюю форму и содержание позднейших конституций, откладывая до следующей главы указание типических различий между конституциями старых и новых Штатов.
Нормальная конституция заключаете в себе следующие пять составных частей:
I) Си. интересные замечания о швейцарских сельских общинах в сочинении Фримаиа Comparative Politics. Впрочем, в настоящее время сельский общины [уцелевшии только в Урн, в Унтервальдень. в Гларуее и в Аппевцеле] не действуют в качестве учредительных или утверждающих конституцию собраний, хотя и не утратили права непосредственного издания законов.
1. Определение границ Штата (этого не делалось в конституциях старых Штатов).
II. Так называемый «билль о правахъ» (Bill of Rights)-— перечисление первобытных нрав гражданина на личную свободу и на неприкосновенность собственности; оно обыкновенно стоит в начале конституции, но иногда ставится и в конце.
111. Систему управления,—т. е. названия, функции и права административных должностных лиц, законодательных собраний и судебных палат. Всё это излагается в нескольких статьях.
IV. Различные постановления касательно администрации и законодательства; сюда входят статьи о школах, о милиции, об обложении налогами и о доходах, о государственных долгах, о местном управлении, о тюрьмах и госпиталях, о земледелии, о рабочих, «о предании суду, о способе вносить в конституцию поправки и о многих других предметах, о которых будет итти речь не много далее и которые во своему характеру имеют менее тесную связь с политикой. Порядок, в котором всё это излагается, не. во всех конституциях одинаков; о некоторых из перечисленных нами предметов даже вовсе не упоминается в некоторых конституциях; о них всего подробнее говорится в более новых конституциях и в конституциях более новых Штатов.
V. Постановления касательно способа представлять конституции» на голосование народа и указание необходимых мер для перехода от старой конституции к той, которая предлагается на утверждение парода. Так как постановления этого рода имеют временный характер. то они не всегда входят в состав конституции.
«Билль о правахъ» представляет самую интересную часть этих конституций, потому что он ведет свое начало от «Великой Хартии» и от тех постановлений, которыми обеспечивались вольности английского народа вплоть до «билля о правахъ», изданного Вильгельмом и Марией. Когда тринадцать колоний отстояли свою независимость и приступили к составлению своих конституций, они большею частию вносили в эти конституции декларацию об основных правах народа, и их примеру стали следовать более новые Штаты и почти все,Штаты при составлении более новых конституций. Так как Штаты уже давно не имеют никакого основания опасаться, чтоб их исполнительная власть стала деспотически обращаться с гражданами и так как органы этой власти избираются народом, а в настоящее время скорее' слишком слабы, чем слишком сильны, то можно только удивляться постоянному включению в новые конституции таких деклараций о правах граждан, которые должны служить охраной от насилий со стороны правительственных властей. Причину этого явления можно искать в замечательном конституционном консерватизме Американцевъ
i! in. том, что онп очень любят публично излагать общие принципы политической свободы. Впрочем, некоторые полагают, что такия изложения принципов имеют практическую цель, потому что охраняют права частных лиц и права меньшинства против большинства, которое могло-бы воспользоваться какими ппбудь временными смутами для того, чтоб приостановить действие общих законов и предоставить должностным лицам экстраординарные полномочия. Поэтому заявления этого рода считаются охраной от тпраняии и служат напоминанием о том, что законодательные собрания никогда не должны нарушать установленные!, основных принципов '). Хотя такия постановления действительно стесняют деятельность местных законодательных собраний таким способом. , который показался-бы британскому парламенту неуместным, однако редко приходится слышать жалобы на то, что на практике опп приносят вред.
Чтоб составить себе общее понятие об этих «биллях о правахъ». достаточно прочесть приложенную в конце этого тома конституцию Штата Калифорнии (1871) года). В дополнение к ней я приведу некоторые интересные постановления, встречающиеся в местных конституциях.
Все эти конституции обеспечивают полную свободу для религиозных убеждений и обрядовч. и вместе с тем равенство перед законом для всяких религиозныхч. корпораций и для их членов, а некоторые из них запрещают учреждать какую либо особую церковь пли секту и тратить общественные деньги на поддержание какой-бы то ни было религиозной корпорации или сектаторского учреждения. Но Делавар постановляет, что «все обязаны часто собираться для публичного богослужения», а Вермон присовокупляет, что «всякая секта или христианская корпорация должна соблюдать празднование воскресных дпей». Кроме того, тринадцать Штатов заявили, что постановления о свободе совести не должны служить оправданием для бесчинств или для таких обычаев, которые могутч. нарушать внутреннее спокойствие и безопасность Штатов *).
Луизиана (в конституции 1879 года) объявляет, что «всякое законное правительство получает свое начало от парода, основано
I) В них проглядывает влияние „декларации независимости1* 1776 года.
3) В Арканзасе, в Марплапде, в Миеспсспппп, в Северной Каролине, в Южной Каролине и в Техасе объявлено, что не может быть выбран ни на какую должность тот, кто отвергает бцтие Божие: в Пенсильвании и в Теннесси не может быть выбран ни на какую должность тот, кто не верит в Брга и в награды и наказания в будущей жизни. В Арканзасе и в Мв* риланде такой человек даже не может быть свидетелем пли присяжным.
только на его воде и учреждается только для обшей пользы, получая свои законные нрава от тех, кто ему подчинен. Его единственная цель .заключается в том, чтоб охранять граждан в пользовании жизнию, свободой и собственностью. Еслибы оно при свопло себе какие либо другие функции, то это было-бы узурпацией и угнетением).
Двадцать шесть Штатов объявляют, что <всем людям принадлежит натуральное, врожденное и неотъемлемое право пользоваться жизнию и свободой и» защищать ихъ»; все эти Штаты, за исключением меланхолического Миссури, присовокупляют: «натуральное право стремиться к благосостоянию».
Восемнадцать Штатов объявляют, что всем людям принадлежит «натуральное право приобретать собственность, владеть ею и охранять ее».
Мисспссииппи (в конституции 1868 года) постановляет, что «право всех граждан ездить по большим дорогам не должно быть чем либо стесняемо». Такое-же постановление встречается в конституции Луизианы 1868 года ‘).
.Кентуки (в конституции 1850 года, до сих пор еще остающейся в силе) постановляет, что «абсолютная произвольная власть над жизнию, свободою и собственностью граждан не существует в республике.. Право собственности предшествует всякой конституционной санкции и стоит выше её; а право рабовладельца на принадлежащего ему раба и на детей этого раба так-же ненарушимо, как и права на какую-бы то ни было собственность *). Всякая власть принадлежит народу, а всякая свободная система управления учреждается но воле -народа для его спокойствия, без опасности, пользы и для охранения собственности*.
Все конституции обеспечивают в различной форме свободу письменно и устно излагаемых мнений, а некоторые из них кроме того постановляют, что основательность диффамации можно доказывать свидетельскими показаниями.
Почти все они обеспечивают право собираться на публичные митинги и подавать петиции. Так как этому праву менее чем всякому другому можете угрожать опасность нарушения со стороны местного правительства, то нам кажется очень странным следующее постановление в конституции Флориды 1886 года: «народу должно быть предоставлено право собираться для совещаний об общих интересах, для составления инструкций его представителямъ
’) Эта постановления брли включены в конституции вскоре после окончании междоуеобной войны с целию охранять негров.
Само собой разумеется, что ьто постановление было отменено последние и [XIII, XIV и XV] поправками Федеральной конституции.
и для подачи в законодательное собрание петиций о прекращении злоупотреблений».
В некоторых конституциях постановлено, что законодательное собрание Штата не должно издавать законов с обратной силой или в нарушение обязательной силы договоров и что Штат не может отбирать частную собственность без выдачи справедливого вознаграждения.
В некоторых конституциях запрещается раздача каких либо дворянских титулов.
В некоторых заявлено, что граждан нельзя лишать права носить оружие, не смотря на то, что постановления этого рода могли-бы показаться неуместными в тех Штатах, где было желательно отучить народ от привычки носить с собою револьверы. Поэтому Теннесси (в конституции 1870 года) благоразумно присовокупил, что «законодательное собрание имеет право регулировать ношение оружия с целию предохранить от преступлений». То же присовокупил и Техас, в котором такое постановление, конечно, не . было излишним. В других пяти конституциях *) дозволено законодательным собраниям запрещать ношение скрытого оружия.
В некоторых конституциях постановлено, что недвижимая собственность самоубийц должна переходить к наследникам на основании общих законов.
В ббльшей части конституций постановлено, что уличение в государственной измене не налагает позора на семейство преступника и не влечет за собою конфискацию недвижимой собственности.
Семь конституций не позволяют воспитывать детей белого населения с детыми негров в одних и тех-же общественных шкодах.
Во многих конституциях объявлено, что право судиться судом присяжных ненарушимо, хотя тяжущимся и дозволено отказываться от этого суда.
Некоторые конституции запрещают заключать в тюрьму за долги, кроме случаев мошенничества, и приказывают принимать от обвиняемых обеспечения, если преступление не принадлежит к числу очень важных.
В некоторых конституциях объявлено, что «предоставление каких либо прав на вечные времена и монополий несогласно с характером свободного Штата и не должно быть допускаемо».
В некоторых объявлено, что иноземцы или иностранцы должны иметь одинакое с гражданами право владеть недвижимою собственностью.
I) В конституциях Северной Каролины, Кентукн, Миссури. Луизианы и Колорадо: ежедневный опыт доказал, что во всех зтнх Штатах такия постановления законодательных собраний не привели в желаемым результатам.
В некоторых запрещена раздача каких либо наследственных почетных отличий, привилегий или денежных выгод.
Северная Каролина постановила, что «политические права и привилегии не зависят от собственности, поэтому никакой имущественный ценз не должен стеснять право подачи голоса или право занимать должности»; и далее: «тайные политические общества опасны для народной свободы и потому не должны быть терпимы».
Лассачузет излагает следующие нравственные идеи, совершенно уместные в таком Штате, где господствует пуританское учение: «Частое обращение к основным принципам конституции и постоянное соблюдение требований благочестия, справедливости, скромности. трудолюбия и воздержности безусловно необходимы для сохранения выгод, доставляемых свободой, и для поддержания свободной системы управления. Поэтому народ должен обращать особое внимание на все эти принципы при выборе своих должностных лиц и представителей; ему также принадлежит право требовать от его законодателей и судей тщательного и постоянного соблюдения этих принциповъ».
Ныо-Иорк (в конституции 184G года) постановил: «Все земли, находящиеся внутри этого Штата, признаются свободными от ленных повинностей, так что они могут быть отобраны только в качестве выморочных имений, а полное и безусловное владение ими предоставляется их собственникам сообразно схарактером поместий».
Маркланд (в конституции 1867 года) объявил, что «продолжительное занятие административной должности, дающей значительные права или требующей доверия, опасно для свободы; поэтому частая замена этих должностных лиц другими есть одно из лучших обеспечений свободы». Вьтой-же конституции ностановлено, что всякия пожертвования для какой либо религиозной цели считаются недействительными, если не были одобрены законодательным собранием (за исключением участков земли размером не более пяти акров, если они отводятся для совершения религиозных обрядов, для постройки церковного дома или для кладбища).
Пз этих примеров уже ясно видно, как мало подходят под понятие «билля о правахъ» некоторые постановления, изданные Штатами под этим заголовком. Составители местных конституций, по видимому, включали сюда все основные правила, которым они придавали большую важность, но для которых не находили другого более удобного места.
О тех статьях местных конституций, которые касаются системы местного управления, будет птти речь в следующих главах при описании характера управления отдельных Штатов. Поэтому я перехожу к тем постановлениям, которые принадлежатъ
к разряду «смешанныхъ», Они чрезвычайно интересны, потому что из них видны характер и тенденции народного управления в Америке, экономические и социальные условия того или другого Штата, злоупотребления, возникавшие из существующей системы управления, средства, употреблявшиеся для прекращения этих злоупотреблений и, наконец, воззрения народа на законодательство.
В этпх постановлениях часто идет речь о таких предметах, которые не входят в сферу настоящих конституционных законов, а принадлежат к сфере общих законов, так как касаются администрации, судопроизводства,семейных прав, наследств, договоров и т. д. Всё это такие предметы, которые, по видимому, не на своем месте в конституциях, потому что они моглн-бы служить подходящим содержанием для обыкновенных статутов. Мы находим в тех постановлениях: мелкие подробности касательно организации и ответственности банковых и железнодорожных компаний и вообще всяких корпораций; правила касательно выдачи жалованья должностным лицам; определение числа судей, необходимого для законности судебных решений; назначение сроков для подачи аппелляций; указание способа, которым можно изменять место рассмотрения исков; правила о публикации судебных отчетов; подробные руководства для заведумицих школами комитетов и для обложения школьными налогами (вместе с правилами касательно отделения детей белых жителей от детей негров), для земледельческаю департамента, для комитета, заведующего каналами, и для бюро, заведующего рабочими; запрещение лоттерей, взяточничества, выдачи патентов на торговлю крепкими напитками, взимания ростовщических процентов за денежные ссуды; уничтожение различия между документами запечатанными и незапечатанными. Мы даже находим в тех постановлениях правила о способе заключения контрактов на поставку канцелярских принадлежностей и каменного угля для законодательного собрания, и правила о размере платы за сохранение зернового хлеба в амбарах.—Составители этих новейших конституций, действительно, вовсе не заботились о проведении раздел ной черты между тем, что уместно в конституции, и тем, что должно быть предоставлено усмотрению местных законодательных собраний. Так поступали они при составлении конституций по меньшей мере для трех четвертей из всего числа Штатов.
Чем же объясняется такая путаница? Следующими четырьмя причинами.
Американцы, подобно Англичанам, не питают расположения кч. научным системам. Хотя проэкты конституций и составлялись юристами, а иногда и самыми даровитыми юристами, каких только можно было найти в Штате, но логическая классификация вовсе Не имелась в виду.
Американцы находили, что издание новых конституций доставляло им удобный случай для изложения тех теоретических воззрений, которыми они дорожили, и для введения тех реформ, которых они желали. Этим способом они достигали своей цели и легче и скорее, чем путем законодательной деятельности; поэтому, если народ желал введения каких нибудь новых постановлений или изменения старых, он вставлял такия новые или измененные учреждения в новую конституцию и утверждал их вместе с нею.
Население Штатов, утратило прежнее доверие к своим законодательным собраниям. Поэтому, оно старалось не только обойтись без содействия этих собраний, но и съузить их сферу деятельности
Не подлежит никакому сомнению, что народа. всегда предпочитает издавать законы своею непосредственною властью, а не через своих представителей. Эта склонность составляет характеристическую особенность всякой демократической системы управления Желание пользоваться своею властью иногда побуждает народ превращать его представителей в простых делегатов; то же самое желание находит для себя удовлетворение в том, что народ обходится без своих представителей и сам утверждает пли отменяет закопы.
Кто не позабыл содержания тех глав, в которых было опи сано возникновение и развитие федеральной конституции, тот, конечно, пожелает знать, в какой мере изложенные там замечания применимы к конституциям отдельных Штатов.
Эти местные законодательные акты менее, чем конституция Со. единенных Штатов, способны развиваться при помощи объяснений их смысла или при помощи обычаев, во-первых потому, что они исправляются пли заново переделываются более легко, а стало быть и более часто, во-вторых потому, что они гораздо более обширны и гораздо чаще входят в мелкие подробности. Федеральная конституция так коротка и изложена в таких общих выражениях, что обычаям приходится дополнять то, о чем она умалчивает, а судебным истолкованиям её смысла приходится применять её текст к разрешению таких вопросов, на которые в ней нет прямых указаний. Напротив того, новейшие конституции отдельных Штатов заключают в себе такия подробные и точные постановления. что почти вовсе не нуждаются в расширении своего смысла и оставляют мало места для влияния обычаев. Правила для их истолкования в сущности те-же, какие в употреблении для федеральной конституции. Но в этом отношении существует одно важное различие, проистекающее из различия в характере двух правительств —местного и центрального. Национальное правительство создано искусственным способом и имеет только те права, ко торые ему предоставлены создавшей его федеральной конституцией.
Напротив того, правительство Штата возникло естественным путем и pritna facie обладает всеми правами, какие могут принадлежать какому бы то ни было правительству. Поэтому, если возникает вопрос о том, имеет-ли законодательное собрание Штата право издать закон по данному предмету, то всегда существует предположение, что ему принадлежит это право: чтоб доказать противное, необходимо сослаться на положительные доводы. Это право может быть ограничено какой пибудь статьей или федеральной конституции пли конституции того-же Штата. Но существование такого ограничения должно быть ясно доказано,—другими словами, конституция Штата считается не за такой законодательный акт, который предоставляет законодательному собранию определенные полномочия, а за такой акт, который регулирует и ограничивает ту общую власть, которою пользуются народные представители ipso jure вследствие того, что организовали из себя законодательное собрание.
«Никогда не вызывал возражений тот факт, что американским законодательным собраниям принадлежит такая-же неограниченная законодательная власть, какая принадлежит британскому парламенту, за исключением тех ограничений, которые наложены на нее письменно изложенными конституциями. Это следует считать за основной принцип в политической организации американских Штатов. Мы даже не можем понять, как могло-бы быть иначе. Само собой разумеется, что все законодательные нрава первоначально принадлежали народу. Все эти права он передал законодательным собраниям Штатов с теми ограничениями, какие на них наложены конституцией Соединенных Штатов или конституцией отдельного Штата» *)
«При составлении конституции народ передал законодательному собранию все законодательные права Штата, которые не удержал за собою в более или менее ясных выражениях. Считается за правило, что законодательное собрание полноправно в издании законов для всех целей гражданского управления. Запрещение пользоваться каким либо особым, правом составляет исключение» *).
Однако, из этих питать не следует делать того вывода, что в случае, еслибы федеральное правительство исчезло и Штаты сделались самостоятельными республиками, то их законодательные собрания сталп-бы пользоваться чем нибудь похожим на всемогущество британского парламента; ведь по словам сэра Эдуарда Кока «права и юрисдикция этого парламента до такой степени широки и
и) Redfield, С.—J. в 27 отчет Вервина [стр. 142], цитированном у Коули в Cons tit. Limit, етр. 108.
и) Denio, С.—-J., in 15 N. Y. Reports, стр. 543; цитировано у Коули, стр. 107.
безусловны, что не могут быть вставлены ни в какие рамки ни но отношению к лицам, ни по отношению к рассматриваемым деламъ». Блекстон с своей стороны присовокупляет, чго «в сферу ведения этого экстраординарного трибунала входят все злоупотребления, все жалобы, все операции и все предохранительные меры, находящиеся вне сферы ведомства обыкновенных судовъ». Так как парламенту принадлежит абсолютная верховная власть, то онь может подчинить своей воле пли совершенно упразднить и исполнительную власть и судебную, а лх'ь функция присвоить себе. Но в Америке законодательное собрание не выходит из сферы законодательной деятельности. Тот-же самый законодательный акт, которым учреждено это собрание, учредил власти исполнительную и судебную. Эти власти существуют по такому-же праву, по какому существует законодательное собрание. Еслп-бы это последнее, издало закон,отнимающий у губернатора те функции, которые ему предоставлены конституцией, то такой закон был-бы недействителен. Еслн-бы оно попыталось вмешаться в юрисдикцию суда, то незаконность и недействительность его постановлений были бы еще более очевидны * *)
исполнительный и законодательный департаменты местного правительства. конечно, имеют право и обязаны руководствоваться в первой инстанции своими собственными воззрениями на смысл конституции. Uo окончательным истолкователем этого смысла является судебная власть: после того, какч> суды Штата формально установили надлежащий смысл какого либо конституционного постановления, с их мнением все обязаны сообразовать свой образ действий. Уже при рассмотрении функций федеральной судебной власти (в главе XX1U) было. нами замечено, что эта власть американских судов не является последствием предоставленных им политических прав; она необходимо вытекает из существования такого основного закона, который выше всяких статутов, издаваемых законодательным собранием *), и выше всяких правь.
*) Так ишпрнмерт., считалось за правило, что законодательное собрание Штата не может уполномочить избирательный комитет на разрешение вопроса. не лншилея-ли права голоса пли права занимать какую нибудь должность топ., кто дрался на дув.тн: полагалось, что такой вопрос может быть разрешен только местным судом.—С о о 1 е у, Cons tit. Limit, етр. 112. Суды неоднократно признавали недействительными постановлении законодательных собраний, несогласный с каким нибудь судебным решением. Постановления этих собраний, несогласные с Федеральной конституцией, конечно, также были-бы признаны недейетнителыиыин.
*) Впрочем, в Швейцарии кантональные суды [быть может за исключением судов кантона Ури] не имеют права объявлять недейетнителыиыин законы, изданные кантональными законодательными собраниями; эти собрания, по видимому, сами разрешают вопросы о размере своих собственных прав. Впрочем, в некоторых случаях кантовальный закон может быть отмененъ
какие могь-бы присвоить себе губернатор Штата. Вот чтб сказано в одном из американских судебных решений:
< При пользовании этою высокою властию судьи не предъявляют никаких притязаний на верховенство судебной власти; они являются только исполнителями общественной воли. Если какой нибудь акт законодательного собрания признается недействительным, то это делается не потому, что судьям принадлежит право контроля нади. законодательною властию, а потому что тот акт воспрещен конституцией и потому что выраженная в этой конституции воля народа выше воли его представителей, выраженной в каком либо законе» ’I.
Можно считать за твердо-установившеося общее правило, что мнение судей всегда будет склоняться в пользу признания легальности законодательного акта, что, в случае возникновения сомнений на счет согласия какого либо статута с конституцией, судьи будут разрешать эти сомнения в пользу статута, что в случае предоставления законодательному собранию права действовать в известных случаях по его» усмотрению, судьи будут находить, что законодательное собрание благоразумно пользовалось этим правом, что в тех случаях, когда смысл какого нибудь статута неясен, судьи будут объяснять этот статут в смысле, согласном с конституцией для того, чтоб он не утратил своей силы. Поэтому, легко может случиться, что кто нибудь, состоя членом законода тельного собрания, протестует на основании веских доводов против какого нибудь билля, ссылаясь на его несогласие с консти туцией, а поступивши в состав суда признает этот билль согласным с конституцией. Судья не может доискиваться мотивов, которыми руководствовалось законодательное собрание; он не может отказаться от практического применения законодательного акта на том основании, что издание этого акта, по видимому, было вызвано обманом или подкупом; еще менее может он ссылаться на то, что этот акт не согласен с требованиями справедливости и здравой политики *). <Но если статут признан несогласным с кон-
«едервльным советом или может быть признан недействительным по решению федерального суда. См. интересный рассуждения об атом предмете в сочинении Дубса Das oeffentliche Rccht <1ег Schweizerisciien Eidgenossenschaft, часть I, стр. 113.
') Эти слова цитированы у Cooley в его Со nut it. Limit, стр. 195.
и) „Суд не можеть призвать статут несогласным с конституцией ц недействительным только па том основании, что в нем есть песщиаведливые и притеснительные постановления или потому, что в нем усматривается нарушение натуральных, социальных или политических прав граждан; он может это сделать в том случае, если те несправедливые постановления воспрещены конституцией или если те права граждан гарантированы и охрани-
ститунией, то овь, как будто, никогда не был издан. На нем нельзя основывать никаких прав; основанные на нем договоры считаются недействительными; он не может служить охраной для того, кто сообразовался с ним в своих действиях; никто не может быть подвергнут наказанию за отказ подчиняться ему еще до постановления судебного решения о его незаконности. А то, чтб нами сказано о законодательном акте в его полном составе, относится и к каждой статье такого акта, который признан несогласным с конституцией и, стало быть, должен быть причислен к разряду таких постановлений, которые никогда не имели легальной обязательной силы* *)
В виду мелких подробностей, которыми наполнены конституции
ются конституцией... При разрешении одного дела в ныо -иоркском верховном суде один из судей сказал: .Жители Нью-Иорка имеют нрава на здание городской ратуши, на рынки, на водопроводы, иа паромы и на прочую общественную собственность, которую нельзя у них отпить точно так-же, как нельзя отнять нх жилища. Эти права основаны не только на конституции, но также на тех великих принципах вечной справедливости, которые служат фундаментом дли вейкой свободной системы управления'*. Но применимые к упомянутому делу великие принципы вечной справедливости уже были включены в содержание конституции, поэтому не было никакой надобности ныекааывать соображения о том, чем пришлось-бы руководствоваться, еелн-бы те принципы не были включены в конституцию, и нам решительно непонятно, почему суд счел нужным высказать свое мнение об этом предмете. В данном случае было достаточно сослаться на те права и на те понятия о справедливости, которые признаны и охраниются конституцией".—Cooley, стр. 200, 202. Уроженец Рочестера, в Штате Нью-Иорк, Теодор Бекон писал мне: „В деле И'арднера с деревней Ныобу ргом [ J о 1и и s о и’и Chancery Reports. N. Y. 162], нью-иоркское законодательное «обрание дозволило той деревне пользоваться водой из одного ручьи, но не сделало никакого постановлении о выдаче вознаграждения владельцам той земли, через которую ицютекаеп. ручей. В то время в конституции Нью-Иорка не было никакого постановления, которое занрещало-бы брать, без выдачи вознаграждении, частную собственность на удовлетво|»еиие общественных нужд; не смотри на это, член канцлерского еуда Кент не дозволил той деревне действовать на основании того общего принципа, который он пашол в Великой Хартии, в „билле о правахъ" [который, в качестве простого статута, не моп. стоять выше постановлений, издаваемых законодательным собраниемъ], у Гроциуеа, у Нуффепдорфа и у Вшшершека. Он также ссылался на подобное постановление в конституции Соединенных Штатов, которое хотя и было выражением мнений нации, но относилось только к федеральному правительству. Впрочем, и полагаю, что этот случай принадлежит к числу исключений и что, не смотря на высокий авторитет судьи Кента, мнение судьи Коули было-бы в настоящее время всеми признано за правильное**.
*) Cooley, Const it. Limit, стр. 227.
отдельных Штатов, также в виду многочисленности местных законов и торопливости, с которой они издаются, следовало ожидать, что не только столкновения между конституцией и статутом будут часты, но что эта система, кроме того, окажется крайне неудобной для граждан, которые остаются в неизвестности на счет того, должны-лп они подчиняться новому статуту, пли не должны.Каким способом гражданин может удостовериться в том, что новый статут действительно предоставляет ему известные права? Каким способом он может удостовериться в тот, что он должен или не должен сообразоваться в своей деятельности с этим статутом? Может-ли он быть уверен, что пег никакой опасности дать взаймы деньги такой общине, которой предоставлено статутом право делать займы? Ведь этот статут, быть может, будет признан недействительным.
Чтоб предотвратить такия затруднения, в конституциях некоторых Штатов 9 постановлено, что члены верховного суда Штата могут быть приглашены губернатором или одною из палат законодательного собрания высказать их мнения о том или другом юридическом вопросе, не дожидаясь рассмотрения и разрешения этого вопроса по случаю возникновения тяжебных дел *). Этот сию-
') Маесачузета, Мэна, Нью-Гемпшира, И’од-ИИслапда и Флориды. В Верноне такое-же право предоставлено статутом. В Флориде оно предоставлено только губернатору Штата; но по конституции 1868 года этот губернатор мог спрашивать мнение судей „по всякому юридическому вопросу14, а по конституции 1886 года он иожегь спрашивать мнение судей только „по таким вопросам, которые касаются его административных прав и обязанностей*-. Такое-же постановление было включено в конституцию Штата Миссури 1865 года, но было опущено в пересмотренной [и действующей в настоящее время конституции 1875 года, по видимому, потому что судьи так часто отказывались высказывать свое мнение по приглашению той или другой палаты законодательного собрания, что было признано бесполезным оставлять в силе то постановление.В других Штатах судьи, как мажется, всегда соглашались изложить свои мнения; только один пли два раза они отвечали отказом в Массачузете. Касательно этого предмета см. интересную брошюру, автор которой J. В. Thayer был преподавателем в Гарвардской юридической школе.
4) В своем ученом и поучительном отзыве, составленном по приглашению местного законодательного собрания 31 декабря 1878, члены верховного суда в Массачузете высказали мнение, что вышеупомянутое постановление, впервые появившееся в конституции Маесачузета 1780 года и без сомнения оттуда заимствованное другими Штатами, „очевидно имело в виду английскую конституцию. па основании которой и король и палата лордов имеют право спрашивать мнение двенадцати судей и тогда, когда эта палата действует к качестве судебной власти, и тогда, когда опа действуют в качестве власти законодательной“. Палата лордов и до сих пор иногда пользуется этим правом, но она не всегда принимает за руководство высказанные судьями мнения и не признает за ппмн такой-же обязательной силы, какую имеют судебные решения.
соб, ни видимому, целесообразен, потому что он доставляет судебное и беспристрастное истолкование статута, прежде чем этот статут успеет создать новые права и интересы. Но в этих случаях мнения судей высказываются до возникновения тяжб, которые могли бы разъяснить, как применяется новый статут на практике и какие он может вызывать недоразумения; кроме того, судьи в этих случаях лишены возможности пользоваться мнениями защитников тяжущихся. По всему вероятию этим и объясняется, почему в большей части Штатов, где существуют такия постановления, судьи заявили, что их мнения имеют только совета тельный характер и не могут связывать их самих в случае, еслибы им пришлось разрешать те-же вопросы при рассмотрения какого шибудь тяжебного дела ’).
Верховный суд Штата может отказаться от ранее высказанного им мнения касательно смысла той пли другой статьи конституции; он может это сделать даже в том случае, если он высказал это мнение при разбирательстве тяжебного дела,—то есть, он имеет легальное право так поступать, если придет кч> убеждению, что его прежнее мнение было ошибочно. Но он неохотно это делаегь из опасения поколебать авторитет законов и уважение к суду. 11 ему реже, чем верховному федеральному суду, представляется к тому повод, потому что процесс изменения местных конституций более прост и более скор, чем процесс изменения федеральной конституции,—стало быть Штату менее трудно исправить всякую ошибку, в которую вовлеклись его судебные власти. Опасение поколебать авторитет законов так сильно, что суды Штагов иногда отказывались от нарушения практических правил, издавна установленных законодательною властию, хотя и заявляли, что признали-бы эти правила несогласными с конституцией ви. то время,' как они толью! что были установлены.
) Thayer утверждает, на основании приводимых им прпие]юв-ь, что в Массачузете, в Нью-Гемпшире и в Род-Исланде, равно как в Миссури от 1865 до 1875, суды придерживались правила, что их мнения, высказанные в исполнение тех местных конституционных постановлений, не должны считаться за судебные определения, имеющие одннпкий авторитет с судебными решениями ио тяжебныйи.делам,—что это скорее р г и in а facie предположения, которыми не должны стесняться судьи, если им впоследствии придется разрешать те-же вопросы при рассмотрении исковых дел или при каком либо другом судебном разбирательстве.
ГЛАВА ХХХѴШ.
Развитие местных конституций.
В предъидущей главе было замечено, что конституции Штатов доставляют неоценимые материалы для истории. Интерес, который они возбуждают, еще усиливается вследствие того, что с 1776 года и по настоящее время тянется длинный ряд конституционных постановлений и поправок, дающий возможность составит такое ясное понятие о развитии законодательства и о политических стре млениях Американцев, какого нельзя извлечь из целого ряда законодательных постановлений какой либо другой страны. Это неисчерпаемый источник поучительных сведений для истории демократических обществу. Благодаря своей многосторонности и своим мелким подробностям эти конституции, так сказать, более картин ны, чем федеральная конституция. Из них гораздо более, чем из федеральной конституции, мы знакомимся с приемами и с образом действии правительственных властей. Если-бы мы могли добыть такие же материалы касательно истории греческих республик во времена Фемнстоыа и Перикла, то мы были-бы в состоянии заново изложить историю Греции. Однако и в этих подробно изложенных документах мы не находим всего, что нам желательно знать. Из них нельзя извлечь сведений о том, каких методов првдержввались в своей деятельности законодательные собрания Штатов и как велика была в этих собраниях роль комитетов. Из них нельзя узнать, какого рода люди входили в состав этих собраний и придавали им определенный характер. Из них никто не могь-бы узнать, что весь механизм законодательства приводится в действие неутомимо деятельными политическими партиями. Тем не менее они так поучительны в качестве источника сведений о прежних стремлениях американской демократии и в качестве указаний на её теперешния стремления, что я искренно сожалею о невозможности (вследствие недостатка свободного места) воспользоваться всеми материалами, которые я собирал в течение многих месяцев, изучая сто пять конституций, изданных со времени «Декларации независимости» ')
1) Я еще риз нозволню себе рекомендовать изучение атих конституций тем а ишсаиедин, которые занимаются исследованием причин сходства иди несходства между государственными учреждениями различных народов. Они извлекут много поучительных сведений из до-революционных хартии и из конституций Штатов. Между первыми, по моему мнению,особенно интересны: система управлении Пенсильвании (1682 и 1683 г.] и основные конституции Каролины [1669 г.]. Эта последние были составлены Джоном Локком и были пере-
В развитии правительственных учреждений отдельных Штатов можно различать три периода, каждый из которых отличается от предшествующего более длинными и более подробными конституционными постановлениями.
Первый период обнимает около тридцати лет, начиная с 1776 года; в него входят ранния конституции первоначальных тринадцати Штатов, равно как конституции Кентукп, Вернона, Теннесси и Огио.
Большая часть этих конституций была составлена под влиянием впечатлений, вынесенных из революционной войны. В них проглядывает боязнь власти административной и власти военной вместе с желанием всё предоставить на усмотрение законодательного собрания, как такого учреждения, авторитет которого исходит непосредственно от парода ’) И» бблыпинстве Шатов избрание губернатора предоставлено законодательным собраниям. При губернаторе состоит советь, члены которого не им избраны и который учрежден номинально ему в помощь, а на самом деле для того, чтоб обуздывать его произвол. Нигде, за исключением Массачузета, губернатор не имеет права налагать veto на постановления законодательного собрания. Он не имеет принадлежавшего губернаторам колоний права на время закрывать заседания законодательного собрания или распускать его. Намерение предоставить народу непосредственное пользование верховною властию проглядывает редко, потому что законодательное собрание считается натуральным и необходимым органом народного управления в роде того, чем считается в Англии палата общин. Поэтому многие из этих первоначальных конституций не заключают в себе почти ничего другого, кроме подробно изложенного билля о правах и сравнительно несложного очерка системы управления с законодательным собранием, Состоящим из народных представителей 1), и
смотрены первым лордом Шаетсбёрп. Out. были признаны нецелесообразными, получили обязательную силу лишь в некоторых частях и были отменены в 1693, но оттого они не сделались менее интересными для того, кто изучает историю этих учреждений.
I) Си. то замечательное место в „Федералисте* [.Ѵ-.ѴXLVI и XLYII], где. при рассмотрении организации управления отдельных Штатов, доказывается и]>еобладапие законодательной власти.
S) Доказательством обширности полномочий, которые предоставлялись этим первоначальным законодательным собраниям, служить страх, который оши внушали осмотрительным государственным людям. На «нладельеийеком конвенте 1787 года Мадисон сказал: „Опыта доказываеть, что в наших системах управлении обнаруживается склонность предоставлять все права законодательной власти. Административные власти Штатов не многим больше нулей, а .шконодателыиан власть всемогуща*. Как законодательные собрания могли употреблять в-ь зло такую власть, видно на примере Род-Ислаида.
с немногими административными должностными лицами и судебными учреждениями, тщательно отделенными одни от других в сфере их деятельности.
Второй период обнимает первую половину текущего столетия вплоть до того времени, когда ожесточенная борьба политических партий из-за существования рабства (1850 — 60 г.) до некоторой степени приостановила натуральное развитие Штатов. Это был период демократизации всехч. учреждений, которая была вызвана не только особыми условиями американской жизни, но также влиянием Французских республиканских идей на достигшее в то время возмужалости новое поколение; это влияние стало слабеть после 1815 года и совершенно прекратилось в 1851 году; с тех пор и опыт и идеи Французов не имели большой цены в глазах Американцев. В течение этого второго периода были отменены все прежния постановления касательно обязанности Штатов поддержи вать религиозные учреждения, и был установлен основной принцип, что конституции должны быть утверждаемы непосредственно народным голосованием. Выбор губернаторов был отнят у законодательных собраний и передав пароду. Требование имущественного ценза от избирателей было отменено, и была введена на практике всеобщая подача голосов (только делались частые исключения в ущерб чернокожим). Даже судьям не было оказано пощады. Некоторые конституции сократили срок пх пребывания вч. должности и предоставили их назначение непосредственно голосованию народа. Штаты стали вводить у себя организацию, согласную с английским и понятием об общине, действующей через посредство законодательного собрания,—потому что Американцы стали считать законодательное собрание только за собрание представителей, пользующихся вверенными им ограниченными правами и обязанных обращаться к народу (посредством предложения конституционных поправок) всякий раз, как пожелают расширить эти права в каком либо направлении. Из постоянно увеличивавшагося объема конституций видно, каким образом в течение первой половины текущего столетия постоянно расширялась сфера непосредственной законодательной деятельности народа, так как эти документы заключают в себе множество законов о таких предметах, которые в прежнее время были-бы предоставлены ведомству законодательных собраний.
В течение третьего периода, который начинается почти одновременно с междоусобной войной, заметна легкая реакция, обнаружившаяся не вт> желании ослабить верховную власть народа (она еще более прежнего окрепла), а в желании усилить власти исполни тельную и судебную. Еще в течение второго периода губернатору начали предоставлять право налагать veto на постановления законодательных собраний, а теперь он получил это право во всехъ
Штатах за исключением четырех. Срок его пребывания в должности был почти повсюду продолжен и почти повсюду были устранены препятствия для его вторичного избрания. Во многих Штатах судьям было увеличено жалованье и срок их пребывания в должности был удлиняешь. Некоторые конституции дание передали исполнительной власти назначение судей, прежде зависевшее от народного голосования. Ио самая важная перемена заключалась в том, что для компетенции законодательных собраний были установлены более узкие пределы, а их деятельность была стеснена разными сложными ограничениями. Можно-бы было подумать, что отнимать права у законодательного собрания значило предоставлять вти права народу, и стало быть, что все перечисленные нами перемены были новым шагом к утверждению господства чисто-демократических идей. Но вч. Америке это имело пной смысл, потому что там законодательные собрания всегда подчиняются всяким даже только временным народным увлечениям, а издание законов непосредственно народом сопряжено с некоторыми проволочками. Поэтому. такия постановления были по своим последствиям консервативными; они в сущности заключали в себе стеснения, наложенные гражданами на самих себя. ,
Само собой разумеется, что еще нельзя считать вполне завершившимся процесс развития, который сначала расширил, а потом ограничил права законодательных собраний, который сделал более частым непосредственное вмешательство народа в законодательство, и который даже изменял конституцию, делая этот документ из короткого длинным, из несложного до крайности сложным. Уже теперь оказывают свое влияине такия силы, от которых следует ожидать лет через сорок изменения теперешних конституций. Чтбб составить себе некоторое понятие о характере этих сил, мы не мпого далее рассмотрим теперешния конституции Штатов и в особенности те, которые составлены позже других; при этом мы должны различать в конституциях несколько типов, соответствующих тем частям союза, к которымч. принадлежат Штаты, составлявшие те конституции.
Сначала можно было различать три тина — старый колониальный тип, который всего яснее виден в Новой Англии и в старых центральных Штатах, тип южных или рабовладельческих Штатов (в которых заметно влияние первой конституции Виргинии) и новый или западный тип. В настоящее время эти различия менее резки. Все южные Штаты за исключением Кентуки (который никогда не утверждал постановления о выделении из Союза) ввели у себя после окончания междоусобной войны новые конституции, а различие между этими конституциями и новыми конституциями северозападных Штатов и Штатов Тихого океана не очень значительно.
Это объясняется тел, что экономические и Социальные перемены, которые были последствиями междоусобной войны и уничтожения невольничества, окончательно разрушили прежний строй общественной жизни и заставили южные Штаты преобразоваться в новые политические единицы, похожия на те. которые организовались в западных частях Америки Однако, и до сих пор еще представляют резкое различие с одной стороны Штаты Повой-Англии, к которым можно присовокупить Нью-Джерзей и Делавар и которые управляются в настоящее время конституциями, составленными в период времени от 1780 до 1844 г., с другой стороны южные и западные Штаты, которые почти все управляются конституциями, составленными после 1844 года. В тех более старых Штатах исполнительная власть вообще более сильна, судьи нередко назначаются губернатором, а не выбираются народом, избирательные округи не всегда одинаковы размером, конституции менее подробно изложены, вследствие чего реже, возникает необходимость обращаться для их изменения к народу.
Если мы возьмем более новые конституции, в особенности западные и южные, то нас удивит сходство их содержания не смотря на то, что каждая из них была составлена безусловно самостоятельным собранием, имевшим право (лишь не нарушая федеральной конституции) организовать свою систему управления и издавать законы по своему собственному усмотрению, соображаясь с местными условиями и с характером населения. Эти конституции представляют бесконечное разнообразие в мелких подробностях, но главная сущность содержания в них одинакова. Влияния и тенденции, которые обнаруживаются в конституциях последних сорока лет, очевидно, господствуют на всем протяжении Соединенных Штатов. Какие-же из этих тенденций самые сильные? Одна из них заключается в старании увеличивать объем конституций. Это— общее правило, которого придерживаются повсюду. Так например Виргиния изложила в 1776 году свою первую конституцию убористым шрифтом на четырех страницах в четвертую долю листа, то есть приблизительно в трех тысячах двух стах словах ’) В 1830 году ей понадобилось на этот предмет семь страниц, в 1850 восемнадцать страниц, а в 1870 двадцать две страницы или семнадцать тысяч слов. В 1876 году Техас увеличил длину своей конституции (изданной в 1845 году) с шестнадцати страниц на тридцать четыре. Пенсильвания довольствовалась вь 1776 году конституцией в восемь страниц, которая была для тогдашнего времени длинной; а теперь ей потребовалось двад-
и) В падании Poorе'а The Federal and State Constitutions на странице в четвертую долю листа повещается около восьми сот слов.
цать три страницы. Конституция Иллинойса наполняла в 1818 году десять страниц, а в 1870 году она разрослась до двадцати пяти страниц. Крайние пределы этих различий в объеме обозначены конституцией Нью-Гемпшира 1770 года, состоявшей приблизительно только из шести сот слов (кроме предисловия), и конституцией Миссури 1875 года, в которой более двадцати шести тысяча, слов. Новые конституции длиннее старых не потому только, что в них идет речь о новых предметах, ни также потому, что их прежнее содержание излагается более подробно. Ранния конституции или вовсе не касались пли касались только слегка таких предметов, как воспитание, общие гражданские законы, железные дороги, долги Штатов и городов. Постановления, которые касаются властей судебной и законодательной, и в особенности те, которые ограничивают законодательную власть, сделались гораздо более подробными в течение последних лет вследствие того, .что злоупотребления сделались более частыми, а уважение к авторитету законодателей уменьшилось. Так как права местных законодательных собраний prime facie беспредельны, то их можно было ограничить только посредством подробного перечисления тех предметов, которые исключались из компетенции этих собраний,—а этот список становится все более и более объемистым. По видимому уже настало время для издания таких основных правил, которые предоставили-бы этим собраниям, на-равне с конгрессом, право издавать законы только по некоторым предметам и обязали-бы их при издании каждого закона представлять ясные доказательства их компетентности.
Я уже ранее упоминал о том, что в новых конституциях обнаруживается стремление к более демократическим принципам. В настоящее время почти во всех Штатах правом голоса пользуются все лица мужеского пола, достигшие совершеннолетия. Переселенцам даются права гражданства скоро и без затруднений. А всего знаменательнее то, что члены верховных судов, прежде назначавшиеся губернаторами пли законодательными собраниями, и остававшиеся в должности пока вели себя хорошо, в настоящее время в большинстве Штатов выбираются народом на определенное число лет. Мне не безъизвестно, что даже ранния конституции, изданные во время революции или немедленно после неё, также отличались очень определенным демократическим характером, но этот характер обнаруживался главным образом в отрицательных постановлениях, как например в ограничении правь исполнительной власти, в обеспечении 8а гражданами полного гражданского равенства и первобытных прав. Напротив того, новое демократическое направление сказывается как в отрицательных постановлениях, так и в положительных. Оно всё предостав-
лает непосредственной}' решению народа. Оно беспрестанно вызывает народ к деятельности или посредством издания законов о различных предметах, упоминаемых в конституции, пли посредством издания указаний, какие цели должно иметь в виду законодательное собрание. Даже расположение поддерживать исполнительную власть в ущерб законодательной свидетельствует не столько об уважении к этой власти, сколько об уверенности народа, что она будет слугою общественного мнения, готовым по его требованию сдерживать законодательное собрание, которое внушает менее доверия, потому что его труднее, подвергать ответственности за злоупотребления. II так, не подлежит никакому сомнению, что в настоящее время демократические тенденции и более сильны и более всеобщи, чем при первом поколении. Кроме того, они имеют иной характер. они более практичны, более склонны к расширению сферы правительственного вмешательства, менее полагаются ва общие принципы. В тексте некоторых новейших конституций заметен упадок той трогательной веры в пользу общих деклараций об отвлеченных человеческих правах, которою отличались последователи Джефферсона. Но, сравнивая третий период с вторым или ст> эпохой Дасаксона, мы можем заметить, что несколько лет тому назад стали появляться некоторые признаки антп-демократической реакции, которая не так сильна, как лет шестьдесят тому назад, и едва ли способна восстановить существовавшие перед тем порядки, но тем не менее достойна внимания: ведь она доказывает, что народ извлекает для себя поучения из опыта,— что он обнаруживает готовность переделывать то, что было им сделано, и заглаживать последствия прошлых заблуждений. Стало быть нельзя сказать, чтоб в Америке оказывалась безусловно верной поговорка, что на пути к демократии vestigia nulla retrorsum.
Далее я постараюсь доказать основательность мнения, что в Соединенных Штатах очень сильны консервативные тенденции, а покуда я считаю не лишним заняться разрешением вопроса, в какой мере история конституций отдельных Штатов служить подтверждением ходячего мнения, будто в демократиях господствует склонность к переменам. Ответ на этот вопрос будет очень поучителен, потому что он докажет неосновательность обобщений, которые часто делаются из ошибочного убеждения, будто все политические общества с одинакими формами правления живут одинакою жизнью. Все Штаты американского Союза суть демократии и к тому-же демократии одинакого типа. Однако, между тем как некоторые из них изменяют свои конституции часто, некоторые другие почти вовсе непзменяють своих конституций. Пусть читатель припомнить ранее указанное мною различие между старым типом иди типомъ
Новой Англии и боле новым типом, который мы находим и в южных Штатах и в западных. Изменения делаются часто в конституциях этого последнего типа. Например Луизиана, которая начала жить жизнию самостоятельного Штата в 1812 году, имела шесть вполне новых конституций, кроме конституции 1861 года, составленной по случаю её выделения из Союза. Столько же конституций имела Георгия. Арканзас, сделавшийся Штатом в 1836 году, имел пять конституций кроме, значительного числа конституционных поправок. Виргиния и Южная Каролина (принадлежащие к числу первоначальных Штатов) имели каждая по пяти конституций. Между северными Штатами Пенсильвания (принадлежащая к числу первоначальных Штатов) имела четыре конституции, Иллинойс (сделавшийся Штатом в 1818 г.)—три.ИьюИоркъ—три, Делаваръ—три, между тем как Коннектикут и РодъИисланд *) (оба принадлежащие к числу первоначальных Штатов) и Мэн (сделавшийся Штатом с 1820 года) имели только по одной конституции, а Вермон и Пью Гемпшир по две. Массачузет до сих пор управляется своей конституцией 1780 года, в которой хотя и делались несколько раз поправки, но такия незначительные, что они не изменили её первоначального характера. И укажу покуда на две причины таких различий. Одна из них заключается в том, что во всяком старом, имеющем историческое прошлое и цивилизованном политическом обществе; народ бывает привязан к своим установившимся обычаям и формам управления! Склонность к переменам обнаруживается в позднее возникших Штатах, у которых нет достойного уважения прошлого и в которых население не привыкло к дисциплине или привыкло переселяться с места на место. В республиках с прочно-усевшимся населением чем дольше конституции оставалась нетронутой, тем более вероятия, что она и впредь не будет тронута, потому что ее охраняет сила привычки и потому что интеллигентное население научается ценить прочность своих учреждений и любит ту конституцию, составлением которой оно гордится.
Другая причина заключается в том, что экономические и социальные перемены совершаются в различных частях страны не с одинакою быстротою. Эти перемены служат постоянным источником политических преобразований и находят для себя натуральное выражение в изменениях конституции. они были всего менее быстры и всего менее внезапны в Новой Англии и в центральных Штатах не смотря на то, что в некоторых из этихъ
’) Коннектикут составил для себя новую конституцию в 1818 году. Род Иисланд в 1842, а до того времени они управлялись старыми колониальными конституциями.
последних они были последствием развития таких больших городов, как Ныо-Иорк и Филадельфия, и потому потребовали таких конституционных поправок, какие оказывались необходимыми дли согласования конституции с новыми условиями и для предупреждения новых зол. они всего ярче бросались в глаза там, где население и богатство увеличивались с беспримерной быстротой, и в тех Штатах, где уничтожение невольничества изменило основы промышленной деятельности. Именно этим объясняется и тот странный фант, что некоторые из первоначальных Штатов, а именно Виргиния и Георгия, так часто изменяли свои конституции. Эти Штаты, когда-то принадлежавшие к числу рабовладельческих, изменились не только значительно, но и внезапно: они были сдвинуты междоусобной войной с своего фундамента, и им пришлось делать неоднократные усилия, чтоб снова стать на ноги.
Все число конституций, утвержденных в 1776 году и изданных различными Штатами (их было сначала 13. а теперь их 38) впоследствии дошло до 105; а в этих конституциях было сделано в различное время 214 поправок ’). С 1860 года перемены конституций были более часты, чем в течение предшествовавших восьмидесяти четырех лет, но это можно приписать влиянию, которое имела междоусобная война на южные Штаты. На каждую конституцию приходится средним числом тридцатилетпее существование, а десять конституций оставались вч> силе в течение слишком шестидесяти лет. В связи с этими фактами следует обратить внимание и на то, что народ нередко забаллотировывал предложенные на его утверждение как вновь составленные целые конституции, так и конституционные поправки. В течение последних десяти лет такой участи подверглись шесть конституционных проэктов и более двадцати восьми поправок *).
Сопоставляя все эти факты и не теряя из виду расширения объема конституций вследствие того, что в них стали включаться частные постановления и административные правила, нередко требующие конституционных поправок, мы находим, что в американской демократии менее склонности к изменчивости и к непостоянству, чем сколько можно-бы было ожидать, читая отвле-
I) Я заимствовал эти цп«ры из изданного в 1887 году сочинения Dr. Hitchcock'a Study of American State С о n s t i t u t i о n s и прибавил последнюю конституцию Флориды. В некоторых конституциях были сделаны поправки после 1886 года, по и не в состоянии указать с точностью число этих поправок.
и) Handbook Мак*ерсона упоминает о 31 конституционных поправках, которые были утверждены в течение двух лет с июля 1884 по июль 1886 года, и о 4 поправках, которые остались неутверждешиыми.
чепные рассуждения или замечания прежних писателей со включением Токевплля. Уважение, к этим основным законам, без сомнения, было-бы более глубоко, если-бы в них делалось меньше перемен, а в них делалось-бы меньше, перемен, если бы они внушали более глубокое к себе уважение; тем не менее, я не нахожу никакой причины думать, что вредная склонность к переменам усиливается.
Я считаю нужным высказать еще несколько замечаний касательно содержания местных конституций, прежде чем закончить эту краткую характеристику самых поучительных источников для изучения истории народного управления, какие произвело наше столетие, — характеристику тех законодательных актов, которые, стараясь разрешить самые новые задачи демократических обществ, нередко напоминают нам прежния старания наших английских предков сдерживать средневековую тпранпию'
Конституции отдельных Штатов свидетельствуют о странном недоверии народа к его собственным агентам и должностным лицам, и не только к законодательным собраниям, но также к местным властям как к сельским, так и к городским, которые строго ограничены в своих правахи. делать займы или предпринимать постройку общественны хч. зданий. В некоторых Штатах даже суды стеснены в своем праве присуждать к наказаниям за неуважение к суду и между тем как имеют право объяснять законы, пе имеют права обращаться к присяжным с объяснениями касательно фактических данных.
Конституции Штатов также свидетельствуют о недоверии к федеральному правительству. они бблыиею частью признают федеральное должностное лице неспособным не только занимать какую , либо должность в Штатах, но даже быть членом местного законодательного собрания. Запрещения этого рода представляют почти единственные упоминания о национальном правительстве, какие можно найти в местных конституциях, обыкновенно излагаемых таким тоном, что они могли-бы годиться и для вполне независимых республик. Корпорации, принадлежащие к другим Штатам, обыкновенно называются в местных конституциях чужеземными, а иногда даже делаются попытки наложить на эти корпорации какие нибудь стеснения.
Конституции Штатов обнаруживают благотворное старание всячески охранять частную собственность. Не смотря на сознание своего полновластия, народ не пользовался при утверждении конституций удобным случаем для нарушения прав частных лиц; он скорее обнаруживал желание оградить эти нрава от всяких узурпаций со стороны законодательного собрания; это доказывает частое издание постановлений, запрещающих отбирать чью-либо собствен
ность без надлежащего вознаграждения и издавать частные или личные статуты в нарушение интересов частных лиц. Единственные исключения из этого общего правила касаются богатых корпораций и всего, что имеет какое нибудь сходство с монополией. Но монополист считается врагом обыкновенных граждан, которых он притесняет, а корпорации, которые обыкновенно пользуются монополиями, считаются не частными личностями, а чем-то в роде безответственных тиранов, располагающих такими рессурсами, которые дают им возможность не соблюдать законов. Корпорации облагаются особыми налогами Только для применения к ним издаются законы о рабочих. Замечательным примером такой неприязни к монополиям может служить конституция Иллинойса 1870 года; в ней есть стеснительные постановления касательно элеваторов, пакгаузов и железных дорог *) Не менее поучительны в этом отношении и более, новые конституции других западных Штатов, как например Висконсина и Техаса.
Расширение сферы вмешательства Штатов и соответственное уклонение от теоретического правила laissez fa и re составляют такой обширный и интересный сюжет, что для него одного потребовалась-бы особая глава. Но для моей цели будет достаточно заметить, что некоторые сферы правительственной деятельности, уже давно находящиеся на европейском континенте в руках государства, вт. Америке и до сих пор еще предоставлены частной предприимчивости. Так например, Штаты не владею г и не распоряжаются ни железными дорогами, ни телеграфами, ни рудниками, ни лесами, а свои общественные земли продают, вместо того, чтоб обработывать их. Тем не менее, в новейших конституциях уже заметна тенденция к расширению сферы публичной административной деятельности. Некоторыми из них учреждаются министерства земледелия, конторы для рабочих, коммиссионеры ио разработке копей, конторы, ведущие списки землевладельцев, коммиссионеры для наблюдения за молочной торговлей и училища для земледельцев и рудокопов. А содержание статутов, изданных в течение нескольких последних лет в западных Штатах, доказывает, что законодательные собрания, в качестве выразителей народной ноли, сделали в этом направлении еще более того, что было сделано конституциями, большею частию составленными слишком десять лет тому назад.
Человеколюбие американского населения и его сострадание к несчастным обнаруживаются в том, что многие конституции заключают в себе постановления об учреждении благотворительныхъ
И См. замечательную группу тяжебных дед, начинающуюся делом Мупииа с Иллинойсом [так называемых Granger Cases — арендаторских Делъ] в 94 U. S. Reports, стр. 113.
и исправительных заведений. Законодательным собраниям иногда предписывается озаботиться об улучшении тюрем. С другой стороны, ато человеколюбие умеряется строгостью, с которой большинство Штатов лишает избирательных прав тех, кто уличен в совершении какого нибудь преступления.
Старые конституции северных Штатов и почти все новые конституции всех Штатов заключают в себе подробные постановления касательно учреждения и содержания школ. Заботливость народа распространяется даже на университеты, хотя она и не всегда соединяется с необходимыми познаниями. Конституции некоторых западных Штатов установляют правила для заведывания учебными заведениями и поддерживают эти заведения отпуском казенных сумм или даровым отводом земель.
Хоть конституция и служит для Штата основным и верховным законом, но из этого еще не следует заключать, что постановления этой конституции соблюдаются и приводятся в исполнение строже, чемч. постановления обыкновенных статутов. В некоторых случаях есть основание предполагать, что какое нибудь преступление удостоено особого упоминания ви> конституции, потому что оно случается очень часто и потому что законодательное собрание не установило достаточно строгих за него наказаний. Не подлежит никакому сомнению, что установленные конституцией наказания часто вовсе не достигают своей цели. Так например, уже много лет тому назад конституции большинства южных Штатов признали неспособными занимать какую либо должность или быть членами законодательных собраний тех, кто дрался на дуэли и даже тех, кто поощрял к дуэли, исполняя обязанности секунданта. Однако, привычка прибегать к этому способу расправы, по видимому, не уменьшилась ни в Миссиссиппи, нп в Техасе, ни в Арканзасе, где существуют такия постановления. Виргиния включила такое-же, постановление в свою конституцию 1830 года и повторила его в своей конституции 1850 года, по присовокупила, что лишению некоторых прав не подвергаются лица, ранее совершившие то преступление,— то есть нарушившие конституционное постановление 1830 года >). Если постановления этого рода имели какое
t) „Общее собрание может постановить, что будет стптаться неспособным и, занятию какой либо должности гражданской или военной, законодательной, административной или судебной тот, кто впредь будет драться на дуэли, пошлет нли примет вызов на дуэль, последствием которой может быть смерть вызвавшего или вызванного, илп-же будет секундантом одного из дуэлистов, или будет каким либо способом содействовать дуэли, нли передает вызов на дуэль, нли передаст согласие на такой вызов; но не следует подвергать вышеупомянутым наказаниям того, кто прежде дрался на дуэли, посылал или
нпбудь влияние, то оно, повидимому, заключается только в том, что возникло обыкновение стреляться с глазу па глаз; этот способ расправы нельзя назвать улучшением ни в нравственном отношении ни вч. социальном, хотя он, по видимому, и не подходит под установленные упомянутыми конституциями наказания.
В Ныо-Иорке частые случаи взяточничества и подкупа вызвали утверждение конституционных поправок 1874 года, в которых было постановлено: каждый член законодательного собрания и каждое должностное лице должно принести клятву в том, что ничего не заплатили пи за один из поданных в их пользу голосов (поправка к ст. XII § 1), а законодательное собрание должно издать законы об исключении из числа избирателей тех, кто уличени> во взяточничестве или каком либо другом позорном преступлении (поправка к ст. II, § 2); но и это казалось недостаточным, потому что в поправке к ст. XV § I и 2 постановлено, что предложение должностному лицу взятки должно считаться за вероломство. А тайные ходатайства по делам, которые практикуются во всех зданиях, где заседают законодательные собрания, признаны в Калифорнии за вероломство, а в Георгии за преступление.
ГЛАВА XXXIX.
Непосредственная законодательная деятельность народа.
Трудности и недостатки, неизбежные при способе издания законов в форме конституции, достаточно очевидны. Так как от народа нельзя ожидать уменья тщательно различать, чтб уместно и чтб неуместно в основных законодательных актах, то мы находим в них и неудобное и несогласное с требованиями науки смешение частных постановлений и административных правил с основными принципами системы управления. II это смешение и привычка включать ви. конституции требования, чтоб законодательное собрание издавало постановления в указанном смысле, сбиваютъ
принимал вызов, или быль секундантом, или передавал вызов и согласие на него“. [Конституция 1830 года, ст. III, § 12; повторено в конституции 1850 года. ст. ГѴ*, S 17]. В своей конституции 1870 года Виргинии не удовольствовалась тем, что рекомендовала законодательному собранию установление нвзазаний для дуэлистов, а сама установила такия наказания в ст. III, § 3. В настоящее время семнадцать конституций признают дуэлистов неспособными к занятию должностей, а девять прибавляют к этому наказанию лишение избирательных прав. Почти вст. эти конституции изданы южными и западными Штатами.
это собрание с толку, беспрестанно возбуждая вопросы о его компетентности и о согласии или несогласии его постановлений с конституцией. А так как законодательные собрания редко бывают осмотрительны и редко подчиняются авторитету опытных руководителей, то множество вопросов о согласии их статутов с конституцией возбуждаются теми, чьи интересы могли-бы пострадать от приведения этих статутов в исполнение. Эти неудобства, без сомнения, были-бы еще более значительны в Европе, чем в Америке, потому что американские адвокаты и судьи так привыкли иметь дело с вопросами о нарушении конституции и о превышении законодательной власти, что научились разрешать пх с удивительной ловкостью. Тем не менее эти неудобства очень важны, а хорошо-организованная система управления должна избегать их. Привычка включат в конституцию такие предметы, которые были-бы на своем месте в обыкновенных статутах, представляет еще то неудобство, что она затрудняет исправление недосмотров пли пополнение пробелов. Процесс исправления конституции, даже только в каком нибудь одном пункте, требует так много времени, что ки> нему неохотно прибегают и законодательное собрание, на котором лежит обязанность составить проэкгь поправки, и народ, от которого зависит утверждение зтой поправки. Поэтому в Америке нередко оставляются в силе и выносятся негодные постановления, которые в такой стране, где есть верховное законодательное собрание, как например в Англии, были-бы исправлены без всякихт> затруднений и без всяких проволочек в следующую парламентскую сессию.
Пиогда бывает нелегко возбудить в народе интерес к проэятированной конституционной поправке. В тех Штатах, где для утверждения такой поправки требуется большинство не тех, кто принимает участие в голосовании, а тех, кто имеет право в нем участвовать, нередко случается, что нет возможности получить необходимое большинство голосов вследствие немногочисленности тех, кто принял участие в подаче голосов. ’) Конечно, это имеет и свою хорошую сторону, потому что служит препятствием для опрометчивых или для частых перемен. Но трудности практического применения основных конституционных постановлений значительно увеличиваются оттого, что какой нибудь вредный недосмотр не может быть исправлен вследствие невозможности заинтересовать народ предположенной поправкой и побудить его высказать свое мнение о ней посредством подачи голосов.
Эти недостатки так очевидны, что мы вынуждены предполагать
*) В течении последних лет ато неоднократно случалось в Кентуки и н Делаваре.
существование каких нибудь особых побудительных причин, но которым постоянно распространяется обыкновение издавать законы в форме конституции. В чем-же заключаются эти причины? Почему Американцы все более и более обнаруживают склонность отнимать право издания законов у законодательных собраний и вверять его народу?
Нам не трудно понять, что правительства отдельных Штатов могли-бы исполнять свою задачу и без необходимости сообразоваться с основными законодательными постановлениями. Федеральное правительство, возникшее из соглашения между несколькими самостоятельными общинами, находит большую ьыгоду в том, что и взаимные отношения между этими общинами и их отношения к центральной власти установлены таким законодательным актом, которого не может прикоснуться обыкновенное законодательное собрание и в котором нелегко что либо изменить. Такой законодательный акт служит гарантией для прав каждого члена Союза, потому что охраняет их от увлечений случайно образовавшагося большинства. По в совершенно ином положении находится отдельная община, составившаяся из однородных элементов. В настоящее время каждый из американских Штатов может, если пожелает, вести свои дела и управлять своими гражданами через посредство верховного законодательного собрания, статуты которого будут считаться за высшее выражение народной воли. Для этого Штату даже нет надобности придерживаться английской кабинетной системы. Он когь-бы оставить в силе отделение законодательной власти от власти губернатора, избираемого народом и пользующагося правом налагать veto на постановления законодательного собрания, но при этом он мог>-бы обойтись без основных конституционных постановлений, довольствуясь предоставлением всех своих прав своим представителям и губернатору. Однако американский Штат этого не делает, никогда прежде этого не делал, и вероятно впредь никогда не будегь делать. А вопрос, почему он этого не делает, не лишен интереса ни для Европейцев ни для Американцев.
В древних республиках, которые были незнакомы с представительными собраниями, законодательною властию пользовались граждане на сходках, которые мы можем теперь назвать первобытными,—в Сиракузах они назывались эккдезиями, а в Риме комициями. Таже система была в употреблении у древних Германцев: у них сходки вольных людей пользовались всеми правами, какие не были предоставлены королям. Законы, издававшиеся королями Англов и Саксов, и капитулярии Карла Великого утверждались народными сходками и хотя они исходили от королей, они в сущности издавались народом. В Средние века эти сходки пре
вратились, право издавать законы перешло или к монарху пли к состоявшему при нем представительному собранию в роде английского парламента, а прежние порядки сохранились только в таких первобытных общинах, как некоторые из швейцарских кантонов пли как крошечные республики Андора и Сап Марино. В новейшей Европе, сколько мне известно, в первый раз возобновилась непосредственная законодательная деятельность народа с появлением следующего постановления французской' конституции, изданной в 1793 году Национальным Конвентом: всякий закоп, проэктировапный законодательным собранием, должен быть опубликован, разослан во все общины французской республики и подвергнуть голосованию созванными там первобытными сходками в случае, если против него сделаны были возражения десятой частию таких первобытных сходок в большинстве департаментов. В недавнее время эта система была введена не только в ббльнюй части швейцарских кантонов, но и в швейцарской федеральной республике, которая постоянно употребляет ее пода, названием referendum, подвергая народному голосованию законы, издаваемые федеральный!, законодательным собранием ').
В Англии влияние той же идеи недавно обнаружилось в двух фактах. Оно обнаружилось, во первых, в том, что там стали часто подвергать непосредственному голосованию жителей городов или других местностей те вопросы, которые касаются местных интересов, как например вопрос о том, следует-лп выдать разрешение на торговлю к данной местности крепкими напитками. Этот способ постановлять решения, известный под названием local option, имеет некоторое сходство с тем способом, который в Швейцарии называется referendum. Он отличается от швейцарского способа не только тем, что ограничивается данной местностью, но также тем, что предоставляет народу не утверждение постановления, исходящего от законодательной власти, а разрешение вопроса, следует-лп применять изданное постановление в данной местности. Но и в том и в другом случае принцип один и тот-же: он заключается в том, что законодательная
1) Швейцарская Федеральная конституция постановляет, что всякий Федеральный закон и всякая Федеральная резолюция [если они издаются для общего применении и если не представляются безотлагательно необходимыми] подвергаются народному голосованию но требовании, восьми кантонов или 30.000 лиц, имеющих право голоса [констит. ст. 89]. Это голосование нередко дает отрицательный результат. См. 89 статью швейцарской федеральной конституции и замечания Numa Droz's в его Instruction civique, § 172. В некоторых кантонах такое голосование обязательно. В Женеве оно f а с u I t а t и f. Cm. Geneve et aes Institutions par A. Gavard.
власть переходит от представительного собрания (от национального парламента пли от муниципального совета) к тем, кто подает своп голоса при баллотировке *).
Другой факт из английской жизни, по видимому имеющий очень широкое значение, оказывается—при его внимательном рассмотрении—выражением все той-же идеи. В настоящее время начинают считать за прочно-установившееся конституционное правило, что в случае утверждения палатой общин какой нибудь важной законодательной меры, изменяющей прежде существовавшие порядки, палата лордов имеет право не утвердить эту меру с целию вызвать распущение парламента,—то есть с целию узнать мнение избирателей. В Англии,—судя по некоторым признакам,—уже начинает складываться убеждение, что даже палата общин имеет только легальное, а не нравственное право утверждать билли, которые вносят в конституцию важные перемены, но не подвергались обсуждению избирателей на последних общих выборах. Хотя по своей внешней форме общие выборы имеют целию только назначение членов нижней палаты, но на практике они в настоящее время служат выражением народного мнения о двух или трех главных законодательных мерах, предлагаемых и обсуждаемых вождями политических партий, равно как выражением доверия или недоверия к министерству. Они в сущности ничто иное, как голосование тех законодательных мер, хотя в этих случаях голосованию подвергаются, конечно, только основные принципы тех мер, а не так, как в Швейцарии, — не статуты, уже утвержденные законодательным собранием. 11 так, к непосредственному выражению народной воли начинают прибегать даже в той стране, которая так упорно охраняет безусловное полновластие своей палаты представителей ’).
В Соединенных Штатах,—которые в этом отношении, конечно, ничего не заимствовали ни от Франции, ни от Швейцарии, ни отъ
’) Других примером может служить то, что плательщикам податей в данном приходе предоставляют право разрешать посредством подачи голосов вопрос: следуеть-ли установить налог для содержания публичной библиотеки.
*) В Англии начали придавать важное значение случайным парламентским выборах, происходящих в такое время, когда в парламенте стоит па очереди какая нибудь важная законодательная мера; это объясняется тех, что в результате таких случайных выборов усматривают выражение общественного мнения о той мере и указание на то, как выскажется о пей общественное мнение па предстоящих общих выборах. Даже иногда случалось, что провктированииая парламентом законодательная мера откладывалась в сторону или в полном составе пли в некоторых частях вследствие того, что в результате каких нибудь .дополнительныхъ" парламентских выборов усматривалось выражение народного неодобрения.
Англии, а развивались вполне самостоятельно,—понятие о том, что народу (т. е. всем гражданам) принадлежит верховная законодательная власть, приняло внешнюю форму издания законов в виде конституций или конституционных поправок. Вместо того, чтоб, подобно Швейцарцам, подвергать голосованию обыкновенные законы, после того как овн прошли через законодательное собрание, Американцы исключают из категории статутов предметы. принадлежащие к сфере обыкновенного законодательства, включают их в содержание конституции и после того поступают с ними как с составными частями этих основных законодательных актов. Постановления этого рода не называются законами, но но своим целям они ничто иное, как законы, отличающиеся от статутов только тем, что они издаются не постоянным, а временным коллегиальным учреждением, призываемым к деятельности только тогда, когда конвент или законодательное собрание предлагает проэкты законов на его утвериадение.
Л уже ранее объяснил историческое происхождение этой системы: она возникла из того факта, что так как колонии получили свои конституции от внешней власти, стоявшей выше колониальных законодательных собраний, то население каждого Штата, убедившись в невозможности добиться изменения своей конституции от британского правительства, присвоило самому себе право и обязанность изменять свои основные законы и заменило верховную власть британской короны верховною властию всего местного гражданства. Оно полагало, чго нельзя предоставлять обыкновенным органам местного правительства такое важное дело, как организация или преобразование независимой республики. Это убеждение, начавшее распространяться с 1776 года, очень усилилось под влиянием того способа, которым конвенты Штатов утвердили в 1768 году федеральную конвенцию. Оно как будто получило в то время особую публичную санкцию; даже федеральное законодательное собрание, сделавшееся с тех пор средоточием национальной политики, было поставлено в зависимость от того законодательного акта, в котором была выражена воля всей нации.
По мере того, как американская республика проводила и в теории и на практике эти понятия о демократии и о верховной власти народа, (имевшие лишь очень неопределенный смысл в то время, как стали виервые высказываться в начале революции), в каждом из её граждан усиливались и привычка полагаться на собственные силы, и любовь к равенству и желание не только участвовать в дедах управления, но даже участвовать ви> них непосредственно от своего собственного лица. Эти стремления оказали-бы еще более сильное влияние на организацию управления отдельных Штатов, еелп-бы не нашли для себя широкого простора въ
местном управлении. Впрочем, под их влиянием даже в управлении отдельного Штата установилось правило, что никакая конституция не может быть утверждена иначе, как непосредственным голосованием граждан, а граждане стали пользоваться всяким удобным случаем для издания законов по своему собственному усмотрению. Но мере того, как усиливались эти стремления, законодательные собрания Штатов приходили в упадок, потому что и их личный состав и издаваемые ими законы перестали отличаться прежними достоинствами. Они уже не внушали ни прежнего уважения, ни прежнего доверия. Поэтому, парод мог находить для своего желания заменить законодательные собрания новое оправдание в своем опасении, что этп собрания будут небрежно относиться к своей задаче или несумеют за нее взяться.
Вместо того,чтоб постараться исправить свои недостатки и восстановить свои прежния права, законодательные собрания стали подчиняться стремлениям народа и сами уронили свое собственное достоинство. Главное занятие их членов, — как будет объяснено далее,—заключается в издании специальных или местных постановлений, а не общих законов. Они до крайности трусливы, легко подчиняются влиянию господствующих мнений и боятся шевельнуться, когда попадают между двух огней—как например, когда им приходится делать выбор между противоположными убеждениями сторонников свободной торговли спиртными напитками и сторонниками запретительной системы. Поэтому они стали желать непосредственного народного вмешательства, в котором видят средство избавиться от разрешения трудных проблем. Они стали предоставлять народному голосованию такие предметы, которые бесспорно входят в сферу пх собственного ведомства,— как например вопрос о торговле крепкими напитками или вопрос об организации дарового школьного обучения. Это случилось еще лет тридцать тому назад. А в Штате Нью-Иорк был следующий случай: местное законодательное собрание долго затруднялось разрешением вопроса, можно-ли дозволить продажу изделий, изготовляемых заключенными в местных тюрьмах преступниками, и этим способом создать конкурренцию с изделиями фабрикантов; оно недавно решилось справиться с мнением народа и с этой целию издало постановление, на основании которого во всем Штате происходила по этому предмету подача голосов. Законодательные собрания, по настоящему, не должны (конечно, за исключением тех случаев, когда предлагают на утверждение народа конституционные поправки) предоставлять народу право издавать законы по указанному иуми предмету, потому что американские суды нередко признавали за правило, что законодательные собрания, получившие путем передачи право издавать законы, не могут передавать это право какому либо дру
гому лицу или собранию *) они могут испрашивать у народа указание, какие следует издавать законы, а узнавши народное мнение, могут сообразоваться с ним при издании своих статутов.
Впрочем, американское население непосредственно пользуется своею законодательною властию преимущественно в форме конституционных поправок. Этот способ имеет большое сходство с швейцарским referendum, потому, что конституционные поправки сначала обсуждаются и утверждаются законодательным собранием (для этого в некоторых Штатах требуется более, чем простое большинство голосов), а вслед за тем подвергаются голосованию граждан. Конституция Штата иногда заключает в себе требование, чтоб законодательное собрание подвергло голосованию какой нибудь особый вопрос; таким способом создается referend u m для этого особого вопроса. Так например, Висконсин предоставляет народному голосованию разрешение вопроса, следует-ли выдавать патенты банкам 2). Миннесота постановила, что неко-
*) На основании привила Г) е 1 е g а t а poteetas non delegatur, которое неприменимо в Англии, потому что английский парламент пользуется самобытною, а не полученною от кого либо другого, властию.
Судьи Коули говорит: „Одно из неизменных правил законодательной деятельности заключается в том, что предоставленное законодательному собранию право издавать законы не может быть передано этим собранием никому другому. Где власть водворена по верховной воле Штата, там она должна и оставаться, а законы должны издаваться только конституционною властью, пока не будет изменена сама конституции. Та власть, осмотрительности, благоразумию и патриотизму которой было предоставлено это высокое врано, не может уклониться от ответственности, избравт. других агентов для пользования этим правомъ11. [С о n e t и t. Limit., етр. 141 ]. Он заимствует от Локка (Civil Gove г in in out, § 142] следующее замечание: „Законодательное собрание не должно и не может передавать свое право издавать законы кому либо другому, потому что это право может принадлежать только тому, кому оно предоставлено народомъ*. Это, но мнению Локка, „одно из тех стеснений, которые налагаются на законодательную власть во всякой республике при венной Форме правления*; однако это общее правило не помешало британскому парламенту предоставлять широкия и во многих случаях чисто-законодательные прфва некоторым лицам или властям, как например состоящему при монархе тайному совету.—В американских судах высказывались очень разнообразные мнения касательно того, в какой мере законодательное собрание может подчинять действие общих законов результатам па,юдного голосования в какой нибудь местности.—Cooley, Cons tit. Limit., стр. 152; cm. также дела, о которых упоминает этот писатель в своих подстрочных примечаниях.
’) Конституция 1843 года, ст. XI, § 5. — „Законодательное собрание может при каждых общих выборах предложить избирателнмч. вопрос: „быть банкам или не быть?-, и если в пользу существования банков выскажется большинство всех избирателей, участвовавших в общих выборах, то законо-
торые разряды железно дорожных законов вступят в силу только посл е того, как будут одобрены большинством избирателей. Кроме того, последней поправкой своей конституции она постановила, что <капиталы, входящие в состав фонда, назначенного на внутренния улучшения земледелия, могут быть употреблены на какие нибудь другие цели только с одобрения избирателей, высказавших свое мнение на тех ежегодных общих выборах, которые состоялись вслед за утверждением постановления касательно этого предмета!1). В этом последнем случае избиратели признаются высшей в Штаге властию для разрешения финансовых вопросов, а у законодательного собрания отнимаются те из его функций, которые, по видимому, исстари ему принадлежали и были самыми важными.
Нередко случается, что народ неутверждаегь предложения, сделанные законодательным собранием в форме конституционных поправок. Так например в Индиане, в Небраске, в Огио и в Орегоне законодательными собраниями были предложены поправки, предоставлявшие женщинам право голоса на выборах, но во всех этих четырех Штатах народ отказал в таком расширении числа избирателей. В Колорадо,—где конституция 1876 года постановила, что вопросы этого рода должны быть разрешаемы народным голосованием,—законодательное собрание составило закон о предоставлении избирательных иравт. женщинам и предложило его в октябре 1877 года на утверждение народа, но он был отвергнуть 14,000 голосами против 7,400.
Какую же практическую пользу приносит эта непосредственная законодательная деятельность народа? её недостатки очевидны. Помимо тех из них, которые уже были мною указаны ранее, она ослабляет авторитет законодательных собраний и сознание лежащей на них ответственности; вопросы, требующие подробного разъяснения путем публичных прений, она предоставляет разрешению избирателей, которые по своей многочисленности не могут собираться для прений и большею частию никогда не пытались ознакомиться с данным предметом *). Большинство Евроиейцев без сомнения дательное собрание будет иметь право выдавать патенты на учреждение банков пли издать общий закон о банках с теми ограничениями и с условием соблюдения тех правил, какие ио его мнению необходимы для охранения интересов акционеров. Но выдача таких разрешений и издание такого закона будут действительны только после того, как они будут подвергнуты голосовании! избирателей на общих выборах и будут одобрены большинствомъ*.
) Поправки конституции 1857 года, состоявшиеся в 1871 и 1874 годах.
1) Не мало толков о целесообразности народного голосования было возбуждено шотландским биллем, предлагавшим предоставлять плательщикам податей разрешение вопроса, еледует-ли выдавать в городах патенты на торговлю спиртными нанитками. Некоторые утверждали, что отпять у представи-
найдет, что наложенные нами соображения решительно говорят не в пользу непосредственной законодательной деятельности народа. Они, конечно, будут утверждать, что необходимо ввести улучшения в законодательных собраниях, что чем менее доверия будет оказывать этим собраниям народ, тем хуже они будут действовать, что еслибы их члены и не были достаточно сведущи, они все-таки более сведущи, чем народная масса.
Но введение улучшений в организации законодательных собраний есть именно то, к чему Американцы не чувствуют себя способными. пли,—как они предпочли-бы выразиться, —именно то, чем им некогда заняться. Поэтому они и прибегают к народному голосованию, как ки. самому лучшему способу, какой можно придумать при сложившихся в настоящее время условиях. Они вовсе не думают, чтоб этот способ имел образовательное влияние на народ. Но они не без основания утверждают, что народная масса не ниже среднего уровня своих законодателей по интеллигенции и по характеру и реже их подвергается соблазнам. Законодателя можно подкупить, но нельзя подкупить народ. Личный интерес законодателя, утверждающего постановление о выдаче патента на учреждение банка или о расходовании фонда, назначенного на внутренния улучшения, может быть сильнее,чем интерес того-же законодателя, как гражданина, в неутверждении дурных законов. Нельзя того-же сказать о всей массе граждан. Люди, отстаивающие избирательное право женщин пли запрещение торговли крепкими наппт ками, могут произвести на законодателя такое внешнее давление, против которого не устоит обыкновенный смертный: по граждан так много, что нет никакой возмоикности всех их закупить или застращать: поэтому-то они и способны отвергать постановления, утвержденные законодательным собранием. Кроме того, пе следует позабывать, что в такой стране, где для обязательной силы закопа необходимо согласие управляемых, в высшей степени желательно, чтоб закон не выходил за пределы народных желаний, а напротив того паходплч.-бы для себя опору в народных убеждениях.
Один блестящий, хотя почень строгий, критик учреждений Канады сожалеет об отсутствии таких-же порядковч. в некоторых провинциях этой страны. Он заметил, что право местного губерна-
телей местной власти разрешение такого важного вопроса, зиачпло-бы унизить еи положение и отнять у способных людей желание поступать в члены законодательного собрания. Другие на это возражали, что н вопросах этого рода не всегда можно полагаться на представителей местной власти, что плательщики податей будут довольны только таким разрешением этих вопросов, которое исходит оть них самих.
тора налагать veto на постановления провинциального законодательного собрания оказывается на практике ни к чему неведущим, и что центральное правительство налагает свое veto на этп постановления только в тех случаях, когда они превышают конституционную компетенцию законодательного собрания; поэтому он утверждает, что для излечения недостатков провинциального законодательства необходимо заимствовать американское обыкновение подвергать народному голосованию конституционные поправки (он мог-бы сказать и законы). <Народ нельзя ни замаслить обещаниями ни подкупить ни одурачить; народ не боится, что не будет вторично избран в члены парламента за то, что не утвердит какое нибудь предложение, за которое подают голоса Ирландцы, приверженцы запретительной системы в торговле, католики или методисты» *)
Еслибы обыкновение переделывать или исправлять местные конституции сделалось очень частым, то утратилась-бы одна из выгод, доставляемых непосредственною законодательною деятельностью народа, потому что тогда исчезло-бы понятие о неизменяемости конституции, а основные законы Штатов могли бы подвергаться таким-же частым изменениям, каким в настоящее время могут подвергаться обыкновенные статуты. Но этот недостаток мелких демократий *) и в особенности тех из них, которые управляются первобытными сходками, едва ли может принять широкие размеры в таких крупных демократиях, какими сделались в настоящее время Штаты, и по видимому до сих пор не усиливается. Поэтому обращение к народному голосованию оказывает консервативное влияние, то есть оно является консервативным методом издания законов в сравнении с изданием законов через посредство законодательных собраний.
В Англии, и даже в большей части европейских государств, представительная система правлении до сих пор заключала в себе ярко бросающиеся в глаза консервативные элементы, потому что заведывавшие изданием законов народные представители обыкновенно принадлежали к богатым или знатным и к образованным классам населения, не желали перемен, потому что были-бы от них в потере, внушали уважение народным массам и не всегда сообразовались с народными влечениями. Но американские за
) G о 1 d w и и Smith в Contemporary Review.
s) В этим недостатке часто обвинялись греческий республики и средневековые итальянские: даже Дайте сказал о Флоренции
С 1и'а mezzo Neve mb re, Non giunge quel die tu d' Otto h re fili.
[Те мелкие постановлении, которые ты [Флоренция | придумала в октябре, не доживают в до половины ноября].
конодательные собрания не имеют ни одной из этих характеристических особенностей. Их члены не возвышаются над народной толпой отчасти потому, что эта толпа не лишена ни некоторого образования ни средств существования. Они не пользуются её доверием и страшно боятся не только её, но и всякой образовавшейся в её среде крикливой партии. Они постоянно заискивают её милостивого расположения и спешат исполнять её желании едва ли не прежде, чем она успела их вылазить. Поэтому всякия стремления или страсти, господствующие в среде граждан, немедленно отражаются на деятельности законодательного собрания и находят для себя выражение в законах, а задержкой для их удовлетворения служит не осмотрительность этого собрания и не его старание подробно обсудить новый закон, а его неуменье облечь народные желания впрактическую форму. Этим объясняется, почему в американских Штатах представительная система правления имеет вовсе не те консервативные достоинства, которые приписываются ей Европейцами, не смотря на то, что в народных голосованиях участвуют люди, вообще более образованные, чем народные массы в Европе,— люди более опытные в делах управления и более глубоко сознающие, что их собственные интересы связаны с прочностью существующих учреждений. Поэтому, если мы захотим узнать, какое влияние оказывает па законодательство непосредственное участие народа, то мы найдем, что это влияние действует не как шпоры, а как удила и поводья.
Этот способ издавать закопы в форме конституций и их поправок, возникший почти из одинаких мотивов и почти при одинаких условиях с швейцарским referendum, служить интересной иллюстрацией для свойственной всяким учреждениям тенденции, подобно потокам, прокладывать для себя все более и более глубокое русло. Ложно сказать, что только случайно сложившиеся исторические условия навели Американцев на мысль подчинить их законодательные собрания основному законодательному акту, а эта выдумка стала на практике применяться и в других случаях в таком объеме, какого не предвидели её изобретатели. Сверх того, ее стали теперь применять таким способом, какого не имели в виду те, которые стали пользоваться ею прежде всех других. Теперь она служат уздой не только для порочных и безразсудных законодателей, но и для самого народа. Торжественно обязавшись, при утверждении своей конституции, соблюдать известные правила и принципы, народ с течением времени научился уважать эти принципы. Он отказался on. некоторых из своих прав, потому что в минуту сильного возбуждения или под гнётом страданий он мог бы употребить их во зло через посредство своих не в меру податливых представителей; и хотя онъ
мог-бы возвратить себе эти права посредством издания новой йонституции чаи посредством исправления старой, но на это иютребовалась-бы продолжительная подготовка, во время которой он успел-бы здраво обсудить предположенную перемену, его страсти успели бы охладеть, а для экономических недугов успели бы отыскаться какие нибудь облегчающие средства. Д-р Гольст * *) основательно заметил, что последовательность, с которой применяется в Америке на практике принцип непосредственной верховной власти всего народа, сдерживала революционные тенденции, указывая мирный и легальный способ вводить политические или экономические преобразования, и усиливала то уважение к решениям большинства, которое необходимо дли успешного применения системы народного управления.
Конституции Штатов, в качестве законов, проектируемых на конвентах и утверждаемых народом, превосходят и по форме и по содержанию статуты, издаваемые законодательными собраниями, лютому что их составляют самые способные люди, действующие на основании особых полномочий и под особою ответственностью. Назначение членов конституционного конвента есть важное событие, возбуждающее в Штате общий интерес. Обязанности этих членов гораздо более важны и более трудны, чем обязанности членов законодательного собрания. Поэтому в конвенгь стараются попасть лучшие люди и в особенности лучшие юристы, так что это собрание обыкновенно превосходит своим личным составом и местный сенат и местную палату представителей. Его деятельность возбуждает более сильный интерес; происходящие в нем прения более поучительны, а его решения более тщательно взвешены, потому что их не легко отменить *). Еслии-же изменение конституции совершается посредством внесения в нее целого ряда поправок, то эти поправки приэктируются законодательным собранием с большею осмотрительностью, чем обыкновенные статуты, а излагаются они и более ясно и более кратко.
В промежуток времени между составлением конституционного проэкта на конвенте или составлением проекта конституционных поправок в законодательном собрании и представлением составленного проэкта па утверждение народа ведутся обстоятельные прения через посредство газет и на митингах, так что граждане
I) Constitutional Law of tlie United States, § УО.
*) Иногда случается, что некоторые статьи «институционного проекта подвергаются народному голосованию по одиночке; если народ утвердить их, то они вносятся в конституцию, которая потом подвергается голосованию во всем своем составе; еслн-*е народ неутверднт их, то ине исключаются из конституционного проекта.
приступают к голосованию хорошо подготовленными к разрешению предложенного им вопроса. В этих случаях пресса исполняет ту роль, которую исполняли в древних республиках публичные речи, а из того факта, что конституционные проэкты и поправки нередко неутверждаются, ясно видно, что народ вовсе нерасположен слепо подчиняться решению конвента или с покорностью одобрять предложения законодательного собрания.
Нельзя сказать, чтоб национальные конвенты и составленные имп конституционные проэкты всегда отличались указанными выше достоинствами. — в особенности если дело идет о частных поправках конституции *) Примером отсутствия таких достоинств может служить конституция Калифорнии 1879 года (о ней будет итти речь в одной из следующих глац). Тем не менее, сделанный нами обзор приводит нас к следующим заключениям: при исполнении самой важной из своих обязанностей, население различных Штатов не обнаруживает ни той торопливости, ни той неосмотрительности, ни той склонности к частым переменам, которые приписывались демократии и старыми и новыми европейскими теоретиками, а непосредственная законодательная деятельность народа хотя, бесспорно, и ведет к некоторым злоупотреблениям, но при теперешнем положении Штатов предохраняет от более многочисленных зол чем те, которые сама причиняет.
ГЛАВА XL.
Законодательное собрание Штата.
Сходство в системе управления тридцати восьми республик, изъкоторых состоят Соединенные Штаты,—сходство тем более замечательное, что каждая из этих республик была вполне независима в выборе своей системы управления,—объясняется тем, что все правительства отдельных Штатов возникли из одного общего источника. Все они ничто иное, как более или менее непосредственные копии старинных английских учреждений,—другими словами, Штаты сначала были корпорациями, пользовавшимися само
') В Америке часто возникают споры о том, кикой способ изменения конституции самый лучший — переделка ее заново ва конвенте или исправление её недостатков посредством внесения в нее целого ряда поправок. По видимому, следует отдавать предпочтение иногда одному из этих способов, иногда другому, сообразно с тем, как настроено общественное мнение и ееть-лн возможность составить конвент из надежных людей.
управлением в силу дарованных ям хартий, а потом, под влиянием английских обычаев и английского парламентского режима, ввели у себя систему управления, похожую на ту, которая существовала в Англии в восемнадцатом столетии. Каждая из тринадцати колоний управлялась до 1776 года выданною ей от английского короля хартией, которая, согласно с лучшими и самыми старыми из всех английских традиций, предоставляла ей право заведывать её собственными делами. Эти хартии заключали в себе нечто в роде скелета конституции, которому обычаи придали нервы и мускулы и который наконец обратился в цельную систему свободного управления. В каждой колонии был губернатор,—в двух колониях выбиравшийся народом ’), а в остальных назначавшийся королем, —в каждой было законодательное собрание, были административные должностные лица, действовавшие под руководством губернатора, судьи, назначавшиеся по его выбору, и общины, пользовавшиеся местным самоуправлением. Однако, пи в одной колонии не существовало то, что мы называем кабинетной системой управления, т. е. в них законодательное собрание не подчинялось руководству комитета, составленного из его собственных членов, а глава исполнительной власти не был безответствен. В этом отделении исполнительной власти от законодательной.— которое было натуральным последствием того факта, что губернатор был непосредственно ответствен не перед колониальным законодательным собранием, а перед английским королем *),— и заключается существенное отличие старых колониальных правительств северной Америки от правительств теперешних британских колоний, в которых преобладает кабинетная система управления * 3). Учреждения теперешних британских колоний ничто иное, как копии с теперешней английской конституции, а учреждения старых северо-американских колоний имели сходство с английской конституцией в том виде, в каком она существовала
I) Впрочем, в Коннектикуте и в Род Псланде губернатор выбирался не так, кик теперь,—не всем народом, а общим собранием членов торговой компании, которое потом преобразовалось в законодательное собрание колонии. См. хартию Коннектикута 1662 года и хартию Род-Исланда 1663 года.
3) Даже в Коннектикут и в Род-Пслаииде хотя губернатор и выбирался колонией, он все-таки был в некоторых отношениях ответствен перед английским королем.
3) Само собой разумеется, что в пользующихся самоуправлением британских колониях губернатор и до сих пор ответствен перед короной, но его ответственность ограничена узкими рамками вследствие того, что его министры ответственны перед колониальным законодательным собранием, а это собрание пользуется очень широкими правами.
в тринадцатом столетии и гсь начале восемнадцатого, то есть прежде че.ми. успела развиться кабинетная система управления.
Когда тринадцать северо-американских колоний сделались полновластными Штатами, они сохранили прежнюю форму правления, во стали сами назначать губернаторов, прежде назначавшихся королем. Когда новые Штаты, принятые в состав Союза после 1789 года, стали составлять свои конституции еще до вступления в Союз, они придерживались все той-жф системы, потому что их население пату рально подражало старым Штатам, из которых переселилось и учреждения которых казались ему удобоприменимуми и достойными всякой похвалы *). Оно было расположено к этому подражанию тем более потому, что находило в старых конституциях то резкое разделение властей административной, законодательной и судебной, которое выдавалось политическими философами того времени за существенную принадлежность свободного управления; поэтому это разделение властей и было принято всеми упомянутыми Штатами за точку исхода.
В одной из предъидущих глав я высказал замечание, что на составителей федеральной конституции имели глубокое влияние те примеры свободного управления, которые они находили в отдельных Штатах. А теперь мы можем изложить следующую генеалогию американских систем управления.
Сначала существовала с разрешения английского правительства торговая компания, которая пользовалась самоуправлением; во главе её стояли губернатор, вице-губернатор и ассистенты, выбиравшиеся членами компании; кроме того, существовало общее собрание всех членов.
После того организовалось из этой компании колониальное правительство с губернатором или с главою исполнительной власти и с законодательным собранием, состоявшим из представителей, которые выбирались гражданами и заседали в одной или в двух палатах.
Затем организовалось правительство Штата, которое в сущности ничто иное, как прежнее колониальное правительство, получившее более широкое развитие и легкий демократический отпечаток;, оно состоит из губернатора, который сначала выбирался законо дательным собранием, а теперь всегда выбирается народом, и из двух палат законодательного собрания. От первоначальных тринадцати Штатов эта форма управления распространилась по всей территории Союза и в настоящее время введена во всех Штатах.
Наконец возникло федеральное правительство, организованное по образцу правительств отдельных Штатов, с президентом рес-
') В Массачузете в течение нескольких лет исполнительная класть была, вверена небольшому совету, заменявшему прежних ко|м»шых губернаторов: но в 1780 году вта влЛсть снова была вверена губернатору, при котором состоял и до сих пор состоит совет.
7i
публики, который выбирается народом через посредство выборщиков, с двумя палатами законодательного собрания и с судьями, назначаемыми президентом республики *)
Вот те скромные зачатки, которые привели к великим результатам.
Мне пришлось-бы вдаваться в бесконечные подробности, еслибы я захотел описать все мелкие несходства в системах управления тридцати восьми Штатов. Поэтому я ограничусь краткой характеристикой этих систем, которые в своих главных чертах одинаковы во всех Штатах.
В каждом Штате есть:
Выборный глава исполнительной власти или губернатор.
Определенное числодругих административных должностных лиц. Законодательное собрание, состоящее из двух палат.
Система судопроизводства.
Различные, пользующиеся самоуправлением, подначальные общины,—графства, города, сельские округа, деревни, школьные округа.
Губернатор и другие высшие должностные лица выбираются в настоящее время народом, а не так как это делалось в большинстве Штатов при прежних конституциях,—но законодательным собранием. Они по мере возможности устранены от всяких соприкосновений с законодательным собранием. Ни губернатор ни которое либо из должностных лиц Штата не могут заседать в этом собрании и не могут руководить им, а собрание не может ни в чем стеснять их иначе, как посредством издания статутов. Поэтому тут не может быть и речи о каком либо способе управления через посредство министров, которые служплпбы такою-же связью между властями исполнительной и законодательной, какая существует в системе управления европейских конституционных монархий и британских колоний.
Приступая к характеристике правительственных властей Штата, я начну с законодательного собрания, которое выделяется из них и более сильным влиянием и более важным значением.
Законодательное собрание Штата всегда состоять из двух палат, из которых менее многолюдная называется сенатом, а более многолюдная обыкновенно называется палатой представителей; но в шести Штатах эта вторая палата называется «собранием?, а в трех Штатахъ— «палатой делегатовъ». Происхождения этих учреждений следует искать скорей в истории, чем въ
I) В начале этой генеалогии можно-бы было указать на происхождение английской корпоративной компании от римской collegia, а в её конце можнобы было заметить, что конституции теперешней Швейцарии многое заимствовала от Соединенных Штатов.
теории. Опи возникли частию из того факта, что в некоторых колониях существовал при губернаторах небольшой совет вь добавок к собранию народныхи. представителей, частию из натурального желания подражать метрополии с её лордами и общинами; это желание обнаруживалось и в то время, когда Штаты были только колониями, и в то время, когда они подняли знамя мятежа и приступили к составлению для себя новых конституций (так как в некоторых колониях законодательное собрание состояло до 1776 года из одной палаты). Но в настоящее время необходимость двух палат сделалась политической аксиомой, основанной на убеждении, что всякое собрание легко может сделаться опрометчивым, тпрапническпм и доступным для подкупа, и что необходимо удерживать его от этих влечений посредством одновременного существования другой палаты, имеющей одинакую с ннм власть. Американцы обуздывают свои законодательные собрания, разделяя их на две палаты, подобно тому, как Римляне обуздали свою исполнительную власть, заменивши одного паря двумя консулами. Единственными Штатами, когда либо пытавшимися довольствоваться одной палатой, были Пенсильвания, Георгия и Вернон, но и те отказались от такой системы: первая после четырехлетнего опыта, вторая—после двенадцатп-летнего, третий—после пятпдесяти-летнего *). Это были лишь очень незначительные исключения из усвоенной Американцами конституционной доктрины *).
') Касательно разделения законодательных собраний на две палаты си. Kent's Commentaries,!, 208—210 и S t о г y's С о in m е n t а г и е s о n the American Constitution, 548—570. Стоить заметить, что конституции Пенсильвании 1786 иода, конституция Георгии 1777 года и конституции Вермона 1786 и 1793 годов [во всех атих конституциях учреждалось законодательное собрание только из одной палаты] учредили второе собрание под названием „административного совета*; в Георгии этот советь был обязан рассматривать билли, присланные ему палатой и делать возражении на те постановления, которых не одобрял; в Вермоне он имел право предлагать палате поправки вт> представленных ею бпллйх, а в случае еслибы она пе изъявила согласия на эти поправки, имел право приостанавливать утверждение биллей до следующей сессии законодательного собрания. В 1789 Георгия упразднила этот совет и разделила свое законодательное соб|>аиие на две палаты; Пенсильвания сделала то-же в 1790, а Вернон в 1836. В Пенсильвании и в Вермоне кроме того существовало собрание, называвшееся „советом цензоровъ*, которое можно сравнить с афинскими N о m о t h е t а е; оно выбиралось через каждые семь лет и было обязано рассматривать зикоиы Штата, следить за ах исполнением и указывать необходимые поправки. Это собрание было упразднено в Пенсильвании в 1790, но в Вермоне существовало до 1870. Все эти эксперименты заслуживают серьезного внимания со стороны всякого, кто изу-
Члены обеих палат выбираются народной подачей голосов вообще ') в равных избирательных округах и одними и темп-же избирателями; впрочем в нескольких Штатах существуют незначительные различия в способах избрания 2).
Следующие различия в составе двух палат существуют во всех Штатах:
1. Сенаторские избирательные округа повсюду обширнее палатских округовъ—обыкновенно вдвое и втрое, а число сенаторов в той-же пропорции менее числа народных представителей.
2. Сенатор обыкновенно выбирается на более длинный срок, чем народные представители. В двадцати четырех Штатах он выбирается на четыре года, в одном Штате (Пью-Джерзее) на три года, в одиннадцати Штатах на два года, в двухт. Штатах (в Массачузете и в Род-Исланде) только на один год.
3. Личный состав сената возобновляется большею частию не так, как состав нижней палаты,—не весь за один раз, а по частям: одна половина сенаторов уходит по истечении двухлетнего или четырехлетнего срока, па который была выбрана, и заменяется новыми сенаторами. Благодаря этому правилу, сенать имеет непрерывное существование, которого не имеет палата.
4. В некоторых Штагах для кандидатов на сенаторскую
по указать на то, что в швейцарских кантонах законодательное собрание состоит только из одной палаты. В большинстве этих кантонов, конечно, практикуется обращение к непосредственному народному решению; кроме того в них существует небольшой административный советь. Другое замечательное разномыслие заключается в том, что в Америке, и в особенности в её западной части, выборные должностные лица обыкновенно заменяются на следующих выборах новыми кандидатами, между тем как в Швейцарии и должностные лица и члены законодательных собраний неоднократно снова выбираются >и редко заменяются новыми кандидатами, если не навлекли на себя каких нибудь важных обвинений. В Коннектикуте в течение некоторого времени постоянно снова выбирались лица, уже состоявшие в должности.
) В Коннектикуте каждое селение, имевшее в 1874 году право выбирать от еебя членов в законодательное собрание, до сих пор сохранило за собою право выбирать двух членов, как-бы оно ни было мало, а новые селения получают право выбирать двух членов. если число их жителей дойдет до 5000. Таким образом множество небольших селений посылало от себя по два члена и Штат управлялся представителями тех местечек, которые в Англии называются „гнилыми" [rotten boroughs]. Так как эти и|*едставители составляют большинство, то они до сих пор отказывались от представления на утверждение народа таких конституционных поправок, которые разделили бы избирательные округи соразмерно с числом населения.
*) Так например, в Род-Исланде всякий сельский округ или город,—всё равновелик он или мал,—выбирает от себя одного сенатора. В Иллинойсе каждый округ посылает от себя одного сенатора и трех представителей.
должность назначен более зрелый возраст, чем для кандидатов, на звание народных представителей; а в одном Штате (в Делаваре) сенатором может быть только тот, кто владеет белым поместьем в 2<и0 акров пли собственностью (недвижимою пли движимою) ценою в 1000 ф. ст. К обеим палатам относятся другие ограничения избираемости, как например запрещение выбирать лиц духовного звания (Ѵ>но до сих пор существует в шести Штатах и принадлежит к числу очень старых обычаев), получающих жалованье, местных должностных лиц (это ограничение существует во всех Штатах), должностных лиц Соединенных Штатов и членов конгресса и тех, кто не живет в избирательном округе (это ограничение установлено в . некоторых Штатах законом, а па практике повсюду основано на обычаях). Это последнее ограничение доходит в некоторых Штатах до того, что член законодательного собрания, переехавший на жительство в другое место из того округа, от которого был выбран, лишается своего звания.
В одной из предъидущих глав (в главе ХИГ) я уже говорил о том, что при выборах членов конгресса обращается внимание на место жительства кандидата и что это обыкновение ведет, по мнению Европейца, к очень вредным последствиям. To-же обыкновение имеет не менее важное влияние на выборы в Штатах. Никто не подумает выступить кандидатом в таком месте, в котором сам не живет,—это невозможно даже в новых Штатах, в которых, повидимому, еще не успела развиться сильная привязанность к местным интересам. Поэтому образованный и ничем не занятой житель одного из больших городов мог-бы попасть в состав законодательного собрания Штата только от того городского округа, в котором имеет постоянное жительство, а так как каждый городской округ обыкновенно находится в руках какого нибудь кружка себялюбивых профессиональных политических деятелей, то надежды такого кандидата на успех крайне шатки. Немного далее мы будем вести речь о том, что местные законодательные собрания нуждаются в изменении метода и направления своей деятельности. Но для преобразований этого рода слу* жит главным препятствием укоренившееся обыкновение выбирать в члены этих собраний только местных жителей. Предположим, что какой нибудь способный и желающий общей пользы человек вознамерился вступить в состав сената пли палаты своего Штата с целию уличить тех бесчестных людей, которые роняют достоинство Штата или обкрадывают его. Он, по всему вероятию. будет лишен возможности попасть в которую либо изи> двух палат, потому что партия его противников постоянно располагает большинством голосови. в том округе, где он живет, а
в каком нибудь другом округе он даже не может выставить, спою кандидатуруПредположим, что целая группа благонамеренных людей, сознавая невозможность сделать что-либо полезное по одиночке, пожелала вступить в законодательное собрание с целииь действовать общими силами. Такая группа может образоваться только в каком нибудь большом городе или вблизи от него. Но ей не удастся попасть в состав законодательного собрания, потому что от городских жителей зависит избрание лишь очень небольшего числа членов этого собрания, а в других частях Штата городские жители не могут выступать кандидатами. Негодность таких порядков оказывается еще более невыносимой оттого, что эти порядки основаны не на законе, а на обычае. Закон может быть отменен, а от обычая надо отучаться; для отмены дурного закона достаточно мгновенно вспыхнувшего благотворного влечения. а для уничтожения негодного обычая необходим продолжительный опыт.
На деле оказывается, что Американцы. —и при организации своих законодательных учреждений и при организации многих из своих административных учреждений,—игнорировали различие между способными людьми и неспособными. Они не сознают всехч. трудностей управления и преувеличивают способности людей, одаренных только здравым смыслом. Велики благодеяния равенства, по сколько безразсудств совершается его именем!
Вредные последствия такой привязанности к месту жительства еще усилились вследствие тенденции суживать избирательную сферу, дозволяя каждому округу назначать от себя по одному сенатору пли по одному представителю. Так например, при старой конституции Коннектикута двенадцать сенаторов выбирались народным голосованием от жителей всего Штата, а теперь (на основании конституционной поправки 1828 года) двадцать четыре сенатора выбираются по округам и теперешний сенат стал хуже прежнего, потому что прежде можно было выбрать лучших людей из всего Штата, а теперь можно выбрать только влиятельных людей в округах. В Массачузете, при конституции 1 780 года, сенаторы выбирались по округам, но каждый округ мог выбирать по шести сенаторов; члены нижней палаты выбирались сельскими округами так что каждый из таких округов выбирал по меньшей мере по одному представителю, а иногда и более, смотря по числу населения. В 1836 году число жителей, дававшее право на избрание представителя, было увеличено;
<) В Новой Англии, да и повсюду в Соединенных Штатах разумеют под еловом town илп township небольшой сельский округ в противоположность городу [city]. Это такип общины, которым не дано представительного муниципального управления,—См. главу XLVIII.
тогда было постановлено, что каждый сельский округ, в котором нет достаточного числа жителей для избрания одного представителя, будет иметь представителя лишь в течение нескольких лет в продолжение одного десятилетия,—так как народная перепись производилась через каждые десять лет. Таким образом, небольшой сельский округ мог посылать в палату одного члена на пять лет, выбирая пли'первые пять лет десятилетия или последние. Но теперь (на основании конституционной поправки 1857 года) Штат разделен на -10 сенаторских округов, каждый из которых выбирает только по одному сенатору, и на 175 палатских округов, каждый из которых выбирает по одному или по два и в редких случаях по три представителя. С тех пор, как была введена эта перемена, личный состав законодательного собрания сделался менее удовлетворительным. Так как избирательная сфера сузилась, то стали выбираться менее достойные люди; а относительно палатских выборов в тех округах, которые имеют право посылать только одного представителя, но сами состоят из нескольких сельских округов, возникло на практике обыкновение предоставлять выбор этого представителя поочередно то одному сельскому округу, то другому; отсюда выходит то, что в члены палаты выбирается даже не тот, кто пользуется влиянием во всем округе, а тот, кто пользуется влиянием только в той маленькой общине, для которой настала очередь выбирать представителя.
Почти во всех Штатах принято за правило предоставлять право голоса всем, кто достиг совершеннолетия; но этого права лишен тот, кто совершил какое нибудь преступление (со включением подкупа) и в некоторых Штатах тогь, кто получает вспомоществование по бедности (в восьми Штатах нищие лишены права голоса). Имущественный ценз сначала требовался во многих Штатах, а теперь требуется только в Род-Псланде: от всех граждан, пепринадлежащих к числу уроженцев Соединенных Штатов, там требуется или владение недвижимой собственностью ценою в 134 ф. ст. или платеж налогов по меньшей мере в 1 ф. ст. ’) Четыре Штата (Делавар, Массачуает, Пенсильвания и Теннесси) требуют, чтоб избиратель платил какой нибудь налогь в пользу Штата или графства (в Массачуаете и в Теннесси этот налог называется избирательным); но если он сам не плотит налога, то его партия обыкновенно платит за него; поэтому, это
’) Х'же после того, как были написаны эти строки, Род-Иелапд отменил упомянутое требование посредством конституционной поправки. Число лиц, которые были в этом Штате лишены права голоса, доходило до 25,000. Восемь конституций запрещают требовать какой либо имущественный ценз.
ограничение не имеет большой важности на практике. В Массачузете кроме того требуется, чтоб избиратель был способен читать конституцию Штата по-английски и подписывать свое имя (конституционная поправка 1857 года). В Коннектикуте требуется, чтоб избиратель был способен прочесть какую-бы то ни было статью конституции или статутов, и чтоб не было пятен на его нравственности (конституц. поправки 1855 и 1845 г.) *) Насколько я был способен удостовериться, этот образовательный ценз не имеет на практике важных последствий. В Массачузете он, по видимому, даже вовсе потребуется, быть может, потому что вожаки обеих политических партий условились не стеснять в этом отношении избирателей. Само собой разумеется, что кроме того требуется более или менее продолжительное пребывание в Соединенных Штатах, в том пли другом Штате и в том округе, где подаются голоса; сроки такого пребывания очень неодинаковы в различных Штатах, по обыкновенно коротки.
Право участия в голосованиях установлено одинакими правилами как для выбора членовч. законодательного собрания, так и для других целей; оно во всех Штатах предоставлено только жителям мужского пола. Впрочем, в нескольких Штатах женщинам дозволено подавать голоса в школьных округах, а в одном Штате пм дозволено участвовать в муниципальных выборах *); при этом не делается никакого различия между женщинами замужними и незамужними; такое различие было-бы противно духу американских законов и даже его не пытались вносить в те конституционные поправки, которые составлялись с целию предоставить женщинам право участия в политических выборах, но которые до сих пор никогда не утверждались народом ’)
) Конституция Штата Колорадо 1876 года дозволила местному законодательному собранию требовать от избирателей образовательного ценза, но с тем, что всякий изданный по втому предмету закон вступит в силу не ранее 1890 года. В своей конституции 1868 года Флорида предписала своему законодательному собранию установить образовательный ценз, но с тем, что такой ценз будет требоваться только с 1880 года и вовсе не будет требоваться от тех, кто уже ранее пользовался правом участия в выборах. В конституции 1886 года и не нахожу такого постановления.
*) С другой стороны, конституции Алабамы и Мпссисспппи запрещают устяповлять какой либо образовательный ценз. Не трудно понять, почему два самых невежественных Штата запрещают то, что положительно требуется двумя самыми образованными Штатами [Массачузетом и Коннектикутомъ]. Этой охраны от влияния невежд требуют именно там, где в ней всего менее нуждаются, а запрещается она там, где в ней всего более нуждаются. В Алабаме и в Миссвссипп прншлоеь-бы на атом основании отнять право голоса у негров и у значительной части бедного белого населения.
3) Миннесота и Колорадо предоставили своими конституциями женщинам право
Не и'Ледует позабывать, что на основании конституции Соединенных Штатов право участия в федеральных или национальных выборах (то есть в избрании президента республики и членов конгресса) предоставлено в каждом Штаге тем-же лицам, которые участвуют в избрании членов самой многолюдной местной палаты. Поэтому в различных Штатах могли бы существовать -очень несхожия постановления касательно того, кто из их жителей имеет право участвовать вч. федеральных выборах. Если это несходство до сих пор очень незначительно, то это объясняется частию очень распространенными демократическими идеями о всеобщем равенстве, частию той статьей в четырнадцатой поправке федеральной конституции, которая установляет следующее правило: число представителей, выбираемых от Штата в федеральную палату депутатов (а вместе с тем, конечно, и влияние Штата на результат президентских выборов) уменьшается соответственно числу совершеннолетних граждан, лишенных в том Штате права голоса. Так как каждый Штат желает влиять всеми своими силами на национальную политику, то он старается привлекать как можно более местных граждан к участию в федеральных выборах, а вследствие того не стесняет право участия и в местных выборах.
Число членов законодательного собрания очень неодинаково в различных Штатах. В Делаваре сенат самый немноголюдный (в нем только девять членов), а в Иллинойсе самый многолюдный (в нем пятьдесят один член). В Делаваре также самая немноголюдная палата представителей, состоящая из двадцати одного члена, а в Нью-Гемпшире, который принадлежит к числу очень мелких Штатов, самая многолюдная, состоящая из 321 члена. В Нью-Иорк* две палаты состоять из 32 и из 128 членов, в Пенсильвании из 50 и из 201, в Магсачузете из 40 и из 240. В западных и в южных Штатах число представителей редко превышает 120.
Так как ничего не случается без причины, то есть причина и этого различия между старыми Штатами Новой Англии и теми более новыми Штатами, о которых мы сейчас говорили. Она заключается в том, что в Штатах Новой Англии до сих пор очень сильна привязанность к местным интересам и что там каждое маленькое селение желает иметь своего члена в законодательном собрании, между чем как на западе и на юге округи возникали не путем натурального развития, а путемъ
голоса по школьных делах; Мпсеачузет предоставил им то-же право статутом. Канзас очень недавно [в 1888 г.] предоставил женщинах право голоса в делах муницпиалыиого управления.
искусственного разделения территории на части. Поэтому ни на западе ни па юге не было причины желать многолюдной палаты представителей; кроме того, в этих странах, точно так-же, как в Нью-Иорке и в Пенсильвании, число членив законодательного собрания было ограничено вследствие того, что местное население не питало доверия к своим представителям, старалось пи мере возможности уменьшать их число и уплачивать им как можно менее жалованья.
Во всех Штатах члены обеих палат получают жалованье, которое назначается в размере от 150 доллар. (в Мене) до 1500 (в Нью-Иорке), а средним размером в 500 доллар. (100 фунт. ст.). Впрочем, чаще случается, что членам палат назначают на все время сессии ежедневную плату от 1 доллара в день (в Род-Исланде) до 8 долл. (в Калифорнии и в Неваде) и кроме того отпускают на покрытие путевых издержек небольшую сумму, которая называется помильной платой. Хотя это жалованье и не может служить достаточным вознаграждением для того, кто, переезжая в столику Штата, отказывается от прибыльной профессии или торговли, однако оно кажется таким соблазнительным, что население решилось уменьшить продолжительность законодательных сессий, которая в настоящее время ограничена определенным числом дней—от сорока (в Георгии, в Небраске и в Орегоне) до 150 (в Пенсильвании). Продолжительность сессий была ограничена теми Штатами, которые уплачивают жалованье по дням. Некоторые Штаты предохранили себя от излишней продолжительности сессий, издавши постановление, что по истечении определенного числа дней ежедневная плата должна быть уменьшена пли должна совершенно прекратиться; этим способом они надеялись ускорить рассмотрение необходимых дел и сдерживать чрезмерное рвение законодателей ')
Прежде законодательные палаты обыкновенно собирались ежегодно; но негодность издаваемых ими законов и их склонность к изданию вовсе ненужных законов, привели к тому, что теперь их заседания и менее часты и менее продолжительны. В настоящее время они собираются раз в два года во всех Штатах, кроме следующих шести: Массачузета, Конектикута, РодъПсланда, Пью-Иорка, Нью-Джерзея и Новой Каролины. В этих последних законодательные сессии открываются ежегодно, за исключением крошечного Род-Псланда, который ежегодно в мае ме-
и) Если атп ограничения в выдаче жалованья установлены статутами, то они иногда отменяются на время. Член швейцарского союзного собрания получает жалованье [по 16 шнл. в день] только за те дни, в которые он отвечает на вызов членов по именам.
сяце созывает свое законодательное собрание в Ньюпорте, а потом переносит его сессию в другой главный город Штата, Провиденс. Впрочем, почти во всех Штатах губернаторам предоставлено право, в случае крайней необходимости, созывать палаты на экстраординарную сессию; но к таким экстраординарным сессиям не применяются постановления касательно ежедневной платы.
Билли могут исходить от каждой из двух палат, но в девятнадцати Штатах финансовые билли могут исходить только от палаты представителей; для этого правила в настоящее время, по видимому, нет достаточных мотивов, так как обе палаты состоят из непосредственных представителей народа и выбираются одними и теми-же гражданами; но оно служит интересным доказательством того, как составители конституций для первоначальных тринадцати Штатов усердно старались воспроизводить подробности английской конституции, считавшейся в то время оплотом свободных учреждений. Новые Штаты заимствовали это правило от старых, а внесение такого же постановления в федеральную конституцию, без сомнения, побудило все Штаты постоянно его придерживаться. Но в конгрессе оно имеет достаточные основания, потому что федеральный сенат не состоит подобно законодательному собранию Штата из представителей, выбранных одинаким числом граждан. Впрочем, сенат Штата может исправлять или отвергать финансовые билли наравне со всеми другими, подобно тому как федеральный сенат исправляет билли, представленные на его утверждение нижней палатой.
В одном отношении сенат Штата пользуется специальными правами, для которых, очевидно, служили образцем права английской палаты лордов и федерального сената. Он заседает в качестве судебной палаты для рассмотрения дел о тех должностных лицах Штата, против которых возбуждено палатой уголовное преследование ’) Подобно федеральному сенату, онч> во многих Штатах имеет право утверждать пли неутверждать сделанные губернатором назначения должностных лиц. Когда он приступает к рассмотрению этих назначений, он, но выражению Американцев, «открывает свою административную сессию». Это право имеет важное значение в тех Штатах, где губернаторам предоставлено назначение членов высшего суда. В других отношениях и права и порядок делопроизводства обеих палат законодательного собрания одинаковы *); исключением является только тот факт, что палата
*) В Нью-Иорке дела этого роди рассматриваются сенаторами, заседающими вместе с членами аппеллнционного суда; в Небраске они рассматриваются членами верховного суда.
*) Впрочем, местами встречаются некоторые небольшие различия; таг например, в Вермоне право через каждые десять лет щгедлагать иощюнхн
гала выбирает своего спикера, между тем как обязанности председателя сената исполняет вице-губернатор Штата. Число присутствующих членов, необходимое для законности решений, обыкновенно установляется конституцией; оно обыкновенно равняется большинству всего числа избранных членов '), но менее значительное число членов может отложить заседание и может принудить отсутствующих членов к явке. Обе палаты исполняют ббльшую часть своих обязанностей, подобно конгрессу, через посредство комитетов *), члены которых обыкновенно выбираются спикером (в сенате его председателем), хотя в некоторых Штатах принято за правило, что палата (или сенат) может изменять состав этих комитетов ’). Обе палаты заседают при открытых дверях, но в большей части Штатов конституция дает им право удалять посторонних слушателей, если рассматриваемое дело требует тайны.
Губернатор Штата, конечно, не имеет права распускать законодательное собрание; он даже не может на время закрывать заседания этого собрания; исключение из этого правила допускается только в том случае, если обе палаты согласились отсрочить свои заседания, но не сошлись относительно назначения срока. Законодательное собрание следить за деятельностью должностных лиц через посредство своих комитетов; в тех-жф комитетах обыкновенно установляется содержание биллей и решается их судьба, подобному тому, как это делается в конгрессе. О производстве
конституции принадлежит сенату, хотя при этом и требуется содействие нижней палаты. Впрочем, я вовсе пе предполагал изложить в атом кратком очерке все подробности каждой конституции: я ограничиваюсь только теми общими для всех Штатов чертами, которые представляют самый живой интерес для того,кто занимается сравнительным изучением государственных учреждений различных народов.
) Ч'акое постановление встречается в тридцати двух конституциях. В четырех конституциях законное число присутствующих членов определено двумя третями всего числа членов, а в двух конституциях указано ци«рой это законное число.
Касательно комитетов конгресса см. в 1 томе главу XX". В некоторых конституциях постановлено, что никакой билль пе может быть утвержден, если он не был предварительно рассмотрен комитетом.
3) В Массачузете было в 1881 году шесть постоянных сенатских комитетов. десять палатских комитетов, двадцать пять постоянных комитетов иа членов обеих палат и шесть специальных комитетов из членов обеих палит. В Пенсильвании было в 1887 году двадцать девять постоянных сенатских комитетов и тридцать четыре палатских. В Индиане было в 1887 ГОДУ тридцать семь постоянных палатских комитетов четыре постоянных комитета из членов обеих палат. В Миннесоте было в 1886 году тридцать два постоянных сенатских комитета, тридцать четыре палатских комитета и два постоянных комитета из членов обеих палат.
— Ь2 —
дйл в законодательном собрании рЪдко публикуются сведения. Если в котором нибудь из комитетов отбираются свидетельские показания по какому нибудь важному делу, то иногда это делается в присутствии репортеров. Едва-ли нужно к этому присовокуплять, что каждая из двух палат в отдельности и обе они вместе могут контролировать деятельность должностных лиц только посредством издания статутов, предписывающих известный образ действий (статутов, которые могут быть признаны не конституционными и недействительными, если изданы с превышением власти), или-же посредством отказа в денежных средствах. Второй способ более удобен, потому что к нему можно прибегать на осно вании решения, постановленного в той или в другой палате простым большинством голосов, между тем как на утвержденный обеими палатами билль может быть наложено губернаторское veto. Этот последний пункт имеет очень важное значение и потому требует некоторых дополнительных замечаний.
Четыре Штата,—из которых три принадлежат к числупервоначальных тринадцати,—сосредоточили законодательную власть в одном законодательном собрании, а именно Род Иисланд, Делавар, Северная Каролина и Огио. Все остальные Штаты требуют, чтоб каждый билль был представлен па рассмотрение губерна тора, который имеет право возвратить его законодательному собранию вместе с своими возражениями. Возвращенный губернатором билль может быть снова утвержден, на перекор губернаторскому veto, не иначе как таким большинством голосом, которое превосходит простое большинство. Чтоб утвердить билль, на который наложено veto, требуется: в двух Штатах большинство трех пятых в каждой палате; в двадцати трех Штатах большинство двух третей в каждой палате; в девяти Штатах большинство всех членов, избранных в ту и в другую палату.
II так, мы находим здесь такую-же, как и в федеральной конституции, полезную охрану от неблагоразумия пли от недобросовестности законодательного собрания, и такой-же, как в федеральной конституции, способ в крайних случаях обходить те препятствия, которые создаются системой задержек и равновесия.
В одной из предъидущих глав я уже упоминал о стеснениях, наложенных местными конституциями на деятельность законодательных собраний. Эти стеснения и многочисленны, и тщательно обдуманы, и очень поучительны; они облекаются в следующие две формы;
1. Исключение некоторых предметов из сферы ведомства законодательного собрания, т. е. запрещение издавать какие-бы то ни было законы по некоторым точно перечисленным предметам. Самые важные разряды запрещенных статутов суть следующие:
Статуты, несогласные с демократическими принципами, как например статуты, которыми раздаются дворянские титулы, предоставляются какие либо преимущества одному из религиозных верований. установляется имущественный ценз для избирателей или для должностных лиц.
Статуты, несогласные с характером системы правления, как например статуты, которые дозволяют устройство лоттерей, нарушают обязательную силу договоров, дозволяют учреждать банки пли разрешают Штату открытие акционерного банка 1).
Статуты, имеющие какое нибудь специальное пли местное применение; категория таких статутов очень широка и постоянно расшп ряется; предметы, которые входят в нее и которые подробно перечислены в некоторых конституциях, доказывают до какой степени сделался невыносимым вред неосмотрительного пли вызванного подкупом издания специальных законов. Список запрещенных предметов в конституции Миссури 1875 года—самый полный из всех, какие я мог отыскать
Статуты, увеличивающие доли Штата далее известных пределов, или дозволяющие какой либо местной власти увеличивать местный долг далее установленного предела; а этот предел обыкновенно установляется соразмерно с оценкой собственности, облагаемой налогами в той сфере, которою заведуеть местная власть
II. Ограничения, касающиеся делопроизводства в законодательных собраниях, т. е. указания, какие особые формы и какие сроки следует соблюдать при утверждении или всех биллей или некоторых, специально обозначенных. Между этими ограничениями встречаются постановления:
Касательно большинства голосов, необходимого для утверждения некоторых биллей. Иногда требуется большинство всего числа членов. избранных в каждую из двух палат, а иногда требуется большинство выше простого большинства.
Касательно способа отбирания голосов, как напрпмер требова-
') Например, си. конституцию Техаса 1876 года.
Ч) Такие-же списки запрещенных предметов встречаются в конституциях всех западных и южных Штатов; равно как в конституциях некоторых восточных Штатов, как например в конституции Пенсильвании 1873 годи, ст. Ш, § 7, в конституции Нью-Иорка [поправка 1874 года в конституции 1846 года|.
») Дальнейшие подробности касательно этого предмета можно найти в ХИ.1П главе, где идет речь о Финансах Штата. Местным властям обыкновенно запрещалось статутами делать займы или установлять налоги выше определенного размера, но так как опе обыкновенно получали от местных законодательных собраний дозволение не придерживаться установленных правил, то упомянутые нами в тексте запрещении были наложены на законодательные собрания.
ние, чтоб всякий, кто внесен в список избирателей, вызывалсяпо имени, и чтоб поданный им голос вносился в реэстр.
Касательно установления некоторых промежутков времени между неоднократными чтениями процитированной законодательной меры и касательно предупреждения торопливого утверждения биллей в конце сессии.
Касательно включения в каждый билль только одного предмета и касательно обозначения этого предмета в заглавии билля.
Касательно запрещения заново издавать, исправлять или утверждать какой либо прежний законодательный акт со ссылкою только на его заглавие, без изложения его содержания *)
Эти два последних разряда постановлений были-бы полезны в Англии, где судьи часто затрудняются в объяснении смысла законов вследствие установившагося в последнее время обыкновения вставлять в издаваемые законы отрывки прежних статутов посредством простых ссылок на эти последние.
Если-бы законодательное собрание издало какой нибудь статут касательно одного из запрещенных предметов или изложпло-бы его пе в установленный форме, то он считается недействительным точно так-же, как еслибы пе был согласен с конституцией.
Но и эти многочисленные ограничения прав местных законодательных собраний оказываются недостаточными. Из следующих глав мы увидим, что эти собрания позволяют себе множество злоупотреблений при издании частных или специальных законов, не смотря на то, что составители местных конституций всячески старались обуздать их произвол.
Хотя законодательному собранию Штата, конечно, нет никакого дела до иностранной политики, но это не мешает ему постановлять резолюции по этому предмету. Страсть к постановлению резолюций очень сильна у Американцев, а выражение сочувствия к какой нибудь угнетенной нации, пли выражение неудовольствия по поводу недружелюбного образа действий какого нибудь иностранного правительства служит пе только утешением для огорченных законодателей, но и нередко средством приобретать на выборах голоса изобретателей. Поэтому резолюции такого рода постановляются довольно часто, хотя, конечно, не причиняют пи пользы ни вреда.
О прениях, которые ведутся в этих собраниях, редко публи-
') В Индиане и в Орегоне постановлено, что-каждый законодательный акт должен быть подробно изложен и что в йен следует по мере возможности избегать технических терминов. В конституции Луизианы 1879 годи 31 сказано: .Общее Собрание никогда не должно принимать никакую систему или свод законов посредством общей па ипх ссылки, а должно всегда подробно излагать утверждаемые им статьи законовъи".
жуются подробные отчеты, а иногда и вовсе не публикуется никаких отчетов. Один из результатов этого факта заключается в том, что избиратели не могут следить за образом действий своих представителей; другой более благоприятный результат заключается в том, что речи, произносимые этими представителями, обыкновении» бывают кратки и дельны, потому что нет мотива для риторических разглагольствований и потому что приходится приобретать известность не ораторскими дарованиями, а здравомыслием и знанием дела. Впрочем, так как бблыпая часть деловых занятий лежит па комитетах, то уменье вести интриги и «ловко обделывать дела» обыкновенно ценится гораздо выше, чем способность руководить прениями.
ГЛАВА XLI.
Исполнительная власть Штата.
Административный департамент Штата состоит из губернатора (во всех Штатах), вице-губернатора (в двадцати семи Штатах) и нескольких низших должностных лиц. Губернатор прежде выбирался законодательным собранием в большей части первоначальных тринадцати Штатов, а в настоящее время выбирается пародом и теми-же избирателями, от которых зависит назначение членов законодательного собрания. Он выбирается народом непосредственно, а не так как выбирается президент республики—не коллегией выборщиков. Срок его пребывания в должности ограничен в шестнадцати Штатах четырьмя годами, в двух Штатах тремя годами, в восемнадцати двумя годами, и в двух (в Массачузете и в Род-Исдапде) одним годом. Самый большой размер его жалованья (10,000 долл. или 2000 ф. ст.) в Нью-Иорке и в Пенсильвании, а самый малый (1000 долл. или 200 ф. ст.) в Мичигане. Некоторые Штаты установляют пределы для его переизбрания; по там, где не установлено таких пределов, по видимому, не существует и тех традиций, воспрещающих троекратное избрание, которые соблюдаются со времен Вашингтона федеральным правительством.
Старые конституции первоначальных Штатов (за исключением Южной Каролины) учреждали при губернаторе административный совет '),
I) Это служит новых интересным доказательством того, как было сильно старание подражать Англии. ИИермоп еще подчинялся влиянию английскихъ
называвшийся в Делаваре «Тайным Советомъ», но существование таких советов уже давно прекратилось повсюду за исключением Массачучета, .Мэна и Северной Бородины, так что в настоящее время губернатор является единственным представителем величия своего Штата. Впрочем, в обыкновенное время его права более лестны,чем важны, и только одно из них имеет большую практическую важность. На нем лежит обязанность наблюдать, чтоб все доля;постные лица руководствовались в своей деятельности законами Штата, и чтоб судебные решения приводились в исполнение. Почти во всех Штатах ему предоставлено право отсрочивать исполнение приговоров и миловать виновных, но в некоторых Штатах это право не распространяется на провинившихся в государственной измене и па тех, кто уличен в уголовном преступлении (в Вермоне он не имеет права миловать убийц), а в некоторых других он может пользоваться этим правом только по соглашению с другими властями. Он высший начальник военных сил Штата, может собирать милицию, отражать неприятельские вторжения, подавлять восстания.
Он назначает некоторых должностных лиц, но ему редк» предоставляется право назначать на высшие должности, а в некоторых Штатах его назначения нуждаются в одобрении местного сената. Обязанность раздавать должности своим приверженцам, составляющая одну из самых приятных и самых трудных задач президента республики, не имеет большой важности в глазах губернатора Штата, потому что число должностей не велико, а самые важные из них и самые доходные замещаются посредством непосредственных народных выборов. Впрочем, вънекоторых Штатах губернатор сохранил за собою право назначать судей. В нескольких Штатах он имеет право увольнять некоторых должностных лиц на основании доказательств их дурного поведения (см. конституцию Пью-Иорка 1846 года, статьи ¥ и X). Он имеет право требовать от административных должностных лиц нужные ему сведения и обыкновенно бывает обязан сооб-
прецедентови., когда составлял в 1786 и 1793 г. свои конституции. Мэн подчинялся влиянию Массачузета. Но ни один из более новых западных Штатов никогда не пытался учреждать у себя такие-же советы.—В Нью-Иорке сначала было два совета — „Совет для назначений на должности”, состоявший из губернатора и пз одного сенатора on. каждого изи. округов [которых сначала было четыре], и „Ревизионный советъ”, состоявший из губернатора, из члена канцлерского суда и из членов верховного суда и имевший право налагать veto на статуты. С тех пор, как эти два совета упразднены, некоторые из зависевших on. первого из них назначения были проставлены губернатору; и принадлежавшее второму из них право налагать vetoтакже перешло к губернатору.
иц.ить законодательному собранию свое мнение о положении Штата. Он также может рекомендовать законодательному собранию ту или другую законодательную меру, но не его дело составлять проэкты биллей. В немногих Штатах он обязан представлять сметы доходов и расходов. Во всех Штатах, за исключением четырех, он имеет право налагать veto на билли, утвержденные законодательным собранием ’). Его veto может быть обойдено законодательным собранием одним из ранее нами указанных способов (см. стр. 82), но оно обыкновенно убивает билль, потому что, если билль негодеп, то губернаторское veto возбудит внимание парода и законодательное собрание не, посмеет отстаивать его. а если он бесспорно хорош, то следует полагать, что губернатор опротестовал его в интересах своей партии: но в этом последнем случае едва-ли может высказаться значительное большинство за такой билль, который не нравится одной из политических партий. Опротестование биллей есть самая важная из губернаторских обязанностей, и сообразно с тем, как губернатор пользуется своим правом протеста, обыкновенно делается оценка его служебной деятельностп.
Хотя губернаторская должность уже не ценится так-же высоко, как ценилась в то время, когда губернатор Штата мог не уступать первенства даже президенту Соединенных Штатов, тем не менее она доставляет и большой почет и случай выказать свои дарования в особенности в Новой Англии и в таких больших Штатах, как Нью-иорк и Огио. Так папример, в бытность нью-иоркскпм губернатором Клевеланд приобрел такое уважение в среде своей партии, что мог возвыситься до звания президента Соединенных Штатов. II Гайес мог выступить в 1876 году кандидатом на звание президента республики благодаря тому, что был хорошим губернатором в Штате Огио. Во время междоусобной войны многое зависело от энергии, от популярности и от патриотизма губернаторов, потому что на них лежала обязанность набирать войска, снаряжать их, снабжать офицерами и отправлять на место военных действий *); на нпх-же лежала в то время
) Достоин внимания тот Факт, что аи конституция швейцарской Конфедерации иш конституции каиитовов не предоставляют ни одному из должностных лиц права налагать veto. В этом отношении Швейцарии, по видимому, более демократична, чем американские Штаты, ни она менее демократична в том, что касается размера власти, которою пользуются над гражданами административные дожвостпын лица [как об этом свидетельствуют смуты, вызвашиыи в бернском кантоне так называемой „армией спасателей**].
*) Офицерские патенты до полковничьего чипа включительно обыкновенно выдавались губернатором Штата: в сущности каждый полк был продуктом патриотизма того или другого Штата, по регулярная союзная армия, конечно, .и набиралась и снаряжалась непос|>едствеииио Федеральным правительством.
обязанность подавлять всякия попытки к возбуждению смут. В некоторых Штатах до сих пор еще вспоминают о тогдашних «военных губернаторахъ», как о таких героях, которым север должен быть глубоко признателен. А после того, как восстание, вспыхнувшее в 1877 году в Пенсильвании, и позднее вспыхнувшие восстания в Чинчиннатн и в Чикого ясно доказали, что всякия смуты могут внезапно принять опасные размеры, многие Штаты сознали необходимость назначать энергичных и отважных людей на такую должность, от которой исходят распоряжения об организации местной милиции. В большинстве Штатов есть выборный вице-губернатор, который вступает в должность губернатора, если она окажется вакантной, и кроме того председательствует в сенате подобно тому, как вице-президент Соединенных Штатов председательствует в федеральном сенате. По помимо исполнения этих обязанностей вице губернатор играет ничтожную роль, хотя он иногда и состоит членом некоторых административных комитетов ’).
Названия и обязанности других должностных лиц неодинаковы в различных Штатах. Всего чаще встречаются следующие названия: государственный секретарь (во всех Штатах), казначей (во всех Штатах), главный прокурор, контролер, аудитор и главный инспектор народного просвещения. Местами встречаются названия инженера, инспектора и главного начальника тюрем. В некоторых Штатах существуют особые комитеты для заведывания железными дорогами, каналами, тюрьмами, земледелием и переселенцами. Большая часть должностныхъ* лиц почти во всех Штатах выбирается народом на общих выборах. Впрочем, некоторые из них иногда назначаются или законодательным собранием, или—в более редких случаях,—губернатором; в этом последнем случае их назначение должно быть одобрено сенатом. Размерь их жалованья, само собою разумеется, соответствует, важности их служебных обязанностей, но кроме того он зависит и от большей или меньшей бережливости местного правц' тельства; он редко превышает 5000 доллар. (1000 ф. ст.) в год, но большею частию бывает, ниже этой цифры. II срок пребывания в должности не везде одинаков. Он. нередко совпадает, с сроком губернаторской должности и никогда не превышает четырех лет; исключения из этого общего правила встречаются: в консервативном Штате Ныо-Джерзее, где государственный секретарь и главный прокурор назначаются на пять лет, и въ
’) В тех Штатах, где неть вице-губернаторов, председатель сената обыкновенно заменяет губернатора в случае смерти этого последнего или неспособности исполнять служебные обязанности.
Штате Теннесси, где главный прокурор назначается местным верховным судом на восемь лет.
Уже ранее было нами замечено, что должностные лица Штата не могут ни в каком смысле считаться за состоящее при губернаторе министерство. Они и£ зависят от губернатора и ответственны не перед ним и не перед законодательные ь собранием, а перед народом; они не получают приказаний от губернатора и не обязаны руководствоваться его указаниями >) Каждый из них имеет свою особую сферу административной деятельности, а так как их обязанности имеют лишь очень слабую связь с политикой пли вовсе не имеют никакой с ней связи, то от них не требуется такого-же единства в политическом направлении, какое необходимо должно существовать между президентом республики и его министрами. Политическая роль принадлежит законодательному собранию, которое в своих статутах дает подробные руководства для дииительности должностных лиц и предоставляет администрации лишь очень небольшой простор. Чтоб составить себе ясное понятие о такой системе, пусть Европеец представит себе муниципальное правительство, в котором и мэр, и городской секретарь, и санитарный инспектор, и городской архитектор выбираются не городским советом, а непосредственно народом, и в котором эти последние должностные лица в большинстве случаев не зависят не только от мэра, но и от городского совета, за исключением тех случаев, когда этот совет издает общие предписания, то есть действует в качестве не административного собрания, а чисто-законодательного s).
1) Своей конституцией 1868 года [ст. VI, § 17 и ст. ѴИИГ Флорида учредила „кабинет административных должностных лицъ“, состоивший из восьми лиц, назначавшихся губернатором с одобрения сената; эти лица назначались на один срок с губернатором и должны были „помогать ему в исполнении его обязанностей*. Нов своей конституции 1886 года этот Штат постановил, что „при губернаторе должны состоять административные должностные лица*, как-то: государственный секретарь, главный прокурор, контролер, казначей, главный инспектор народного просвещения и коммпссионер по части земледелия, а все эти лица выбираются народом в одно время с губернатором и на одинакий с ним срок.—В Северной Каролине [конституция 1868 года] совет состоит из пити должностных лиц, которые должны „помогать губернатору в исполнении его обязанностей”, но выбираются непосредственно народом. Пх положение можно сравнить с созданным недавними английскими статутами положением совета при английском государственном секретаре в Индии.
’) В швейцарской Конфедерации Федеральный совет семи членов состоит из лиц, которые принадлежать к различным партиям и нередко высказывают противоположные мнения в палате [где имеют, право произносить речи’; но это не мешает тем-же лицам действовать единодушно в качестве членов административного совета.
Чтоб дать читателям ясное понятие о личном составе правительства отдельных Штатов, я возьму для примера большой Штат Оиио и перечислю обязанности должностных лиц, которыми он управляется ’).
Административные должностные лица Штата Огио суть следующие:
Губернатор, выбираемый народом на два года. На нем девиат следующие главные обязанности: приводить в исполнение законы» созывать в экстраординарных случаях законодательное собрание,, командовать военными силами Штата, назначать штабных офицеров и адъютантов, миловать и отсрочивать исполнение приговоров, выдавать патенты должностным лицам Штата и графств, делать различные назначения на должности, состоять членом некоторых комитетов и с одобрения сената увольнять должностных лиц, назначенных им при содействии сената. Он получает годовой оклад жалованья в 4000 долларов (800 ф. стерл.).
Вице-губернатор, выбираемый народом на два года и получающий годовое жалованье в 800 долл. (160 ф. ст.); он обязан заменять губернатора (в случае смерти этого последнего или неспособности к исполнению служебных обязанностей) и председательствовать в сенате.
Государственный секретарь, выбираемый народом на два года (вместе с губернатором) и получающий жалованье в 2000 долл. (400 ф. ст.) кроме особой платы за копии с документов. На нем лежать следующие обязанности: хранить закопы и документы Штата, собирать статистические сведения и составлять о них отчеты, снабжать некоторых должностных лиц инструкциями, действовать в качестве секретаря некоторых комитетов, состоять членом комитета, заведующего типографией и библиотекой Штата, составлять списки голосов, поданных за различных кандидатов на выборах президента республики и на выборах должностных лиц Штата.
Аудитор, выбираемый пародом на четыре года и получающий 3000 долл. (600 ф. ст.) жалованья. Его обязанности: вести счет всех сумм, поступающих в казначейство Штата и отпускаемых па расходы, выдавать свидетельства о всех суммах, которые выдаются из казначейства или вносятся в него, вести финансовые сношения с властями графств, указывать главному прокурору недоимки, подлежащие взысканию, участвовать в разных финансовых комитетах, заведывать некоторыми финансовыми операциями.
>) Я извлек эти сведения из сочинения В. С. Коллинса Ohio Voters’ Manual; в этой книг указаны способ избрания, обязанности и права всех должностных лиц, избираемых посредством баллотировки в Штате Огио.
Казначей, выбираемый народом на два года и получающий 3000 долл. (60(1 ф. ст.) жалованья. Его обязанности: вести отчет о всех денежных взносах в казначейство и о всех выдачах из него денег на основании требований аудитора, вообще помогать аудитору в заведывании доходами Штата и ежемесячно публиковать отчеты о доходах и расходох.
Главный прокурор, выбираемый народом на два года; он получает 1500 долл. (300 ф. ст.) жалованья и кроме того 3 процента со всех сборов, которые делаются в пользу Штата, но с тем ограничением, что общая сумма этих экстраординарных доходов, не должна превышать 2000 долларов в год. Его обязанности: защищать интересы Штата в гражданских и уголовных делах, давать юридические указания губернатору, другим должностным лицам Штата и Собранию, возбуждать преследование против преступников, следить за поступлением сумм, пожертвованных с благотворительною целию, составлять статистические отчеты о преступлениях, участвовать в различных комитетах.
Комисар, заведующий школами', он выбирается народом на три года и получает 20<>0 долл. (400 ф. ст.) жалованья. Его обязанности: заведывать и руководить учительскими семинариями и наставниками, читать публичные лекции о предметах, касающихся воспитания, наблюдать за правильным расходованием сумм, назначенных на образование юношества, составлять и представлять ежегодные отчеты о положении школ, назначать комитет из лиц, которые должны экзаменовать утителей.
Три члена комитета публичных работ, выбираемые народом на три года, по одному ежегодно; каждый из них получает 800 долл. (160 ф. ст.) жалованья и разъездные деньги в размере, не превышающем 50 долларов в месяц. Их обязанности: заведывать общественными сооружениями (со включением каналов) и исправлять их, назначать и контролировать низших должностных лиц, заключать контракты, ежегодно представлять губернатору подробный отчет.
Кроме того, население Штата выбирает судей и письмоводителя верховного суда. Другие должностные лица частию выбираются народом в округах, в графствах или в городах, частию назначаются губернатором или законодательным собранием.
Другие низшие должностные лица гражданского ведомства немногочисленны. потому что сфера административной деятельности Штата не широка, будучи ограничена с/ь одной стороны правами федерального правительства, с другой стороны правами правительственных лиц в графствах, в городах и в сельских округах. Эти низшие должности плохо оплачиваются, потому что законодательные собрания, в особенности на западе, очень бережливы. они редко
замещаются способными людьми, потому что не имеют ничего привлекательного для таких людей, а благодаря так называемой «системе опустошений», до сих пор применявшейся в Штатах такъже последовательно, как и в сфере федерального управления, должности служат наградой за политическую деятельность, т. е. за уменье вести интриги перед выборами. В настоящее время некоторые Штаты, следуя примеру федеральной администрации, стараются ввести у себя реформы с целию оградить выбор на некоторые гражданские должности от влияния политических партий или по меньшей мере воспрепятствовать увольнению компетентных людей пзъза политических соображений. Эти реформы ни в каком случае не могут касаться выбираемых народом высших должностных лиц, потому что эти лица всегда выбираются на короткие сроки и под влиянием политических партий.
В каждом Штате, за исключением Орегона, существуют постановления касательно предания должностных лиц суду за важные преступления. Во всех Штатах, за исключением двух, право возбуждать уголовное преследование предоставлено палате представителей, и во всех Штатах, кроме Нью-Иорка, роль трибунала принадлежит сенату, который может постановлять обвинительный приговор только большинством двух третей голосов. На практике такия уголовные преследования редки.
Кроме того, некоторые Штаты предоставляют право увольнять должностных лиц или законодательному собранию, или губернатору по предложению обеих палат, или одному губернатору, пли губернатору при содействии сената. Эти увольнения, конечно, должны делаться в виде наказания за какие нибудь проступки или по каким нибудь достаточным мотивам, а не но прихоти и не по желанию политических партий; если же для немедленного увольнения, по видимому, нет достаточных мотивов, то губернатору предоставляется в некоторых Штатах право на время удалять обвиняемого от должности и производить расследование о его поведении.
ГЛАВА XLII.
Судебные учреждения Штата.
В состав судебных учреждений каждого Штата входят три разряда судовъ—верховный или анпелляционный суд, высшие суды, местные суды; но в различных Штатах далеко не одинаковы как названия и взаимные отношения этих трибуналов, так и способы
производства уголовных дел; в них встречаются, между прочим, следующие названия судов: courts of common pleas, probate courts surrogate courts, prerogative courts, courts of oyer and terminer, orphans’ courts, court of general sessions of the peace and gaol delivery, quarter sessions, hustings’ courts, county courts и т. и. Старые английские учреждения, как видно, переносились на американскую почву без всякого разбора: они кажутся такими-же неуместными среди всего, что их окружает, как неуместны причудливые остроконечные здания семнадцатого столетия среди терас лондонских предместий. Что-же касается считавшагося у Англичан фундаментальным, различия между «судами обычного права> и «судами справедливости», то оно применялось на практике очень неодинаково. Большинство первоначальных тринадцати колоний когда-то имело особые совестные суды и сохраняло их в течение многих лет после своего отделения от Англии; его примеру последовали некоторые из новых Штатов, как-то: Мичиган, Арканзас, Миссури. Однако, из некоторых старых Штатов распространилось по всей Америке то нерасположение к судам справедливости, которым отличалась в семнадцатом столетии народная партия в Англии. Совестные суды возбуждали недоверие вследствие общего убеждения, что они не руководствуются неизменными правилами и потому не ограждены от злоупотреблений со стороны честолюбивых или причудливых судей 4). Так например, Массачузегь не допускал существования таких судов, хотя и был вынужден иногда предоставлять обыкновенным судьям права членов суда справедливости и даже придал характер этого суда своему обычному праву, все-таки оставляя в силе различие между этими двумя системами судопроизводства. Пенсильвания дольше воздерживалась от перемен, но в настоящее время и она допускает суд справедливости, впрочем предоставляя применение этой системы тем-же судьям, которые применяют обычное право, и наложивши на нее некоторый отпечаток старых судебных порядков. Специальные совестные суды были упразднены в Иью-Иорке, где они достигли процветания и обогатили американскую юриспруденцию множеством иревос-
) Деля, касающийся адмиралтейства, входят исключительно в с*еру ведомства Федеральных судов.
-) Следует заметить, что именно при отправлении правосудия судом справедливости американские судьи совершали самые крупные злоупотребления, в ]юде состоявшихся в 1809 году постановлений иью-иоркского судьи Бернара ио одному железнодорожному делу. Право решать дела ио сп|миведлнвости предоставляет такой произвол, который может вести к печальным последствиям.
ходныхч. решений, внеся демократические понятия в конституцию 1846 года; в настоящее время они существуют лишь в немногих Штатах,—преимущественно в старых восточных и южных *), которые оказались в том, что касается судопроизводства; более консервативными, чем западные. Только в трех Штатах (в Пью-Иорке, в Северной Каролине и в Калифорнии) были совершенно перепутаны понятия о законе и о справедливости, но в некоторых других была возложена на законодательные собрания обязанность уничтожить различие между двумя способами судопроизводства. Пять Штатов учредили у себя третейские суды.
Сфера ведомства как гражданских, так и уголовных судов Штата не имеет никаких пределов, т. е. на них нет аппелляции в федеральные суды, за исключением тех случаев, которые перечислены в федеральной конституции (см. выше главу XXII), то-есть тех случаев, когда затрагивается какой нибудь федеральный закон. Само собой разумеется, что есть разряды дел, предоставленные ведению федеральных судов, и есть такия дела, по которым суды Штатов пользуются совместной юрисдикцией с федеральными судами 4). Суду Штатов подлежат все преступления, за исключением тех, которые подлежат наказанию на основании федеральных статутов; но следует заметить, что в большей части Штатов можно обходить обвинительный приговор присяжных с такою легкостью, какой не допускают в Англии ни законы, ни судебная практика. Эта легкость иногда употребляется во зло ко вреду общества.
Нам предстоит указать еще несколько особенностей в судопроизводстве Штатов. Каждый Штат признает обязательную силу судебных постановлений другого Штата, полагается на его публичные акты и протоколы и выдает ему преступников, спасавшихся бегством от его обвинительных приговоров. Судч> какого либо Штата, конечно, не обязан ни законом, ни обычаем следить за судебными решениями другого Штата. Он делает это только для уяснения сомнительных вопросов и требований обычного права, подобно тому, как он пользуется и английскими судебными постановлениями. В течение последних пятидесяти лет в большей части Штатов были введены чрезвычайно важные перемены не только в системе судопроизводства, во и в законодательстве. Прежние статуты были пересмотрены и собраны в своды законов, недавно вышедшие в свет в тщательно просмотренных изданиях. Были приняты в руководство особые кодексы судопроизводства и даже были
и) Особые совестные суды остались в Делаваре, в Нью-Джервее, в Верноне, в Теннесси, в Алабаме, в Миссиесшшп и в Мичигане.
*) См. выше, главу XXII.
изданы в некоторых Штатах такие кодексы, в которых излагалось обычное право вместе с статутами. Однако, самые опытные и самые ученые юристы не одобряли издание таких кодексов, полагая, что они только затемняют содержание законов По этому поводу очень недавно велась в Нью-Иорке горячая полемика. Народный массы сочувствуют упомянутым нововведениям, полагая, что они облегчать для юристов истолкование законов и что благодаря им отправление правосудия сделается более дешевым и более скорым; но эти ожидания не оправдались на практике в тех Штатах, которые, подобно Калифорнии, ввели у себя новую систему. Хорошо составленные кодексы, действительно, моглн-бы привести к желаемым результатам; но в тех Штатах, где было приступлено к кодификации законов, как кажется, не было принято надлежащих мер для обеспечения доброкачественности кодексов. Кроме того, кодификация законов отдельных Штатов вызывает очень веские возражения, для которых не нашдось-бы никаких оснований ни в Англии ни во Франции. Пока законодательство Штата стоит на почве обычного права, т. е. пока оно ищет для себя опоры в обычаях и в судебных решениях, оно до некоторой степени согласуется с законами других Штатов, потому что судьи ищут для себя указаний в решенияхъп федеральных судов вместных гудов, охотно подчиняясь влиянию и тех и других. Но если все законы Штата изданы в форме кодекса, то все прежния разногласия между судьями различных Штатов принимают более острый характер; тогда уже неть возможности ни устранить эти старые разногласия,' ни воспрепятствовать возникновению новых. Поэтому, кодификация увеличивает разнообразие законов, действующих в Штатах, создавая затруднения в производстве дел и внося путаницу во взаимные отношения между жителями различных Штатов.
Не смотря на важность обязанностей, лежащих на американском судье, конституции Штатов ограничили его права такими стеснениями, которые должны поражать удивлением Европейцев. Ему не дозволяется касаться фактов в его речи к присяжным; он должен ограничиваться указанием законов. Иногда от него требуется письменное изложение его речи. Его право подвергать тюремному заключению за неуважение к суду нередко подвергается ограничениям. Ему положительно запрещено участвовать в рассмотрении таких дел, которые касаются его родственников или с разрешением которых связаны его денежные интересы. Для того, чтоб заста-
) Это замечание едва-.ии вполне применимо к Луизиане, где римские гражданские законы, еоставлнвиииие, так сказать, обычное право этого Штата, доставляли более надежную основу, чем какую можно было найти в авглийском обычном праве. Кодекс Луизианы основав ва кодексе Наполеона.
вить его всегда во-время являться в суд, в одной конституции постановлено, что если он не явится в течении получаса после того, как следовало открыть заседание, то защитники тяжущихся могут притти к соглашению на счёт его замены другим лицем. В Калифорнии ему не выдают жалованья, пока он не утвердит под присягой, что ни одно из дел, поступивших в суд в течении трех последних месяцев, не.осталось неразсмотренным ')
Теперь я перехожу к следующим трем пунктам, которые не только важны сами по себе, но и поучительны в качестве иллюстрации тех ходячих мнений, которые имели влияние на население Штатов:
Способ назначения судей.
Срок, на который они назначаются.
Пх жалованье.
Замечательные перемены, которые были сделаны в первых двух пунктах, и странные обычаи, которые в настоящее время укоренились по отношению к третьему пункту, полны значения для того, кто изучает новейшую демократию, и могут служить полезными предостережениями для Европы и для британских колоний.
В то время, когда Штаты еще были колониями, члены высших судов назначались губернаторами: только в Род-Псланде и в Коннектикуте они назначались законодательными собраниями. Когда Штаты составляли свои конституции в 1776 и в следующих годах, четыре Штага * *), кроме двух только-что названных, поручили назначение судей своим законодательным собраниям, пять3) поручили его губернатору с одобрения совета; Делава’р поручил его совокупному решению законодательного собрания и президента ( = губернатора), только Георгия предоставила его народному выбору.
В период времени между 1812 и I860 годами, когда волны демократии вздымались высоко, право выбирать судей было в некоторых старых Штатах отнято у губернаторов или у законодательных собраний и было предоставлено народному голосованию; того-же. правила придерживались на практике более новые Штаты лишь только вступали в состав Союза. В 1832 году Мпссиссппнп предоставил народу избрание всех своих судей. Наконец, крупный Штат Нью-Иорк, утверждая свою демократическую конституцию 1846 Года, предоставил все судебные назначения голосованию граждан.
В настоящее время судьи выбираются народом в двадцати пяти
Вирочем. некоторые утверждают, что судьи Калифорнии нашли возможность обходить это требование.
Виргинии. Нью-Джерзей. Северная Каролина и Южная Каролина.
*) Масеачузет, Нью-Гемпшир, Пенсильвания, Марилпнд и Нью-Иорк.
Штатах, в число которых входят почти все западные и южные Штаты, кроме Нью-Иорка, Пенсильвании и Огио.
В пяти Штатах *) они выбираются законодательными собраниями.
В восьми Штатах г) они назначаются губернаторами, но не иначе как с согласия или совета, или законодательного собрания, пли одной из двух малат.
Следует заметить, что все тринадцать Штатов, не предоставляющие избрание судей выбору народа, или принадлежат к числу первоначальных тринадцати колоний или подчинялись влиянию одной из этих колоний (так например. Мэн подчинялся влиянию Массачузета). Именно эти старые общины придерживались менее демократического способа назначать своих судей, между тем как более новые западные демократии вместе с самыми многолюдными восточными Штатами Иью-Иорком и Пенсильванией предоставили такую важную и деликатную обязанность, как избрание судей, грубыми народным массам, то есть политическим интриганам.
Сначала, члены верховного суда назначались в большинстве Штатов пожизненно, подобно тому, как это делалось в Англии современи революции 1688 года; они оставались в должности пока ИХ поведение было безупречно, т. ф. их можно было удалять от должности только в случае, если они были признаны виновными в уголовном преступлении, или если обе палаты законодательного собрания потребовали их увольнения ’). В настоящее время судья может быть уволен но такому требованию в тридцати Штатах и при этом обыкновенно требуется большинство двух третей голосов в каисдой палате. Заключающееся в британской конституции, благотворное постановление, которым судьи ограждены от увольнений по прихоти, было принято и Американцами, но демократические принципы почти во всех Штатах упразднили старую систему пожизненных назначений. В настоящее время эта система существует только в четырех Штагах *). В остальных Шта-
1) В Род-Исланде, в Верноне, в Виргинии, в Южной Каролине и в Георгии.
В Массачузете, в Коннектикуте, в Нью-Гемпшире, в Делаваре, в Мане., в Миссиссииии, в Нью-Джерзее и в Луизиане; впрочем в этом последнем Штате народом выбираются окружные судьи, а в Мэне и в Коннектикуте так называемые probate judges.
3) Право возбуждать уголовное преследование против судей до сих пор существует, но им редко пользуются.
*) В Массачузете. в Род-Исланде. в Нью-Гемпшире и в Делаваре, а все эти Штаты принадлежат к числу первоначальных тринадцати. В НьюГемпшнре и в Делаваре судьи должеи выходить в отставку по'достижении семидесяти лета. В Флориде хотя три члена верховного суда и выбираются в настоящее время [на основании конституции 1886 года 1 пародом, по семеро членов окружных судов назначаются губернатором. 7
тах судьи выбираются пли назначаются на различные сроки, из которых самый короткий в два года (в Вермоле), а самый длинный в двадцать один год (в Пенсильвании). Средний срока, пребывания судей в должности—от восьми до десяти лет; но судья может быть снова выбран и большею частию снова выбирается, если он не слишком стар, если им довольны адвокаты и если он ничем не прогневил ту партию, которая посадила его на судейское кресло.
Жалованье, получаемое членами высших судов Штата, доходит до своих высших размеров в Пенсильвании, где верховный судья получает 1700 фунт. ст., и в Нью-Иорке, где верховный судья получает 1400 фунт. ст. и 400 фунт. ст. па расходы; его низшиии размерч. в Орегоне (400 фунт. ст.). Средняя цифра судейского жалованья от 800 до 1000 фунт. ст.; она не привлекательна для лучших юристов в особенности в крупных Штатах. Члены низших судов, конечно, получают более скромное жалованье. Новые западные Штаты вообще хуже всех других оплачивают судейский труд ’), потому что их население состоит большею частию из земледельцев, которые не понимают, как важно иметь в составе суда способных людей, и полагают, что восьми сот фунтов стерлингов более чем достаточно для человека, ведущего регулярную жизнь. Точно такия-же воззрения сказываются в невысоких цифрах жалованья, получаемого федеральными судьями.
Чтоб унизить достоинство судейского звания было-бы достаточно которого либо из трех описанных мною условий—народного избрания, краткости сроков и небольшего жалованья. Народное избрание предоставляет назначение судей политическим партиям, то есть политическим интриганам, которые ищут в результате каждых выборов средства награждать за политические услуги и замещать своими приверженцами такия должности, которые могут доставлять политическое влияние. Краткость сроков заставляет судью поддерживать добрые отношения с теми, кому он обязан своим назначением и от кого будет зависеть его участь. Небольшое жалованье отнимает у способных людей желание поступать на такия должности, которые дадут, быть может, вдесятеро менее того, что зарабатывает искусный адвокат. Если мы сопоставим эти три причины неудовлетворительных назначений на судейские должности, то нас не удивят рассказы о том, что в Штатах судьи не отличаются пи своими дарованиями ни своими познаниями и что
*) Вернон и Нью-Гемпшир также плохо оплачивают атог труд; в первом из них члены верховного суда получают только по 500 *унт. ст. в год, а во втором только по 540 ♦. ст.
они нередко стойт гораздо ниже тех людей, которые являются перед вили в роли адвокатов. Не так легко высказать общее мнение об ихнравственных качествах и в особенности о том, что даже в Америке, где судьи не носят никакой форменной одежды, называется «отсутствием пятен на судейской мантии». Подкупы,— на сколько может в этом удостовериться иностранец,—случаются редко, даже очень редко, но есть другие способы влиять на характер судей и подрывать то доверие к их беспристрастию, которое почти так-же необходимо для их достоинства, как и само беспристрастие. Даже откладывая в сторону вопрос об их честности иди об их добросовестности, нельзя не признать прискорбным того факта, что они не стоят ни в интеллектуальном отношении ни в социальном по меньшей мере на одном уровне с адвокатами.
Это зло нельзя назвать незначительным, но я должен сознаться что оно не так велико, как мог-бы предполагать европейский наблюдатель. В большей части тех двадцати четырех Штатов, в которых господствуют описанные выше порядки, суд пользуется общим уважением, а иногда заключает в своем составе людей с выдающимися дарованиями. Даже в Калифорнии и в Арканзасе эти порядки не приводят к таким прискорбным результатам. каких, по видимому, следовало-бы ожидать. Только в городе Нью-Иорке случались вовмутительные судебные скандалы во время господства особого кружка политических интриганов, известного под названием Tweed Ring; по даже в то печальное время высший трибунал Штата—аппелляционный суд в Альбани не утрачивал уважения хороших граждан. Тяжебные дела между частными людьми разрешаются беспристрастно на всей территории Союза, а если преступники нередко оправдываются пли остаются без наказания не смотря на очевидность улик, то это следует приписать пе столько слабости или пристрастию судей, сколько чрезмерной снисходительности присяжных, равно как чрезмерной ыГ.шкогности и сложности уголовного судопроизводства.
Ночему-же источники столь важных зол не породили соответствующих важных последствий? Это можно приписать следующим трем причинам:
Во-первых тому, что в каждом Штате существуют рядом с местными судами суды федеральные, в которых председательствуют судьи, большею частию даровитые и без исключения добросовестные. иих присутствие заставляет судей Штата поддерживать приличное их званию достоинство и даже удерживает политических интриганов от избрания кандидатов на судебные должности между людьми неспособными или нечестными.
Во-вторых тому, что общественное мнение не только усматри»
вает общую пользу в добросовестном отправлении правосудия, но» и удерживает высших должностных лиц от всякого предосудительного образа действий. Народ служит уздой для вожаков партий, избирающих на своих конвентах кандидатов на судебные должности; он внушает этим вожакам сознание, что, выбирая негодных кандидатов, они причинять вред и самим себе» и своей партии; да и сами судьи боятся общественного мнения, которое высказывается без всяких стеснений в газетах. Демократическая теория, впавшая в заблуждение, вводя избирательную систему, отчасти заглаживает свою ошибку, подвергая деятельность суда такой гласности, которая заставляет считать честность за самую надежную политику. Всё, чтб происходит в судах, сообщается или может быть сообщено во всеобщее сведение. Судья должен объяснять мотивы каждого из своих решений.
Наконец в-третьих тому, что адвокатура и до сих пор пользуется могущественным влиянием, не смотря па то, что она уже не играет той блестящей роли, какую играла при прежних поколениях. Местные вожаки политических партий, выбирающие кандидатов и руководящие решениями конвентов, сами большею частию принадлежат к сословию адвокатов или по меньшей мере находятся в близких сношениях с кем нибудь из влиятельных адвокатов Штата или округа. Но адвокат не только чувствует профессиональное отвращение к предоставлению правосудия в руки неспособных людей,—такое-жф отвращение. какое чувствует искусный каменьщик при виде плохо сложенной стены, —но кроме того он находит свой личный интерес в том, чтоб его защитительную речь слушали компетентные люди. Ему неприятно излагать дельные аргументы перед такими невежественными судьями, которые неспособны их понять, и неменеф неприятно не быть уверенным, что мнение, которое он высказал своему клиенту, не подтвердится судебным решением. Поэтому, сословию адвокатов нередко удается склонять вожаков господствующей партии к назначению ь кандидаты на судебную должность, конечно, не какого нибудь известного адвоката (такой адвокат не примет должность с 4000 долларов годового жалованья, потому что он заработываеть в год своей практикой до 14,000 долл.), а какого нибудь члена той-же партии, годного для занятия той должности. Когда я объезжал те Штаты, в которых господствует система народных выборов па судейские должности, я повсюду старался разузнать, по какой причине судьи не так плохи, как следовало-бы ожидать; мне постоянно отвечали на мои распросы, что сословие адвокатов заявило протест против выбора того или другого кандидата, или же само рекомендовало какого нибудь кандидата, и что господствующая партия согласилась исполнить его желание. Иногда
случается, что вожаки партий действуют так добросовестно, а адвокаты так воодушевляются желанием общей пользы, что выбирается кандидатом лице, у которого нет никаких других прав на избрание, кроме его личных достоинств и знаний. Но, как кажется, чаще случается, что адвокаты убеждают ту или другую партию выбрать способных кандидатов из её собственной среды. Так например, когда несколько лет тому назад республиканцы Штата Нью-Иорк решили подавал голоса за неспосособных кандидатов, то некоторые из влиятельных адвокатов, также принадлежавших к республиканской партии, убедили демократов выставить кандидатуры более, способных людей, издали в пользу этих последних воззвание к народу и добились их избрания.
Изложенные нами три причины, и в особенности последняя из них, почти совершенно уничтожают вредные последствия избрания судей народом и краткости сроков судейской должности. Но они не в состоянии совершенно уничтожить вредные последствия незначительного жалованья. Поэтому, хотя подкуп и пристрастие—редкия явления в среде судейского сословия отдельных Штатов, но нельзя не назвать важным недостатком то явление, что судьи очень часто стоят ниже адвокатов по своим способностям.
Нам приходится высказывать лишь общие замечания, более пли менее касающиеся всех Штатов, потому что различия между Штатами так многочисленны, что нет возможности изложить их во всех подробностях. В некоторых Штатах, в особенности в северо-западных, и вожаки партий и представители адвокатуры ведут себя так, что внушают общее к себе уважение, а желание общей пользы заставляет всякого отыскивать самых лучших кандидатов на судейские должности, каких только можно добыть при невысоком уровне жалованья. В иных Штатах существуют традиции, которых не осмеливаются нарушать даже самые незастенчивые политические интриганы. Так например, в Пенсильвании до сих пор постоянно выбираются способные судьи '), не смотря на то, что местное законодательное собрание и местное городское управление не отличались нравственными достоинствами и редко подчинялись влиянию адвокатуры. бесчестные деяния Варвара и Кардозо *) были последствием того факта, что многочисленное и невежественное население Пью-Иорка подчинялось клике профессиональных политиканов, не боявшихся негодования хороших граждан и не обращавших никакого внимания на адвокатуру.
) В Пенсильвании судьи лучше, чем в большей части Штатов, потому что оиа лучше оплачивает их труд и назначает их на более длинные сроки.
Эти судьи прославились лет двадцать тому назад в качестве членов кружка интриганов, известного под названием Tweed King.
Если есть учреждения, которые на практике не дают тех результатов. какие обещают в теории, то есть и такия учреждения* которые дают более того, чтб обещают. 11 продажа должностей при старой французской монархии, и не прекращавшаяся до 1871 года продажа офицерских патентов в английской армии, и существующая до сих прр в англиканской церкви продажа духовных должностей, и лишь недавно прекратившийся в Англии подкуп избирателей—всё зто такие обычаи, которые в теории не выдерживают никакой критики, а на практике вредны. Но ни один из них не причинил такого вреда, какой был неизбеженъ' в глазах философского наблюдателя; причина этого заключается в том, что существовали и другие влияния, которые умеряли и доводили до минимума вред тех обычаев.
В течение нескольких последних лет в Америке были сделаны значительные перемены к лучшему. В некоторых Штатах, предоставлявших назначение судей (как например в Конненктикуте) законодательному собранию или (как например, в Лисснссипни) народу, оно было предоставлено недавними конституционными поправками или новыми конституциями губернатору с одобрения законодательного собрания или одной из двух палат ’) В иных Штатах было увеличено жалованье судей или был продолжен срок пребывания судей в должности, а в Нью-Иорке были введены эти обе реформы. Хотя в течение десятилетия, кончающагося декабрем 1886 года, двадцать восемь Штатов изменили свои конституции, по ни один из них, за исключением Флориды, не отнял назначение судей у законодательного собрания пли у губернатора для того, чтоб предоставить его народному голосованию. По меньшей мере в этом отношении прилив демократических идей начал спадать с той высоты, которой он достиг в промежуток времени между 1840 и I860 годами. Хотя Американцы не редко обнаруживают большую смелость в своих экспериментах, но они, как видно, имеют достаточно здравого смысла для того, чтоб внимательно следить за результатами своих нововведений и подвергать пересмотру свои прежния решения.
I) В Коннектикуте эта перемена была сделана по настоянию местной ассоциации адвокатов, с прискорбием взиравшей ва то, что партия, господствовавшая в местном законодательном собрании, выбирала в судьи недостойных людей.
ГЛАВА XLIII.
Финансы Штата.
Различные финансовые системы, действующие в настоящее время в Штатах, представляют один из самых обильных источников поучительных указаний, какие только йот бы найти в американских учреждениях практический государственный деятель или писатель, занимающийся сравнительным изучением систем государственного управления. Было-бы желательно, чтоб кто нибудь из обладающих'ь необходимыми специальными познаниями сделал обзор этих указаний с философской точки зрения и изложил результаты своего труда в сжатой и ясной форме. Чтб касается меня, то я не могу взяться за такую задачу не потому только, что не обладаю необходимыми специальными познаниями, но и потому, что объем этого предмета очень обширен, а в Европе нет возможности добыть соответствующие такому объему многочисленные материалы. Эти материалы следовало-бы извлекать не только из конституций отдельных Штатов, но также из их статутов, равно как из докладов различных финансовых должностных лиц и особых коммиссий, иногда назначавшихся для исследований по каким нибудь особым отраслям финансового управления. Поэтому я должен ограничиться некоторыми самыми выдающимися особенностями американского государственного хозяйства и попытаться извлечь из конституций некоторые указания как опасностей, угрожающих населению Штатов, так и средств предотвратигь эти опасности. Все, чтб я намереваюсь сказать, может быть подведено йод следующие заголовки:
Потребности, на удовлетворение которых идут доходы Штата.
Формы податного обложения.
Мотивы освобождения от уплаты налогов.
Способы собирания налогов.
Ограничения, налагаемые на право облагать налогами.
Долги Штатов.
Ограничения, наложенные на право заключать займы.
I. Бюджет Штата редко бывает велик соразмерно с богатством населения, потому что самые тяжелые административные обязанности лежат не на Штате, а на его составных частяхъ—на графствах, и в особенности па городах и сельских округах. Главные расходы Штата идут (1) на жалованье должностным лицам административного ведомства и судебного и па случайные расходы по судопроизводству, как например на выдачу возваграж-
дения присяжным и свидетелям; (2) иа содержание милиции из волонтеров; (3) на благотворительные и другие общественные заведения, как например на содержание дома умалишенных, университетов, земледельческих училищ и т. д. ’); (4) на содержание школ ); (5) па содержание тюрем, которых впрочем не много, потому что тюрьмы обыкновенно содержатся на счет графств; (6) на общественные сооружения, в число которых иногда входят и каналы; (7) на уплату процентов по долгам Штата. Из доходов, собираемых в каждом Штате на основании местных податных законов, лишь сравнительно небольшая часть идет на удовлетворение потребностей Штата * 3). В 1882 году только семь Штатов собрали на удовлетворение своих потребностей более чем по 2,000,000 долларов. В этом году доходы Пью-Иорка дошли до 7,690.416 долларов (при населении почти в 5,200,000). В 1886—87 году доходы Пенсильвании дошли до 7,646,147 долл. (при населении почти в 4,700,000). Ути суммы не велики в сравнении с числом жителей и с богатством названных Штатов и даже в сравнении с суммами, собранными в тех-жф Штатах местными властями для местных расходов. они незначительны и в сравнении с тем, чтб собирается в виде косвенных налогов на расходы союзного правительства.
II. Федеральное правительство собирает свои доходы в виде косвенных налогов и в виде таможенных и акцизных пошлин *), не смотря на то, что оно не лишено права облагать прямыми па-
) Конституциями Луизианы и Георгии дозволяется употреблять доходы Штата на снабжение бывших солдат союзной армии деревянными ногами и руками.
*) Все или почти все Штаты отложили на содержание школ и других воспитательных пли благотворительных заведений [иногда даже со включением университетовъ] значительные суммы, которые были выручены от продажи западных земель, безвозмездно уступленных для тех целей Федеральным правительством около двадцати лет тому назад, или же частию были извлечены из земель, первоначально назначенных самими Штатами на такие-же расходы.
3) В Коннектикуте, [в котором было в 1883 году около 650,000 жителей], вся сумма доходов, собранных посредством обложения податями, достигла в 1883—84 году 8,524,776 долларов; она была собрана иа свои собственные
расходы: Штатомъ
Графствами
Сельскими округами
Городами и местечками . . . Школьными округами . . . .
в количестве 1,462,328 долларовъ
г „ 1,131,766
„ „ 2,808,682
_ . 1.636.957
“ “ ' я
„ „ 1,485,043
*) Во времн междоусобной войны
гербовым пошлинам, по в настоящее время
национальное правительство прибегало и къ
вовсе пе взыскивает такихъ
пошлин.
логами и по стесняясь пользовалось этим правом во время междоусобной войны. Напротив того, для доходов Штата служат почти единственным источником прямые налоги, потому что федеральная конституция позволяет Штатам взыскивать пошлины с ввозных и с вывозных товаров не иначе как с разрешения конгресса, а собранные этим способом суммы предписывает вносить в федеральное казначейство. Во всех Штатах главным налогом служить налог на всякую собственность и движимую и недвижимую, а его цифра установляется соразмерно с оценкой облагаемых предметов.
Оценка производится должностными лицами, которые называются ценовщиками (appraisers) или ассессорами (assessors) и назначаются местными общинами ие смотря на то. что подчинены общим законам Штата *) обязанность—оценивать всякую, подлежащую податному обложению, недвижимую и движимую собственность, какую они могут отыскать в сфере своего ведомства. Так как подати в пользу Штата или графства налагаются соразмерно с оценкой, то местные ассессоры стараются за-одно с владельцами движимой или недвижимой собственности оценивать эту последнюю как можно ниже и этим способом облегчить лежащее на их общине податное бремя. Поэтому Штат вынужден исправлять оценки через посредство особой поверочной коммиссии (Board of Equalization), которая пересматривает произведенные местными должностными лицами оценки и старается равномерно распределять тяжесть налогов. U в графствах не редко учреждаются такия-же коммпсеии для проверки оценок, производимых в сельских округах и городах *). Однако, учреждением этих коммиссий недоспи ается равномерное распределение налогов и тому честному сельскому округу, который укажет настоящую цену своей собственности, придется платить более других. Собственность обыкновенно оценивается много ниже того, что она действительно стоит. Так например, в Коннектикуте закон предписывает принимать за мерило рыночные цены, тем не менее недвижимая собственность оценивается в размере от одной трети до двух третей её настоящей цены. ) Вот почему в Америке повсюду слы
и) Само собой разумеется, что излагаемый мною сведении относятся вообще во всем Штатам и что оии ие могут быть согласны во всех подробностях с теми порядками. которые существуют в каждом отдельном Штате.
-) Обращнком постановлений, касающихся этих проверочных коммиесиии, может служить § 9 статьи XIII в конституции Калифорнии, помещенной в жонце этого тома.
») В Коннектикуте специальная оценочная коммиссии высказала следующие -замечания в своем, чрезвычайно ясно изложенном и интересном докладе 1867
шатся жадобы на неравномерность податного обложения, происходящую от того, что ценовщики не руководствуются повсюду одинаким мерилом ценности.
Еще более важное зло кроется в том факте, что значительная часть собственности, подлежащей податному обложению, не уплачивает никаких податей. От таксатора нельзя скрыть ни земель, ни домов, а если он ревностно исполняет свои обязанности, тоот него не скроют ни домашнего скота, ни домашних принадлежностей. Но значительная часть, а иногда и самая значительная часть собственности богатого человека состоит из того, что Американцы называют «неуловимой собственностью»,—из векселей, контрактов, долговых обязательств и закладных ’) Д° ЭТо® собственности неть возможности доискаться иначе, как при помощи указаний самого владельца; но хотя владелец и обязан указывать ее под присягой, он иногда умалчивает о ней. Коннектикутские коммпссионеры доносят, что*пропорциональное отношение этой «неуловимой собственности» ко всей остальной, облагаемой налогами собственности, постоянно понижается с каждым годом. В 1855 году она составляла около 10 процентов общей цифры, в 1865 около 7*/4 проц., в 1875 немного более 5 проц.,ав 1885 около 3’/» проц. Однако, в течение того периода, к которому относятся эти статистические сведения, значительно увеличилось количество железно-дорожных и муниципальных процентных бумах и займов под залог западных земельных участков, а в каждом из округов Штата граждане помещали в этих бумагах большие сум
года: „Большой недостаток практического применении наших оценочных постановлений заключается в неравенстве оценок. Это всего яснее видно в сельских округах... Всякому хорошо известно, что едва-ли найдется такой округ, в котором ценовщики показали бы настоящую стоимость недвижимой, собственности. Они поступают так: сначала они установляют действительную цену собственности, а потом вносят в список от 33*/, до 75 процентов этой цены. Такия-же сбавки делаются при оценке движимой собственности. но с меньшим однообразием и стало быть с большей несправедливостью* [стр. 8]. „Домашния принадлежности, превышающие ценою 500 долларов, доставь и ют в одном из наших городов общий итог только в 9500 долл., между тем как в одном соседнем сельском округе, где вдвое меньше жителей, этот итог доходят до 12.900 долл.“ [етр. 16).
) Сюда не относятся акции тех компаний, которые находятся вне Штата, потому что в настоящее время все Штаты облагают налогами корпорации или компании, находящиеся в сфере их юрисдикция; почти каждый Штат придерживается правила, что если акции компании, находящейся вне его пределов, уже обложены налогом, то они не должны быть снова облагаемы налогом в руках владельца, живущего внутри его границ. А что касается собственности самих корпораций, то ее трудно скрыть оть таксаторов.
мы. Почему же собственность этого рода так редко попадает в оценочные списки? Ведь требования закона ясны, а наказания за их неисполнение так строги, что их едва-лп можно усилить... Дело в'и. том, что никакая система таксации не в состоянии добраться до огромной части неуловимой собственности. Эта собственность ускользает от глаз ценовщика и если она не указана добровольно, то она может быть определяема только гадательно. К тому-же при всякой свободной системе правления народ приучается по своему взвешивать справедливость и обязательную силу законов и, натурально, склонен объяснять их смысл в свою пользу, если ему дадут на то право. Это право дается ему в виде принесения присяги; он может поклясться перед ценовщиком, что у него нет такой собственности, которая по его убеждению подлежала-бы уплате налога. Кто убежден, что не следует облагать налогами займы, сделанные под залог лежащих на западе земель, пли акции железных-дорожных компаний, находящихся вне Штата, тот готов принести присягу, что по ого мнению эти бумаги не подлежат податному обложению... Принадлежащие частным лицам акции и процентные бумаги ббльшею частию скрываются от таксаторов, а эти последние даже редко стараются обнаруживать их существование ’). В результате выходит, что все бремя налогов ложится на сельские округа, на владельцев недвижимой собственности и на тех немногих частных людей, которые пе скрывают того, что имеют. К таким-же результатам повсюду приводит издание таких законовы.
Сравнение таксационных списков с прежними отчетами привела таксаторов к следующему заключению: в 1884 году более трети всей движимой собственности в Штате Коннектитут избежало податного обложения, а в 1886 году эта цифра оказалась еще более крупной; поэтому таксаторы полагали, что вовсе не следовалобы помещать неуловимую собственность в их списки. To-же мнение высказывается повсюду *). Кроме того, «очень большой вредъ
) Одно лице, бывшее ценовщиком в одном из больших городов, рассказывало, что оно венчески старалось вносить в список ату так называемую неуловимую собственность и в течение двух последних дет своего пребывания в должности уепело отыскать и прибавить к прежнему списку сумму в 200,000 долл.; но опо закончило втот рассказ следующими словами: „Это, вероятно, осталось не без влиянии на то, что и не имел успеха на следующих выборахъ4.
«) Таксационная коммиссия западной Виргинии писала в 1884 году: „В настоящее время налоги с неуловимой собственности поступают только от немногих добросовестных граждан, от вдов, оть душеприкащиков и от опекунов над сумасшедшими и над малолетними: сравнительно редко случается, чтоб какой нибудь торговец сознался вч> обладании сколько нибудь зиачи^
проистекает от деморализации общественной совести, так как присяга часто приносится только для того, чтоб немедленно нарушить ее. Почти всякая реформа этих порядков счнталась-бы за улучшение» «)
Едва-ли найдется один из Штатов, к которому нельзя-бы было отнести тех-же замечаний. Так например, губернатор Штата Огио говорил в апреле 1887 года в своем послания: «Большая часть движимой собственности жителей этого Штата не вносится в списки; она при помощи обмана избавляется от обложения налогами. Но видимому, очень распространено мнение, что собственность облагается налогами несправедливо и неравномерно, и что негь ничего предосудительного в старании вводить правительство Штата в обман, не смотря па то, что при этом приходится составлять неверные списки и нарушать присягу. Это нарушение законов Штата и нравственного долга слишком часто совершается людьми богатыми, пользующимися общим уважением и занимающими высокое положение в обществе». Губернатор Нью-иорка говорил в 1886 году в своем ежегодном послании: «В течение многих лет ценовщики обращали общественное внимание на тот факт, что движимая собственность не вносится в податные списки, тем не менее общая цифра такой собственности, обложенной податями, уменьшилась с 1871 до 1884 года на 107.184,371 долл.»—Это значит, что* не смотря на громадное увеличение движимой собственно
тельного количества процентных бумаг, акций или наличных денег. В западной Виргинии дело дошло до того, что уплата налогов с собственности этого рода производите!! почти всегда только добровольно; па нее смотрит почти такъже, как смотрят на пожертвование в пользу соседней церкви или воскресной школы”.—Коннектикутские таксаторы, ссылаясь на эти слова, присовокупляют, что, по словам нью-гемпширской коммпесип 1878 года, в этом Штате ускользают от таксаторов три четверти всей движимой собственности. Также можно сослаться на доклад оценочной коммпееип Балтиморы 1886 года и на добавочный доклад одного пз членов мариландской оценочной коммнссии, Ричарда Т. Ely; в этом последнем докладе можпо найти не мало поучительных доказательств того, что все ста|>авия обложить налогами неуловимую собственность оказались тщетными [Балтимора, 1888].
) Эти слова были сказаны судьей Фостером при рассмотрении дела Kirtland ѵ. Hotchkiss, 42. Conn. Кер. стр. 449. И David A. Well s, бывши членом оценочной коммиссии, говорил в своем донесении нью-иоркскому закоиодателыюму собранию: .Прпснга уже перестала служить гарантией правды в показаниях, который даются таксаторам; другими словами, нарушение клятвы или прямое или со ссылками на разные отговорки, сделалось таким обыкновенным явлением, что почти перестало обращать на себн внимание. Это единогласно утверждают все должностные лица, изучившие на опыте практическое применение как Финансовых законов национального правптельства, так и Финансовых законов отдельных Штатов.
сти в Нью-Иорке в течение тех тринадцати лет, эта собственность была оценена в 1884 году ниже чем в 1871 году на 21,000,000 фунт. стерл.
Я останавливался на этих фактах не только потому, что опи служат иллюстрацией для трудностей, неизбежных при обложении собственности налогами, по также потому, что они служат объяснением озлобления, с которым американские фермеры и народные массы относятся к капиталистам: ведь эти последние пользуются своими накопленными богатствами, не платя за них налогов, между тем как фермер, не имеющий возможности скрыть от таксатора свой земельный участок, и работник, употребляющий свои сбережения на улучшение своей домашней обстановки, плотят налоги с находящейся на лице собственности. Действительно, можно сказать о большинстве Штатов, что, при теперешней системе податного обложения, чем город обширнее, тем меньше в нем сравнительная пропорция движимой собственности, уплачивающей налоги (потому что в больших городах легче скрывать свою собственность) и что чем человек богаче, тем меньше он плотит Штату налогов пропорционально с своей собственностью. К этому следует прибавить, что для богатого человека косвенные налоги составляют менее тяжелое бремя, чем для бедного, потому что покровительственный тариф возвышает цены не только предметов роскоши, но и предметов первой необходимости, за исключением некоторых съестных припасов *)
I) Один опытный массачузетский публицист писал мне: „Если какой нпбудь Штаг будет принуждать в точности указывать всю движимую собственность для ен обложении налогом, и другой Штат не будет к тому принуждать, то капиталы будут переходить из первого Штата во второй. Так например. ви. Вермоне был издан закон, требовавший, под угрозой денежного штрафа, чтоб каждый скреплял присягой список своей движимой собственности: ви. результате оказалось, что капиталы стали утекать из этого Штата.—В Нью-Иорке закон облагает движимую собственность налогом, но ва случай если-бы кто нибудь не представил описи своей собственности, таксаторам приказано облагать ату собственность налогом по их усмотрению; тогда размер налога становится предметом .торговой сделки“. Описи обыкновенно представляются только опекунами и корпорациями, во не капиталистами. В этом случае недостатки дурного закопа умеряются тем, что закоп непсполняетея. — В Массачузете каждый сельский округ подчиняется на практике усмотрению таксатора. Ви. Бостоне высшее податное учреждение решилось никому не давать пощяды; поэтому оно в течение двадцати лет ежегодно увеличивало налог, пока его жертва пе представит описи евоей собственности. Сначала многие стыдились уезжать из города ранее 1 мая [в это время обыкновенно делается обложение налогами], но теперь почти все капиталисты переезжают в свои загородные дома; их принимают с открытыми объятиями ме-
Кроме прямых налогов на собственность, составляющих главный источник доходов Штата, этот последний нередко обдагаеть налогами некоторые торговые предприятия или доходные занятия ‘); он это делает иногда в форме таксы на патенты, на привилегии, предоставленные корпорациям, на железно-дорожные акции или (в немногих Штатах), на наследства, переходящие в боковые линии. Сравнительно редко Штаты прибегают к налогам на завещания и наследства, и к подоходному налогу. Вирочеиь. этот последний налог существует в пяти Штатах. Что касается поголовной подати, то на счёт её существуют очень разнообразные правила. Некоторые конституции (как напр. конституция Штата Огио) запрещает взыскание такой подати, считая ее «унизительной и! притеснительной»; другие предписывают её взыскание, а почти половина всех конституций вовсе не. упоминает о ней. Там, где она существует, она иногда назначается на содержание школ или на другие полезные цели, как например на вспомоществование бедным, быть может с намерением напомнить тем, кто не в состоянии платить никаких других податей, что они также должны участвовать в расходахч. на такия заведения, которые учреждаются непосредственно для них-же. Размер поголовной подати всегда бывает не великъ—в 1 или в 2 доллара; её уплата иногда ста-
стииые таксаторы и принимают от них только то, что они пожелают заплатить... Так как богатые люди обыкновенно живут по близости одни от других, то ценовщики иногда обращаются к законодательному собранию с просьбой разделить ату местность на части; вот почему окрестности Бостона были мало-по-малу разделены на мелкие участки".
и) Северная Каролина уполномочила свое законодательное собрание облагать налогами все промышленный предприятии, все профессии и все привилегии. Арканзас предписал в 1в68 году [статья X, § 17] своему общему собранию -облагать налогами все привалена, предприятия и занятия, не доставляющие обществу существенной пользы", а все остальные освободил от всяких налогов. Но, по всему вероятию, узнавши на опыте, как трудно отличить полезные предприятия от бесполезных, атот Штат исключил то постановление из своей конституции 1874 года; в настоящее время он уполномочивает свое общее собравие облагать налогами только „]ццшощииков, паромы, выставки и привилегии".
Следующие профессии и следующие предметы, подлежащие обложению налогами, упоминаются частию в одних конституциях, частию в других: мелочные торговцы, разнощики, люди что-либо продающие с публичного торга, макле|>а. люди, ссужающие деньги йод заклад, негоцианты, торговые коммиссионеры. „люди, торгующие но образчикамъ", Фокусники, трактирщики, мосты, при переезде через которые уплачивается пошлшиа, паромы, телеграфы, агенты, доставляющие посылки, торговцы колониальными товарами, торговцы крепкими вашиткаки, страхование, продавцы патентов, лица или корпорации, иользующияси какими иибудь привилегиями, банки, железные дороги, вредные домашний животные, и т. д.
Ill
butch непременным условием для пользования избирательным правом. Сколько мне известно, ее никогда не взыскивают ни с женщин ни с несовершеннолетних мущин.
В некоторых Штатах «чужия» корпорации.— т. е. те, которые получили свои патенты или имеют постоянно место пребывание в другом Штате.—облагаются более тяжелыми налогами, чем местные корпорации. Нью-Гемпшир недавно обложил налогом одно «чужое* страховое общество и этим совершенно выжил его из пределов Штата.
Я пе нашол ни в одном Штате ни прогрессивного налога на наследства, ни прогрессивного подоходного налога, которые взыскиваются в некоторых швейцарских кантонах. Впрочем, Калифорния попыталась в своей конституции 1879 года (гм. приложения к этому тому) облагать одну и туже собственность двойными налогами.
Повсюду заметно намерение пе щадить промышленные компании, в особенности банковые ’) и яиелезно-дорожные. Более новые конституции нередко предписывают законодательному собранию наблюдать за надлежащим обложением налогами таких предприятий, а иногда даже запрещают собранию отказываться от права облагать налогами какие либо корпорации; поводом для таких запрещений, без сомнения, служит опасение, что могущественные банковые и железно-дорожные компании могли бы купить у законодательного собрания освобождение от налогов.
ИИ. В большинстве Штатов освобождаются от обложения налогами некоторые виды собственности, как например здания или другая собственность, принадлежащие Штату пли какой нибудь общине, кладбища, школы и университеты, воспитательные, благотворительные, ученые, литературные пли земледельческие учреждения пли общества, публичные библиотеки, церкви и другие здания или предметы, назначенные для религиозных целей, домашния принадлежности, земледельческие орудия, вклады в сберегательные кассы. Кроме того, нередко принимается за правило, что владелец двпжп мой собственности, которая не превышает известной ценности, не платит никакого за нее налога; иногда освобождаются от налетов и лица духовного звания, если их собственность не превышает известной ценности (как напр. в Ныо-Иорке, если опа стоит не более 1500 доллар.).
Ни один из Штатов не имеет права облагать налогами процентные бумаги, долговые свидетельства и всякия другие денежныя
<) Касательно балков см. конституцию Штата Огио 1851 года, ст. XII § 3. В то время народ относился к банкам с таким-же недоброжелательством, с каким в настоящее время относится к железно-дорожным компаниям.
обязательства, выпущенные самим федеральным правительством или с его разрешения, со включением кредитных билетов, известных под названием greenbacks. Это правило основано на смысле федеральной конституции, о чем и было заявлено в одном из статутов конгресса. Оно причиняет Штатам большие затруднения при распределении налогов, потому что лица, желающие отделаться от налогов, могут обращать свою собственность в процентные бумаги федерального правительства лишь только будет недалеко то время, когда составляются списки таксаторов.
IV. Некоторые из налогов Штата, как например налоги на патенты или на корпорации, взыскиваются и получаются непосредственно должностными лицами Штата. Но некоторые другие и в особенности те, которыми облагается собственность и которые служат обильным источником доходов, собираются местными властями. Определивши размер денежных сумм, необходимых на его расходы, Штат распределяет эти суммы между графствами пли (как это делается в Новой Англии) прямо между сельскими округами соразмерно с их платежной способностью, то есть с ценностью находящейся в них собственности ') И графства с своей стороны распределяют между входящими в их состав ь городами и сельскими округами (соразмерно с пенностью находящейся в них собственности) как ту сумму, которую они должны уплачивать Штату, так и ту, которая необходима на их собственные расходы. Поэтому, когда деревенские или городские власти установляют и взыскивают налоги с граждан, они собирают одновременно три разряда налоговъ—налоги в пользу Штата, налоги в пользу графства и налоги в пользу города или сельского округа. Оставляя эти последние на местные нужды * *), они передають два остальных разряда податных сборов властям графства, которые в свою очередь оставляют то, что следует, на расходы графства, а остальную сумму передают Штату. Благодаря этому способу собирания налогов, сокращаются хлопоты и расходы, а граждане находят в оценочном списке общую цифру всех налогов, которые они должны уплатить.
V. Некоторые Штаты, убедившись на опыте в неосмотрительности законодательных собраний, ограничили своими конституциями размер налогов, которые могут быть взысканы на потребности Штата в течение одного года. Так например, Техас постано-
) Количество этой собственности определяется ценовщиками и проверочными коммиссиями.
*) Впрочем, иногда случается, что город или сельский округ сам уплачивает Штату всю свою долю налогов, вместо того, чтоб собирать ее по частям с каждого из граждан.
вал в 1876 году, что налог на собственность не должен превышать пол-процента её ценности ( при чем не принималась в расчет сумма, необходимая для уплаты процентов за долги Штата), а впоследствии понизил размер процента до 35 сотых >) Такия-же постановления были изданы в Миссури и еще в четырех южных или западных Штатах. Мы сейчас увидим, что ограничения этого рода налагались в самом широком объеме на города и на другие подначальные общины. Иногда встречаются постановления, запрещающие собирать более доходов, чем сколько нужно на удовлетворение потребностей Штата; этого благоразумного правила следовало-6ы придерживаться и конгрессу в виду того, что излишек доходов вызывает на безразсудные расходы и доставляет удобные случаи для взяточничества ’).
Можно-бы было предполагать, что материальные интересы народа служат достаточной охраной и от бесполезных денежных трат и От чрезмерного увеличения налогов. Но (помимо той опасности, что между членами законодательного собрания могут найтись взяточники) нередко было замечено, что так как в некоторых Штатах значительная часть избирателей вовсе неплотит налогов в пользу своих Штатов ’), то право облагать налогами находится в значительной мере в руках людей, неимеюпиих никакого интереса уменьшать размер налогов, которых сами они не плотят. Впрочем, это обстоятельство не причиняло большего вреда финансам отдельных Штатов; гораздо больший вред проистекал от отсутствия серьезного контроля над расходами и от того факта, что (точно так-же, как в конгрессе) комитет, заведующий ассигновкой сумм на расходы, не действует сообща с тем комитетом, который заведует собиранием доходов в форме налогов.
Старание сдерживать неосмотрительных народных представителей обнаруживается и в том, что некоторые конституции запрещают издавать билли об ассигновке денежных сумм частнымъ
I) Не смотря иа это, в казначействе Техаса оказался в марте 1888 года излишек в 2,000,000 долларов, так что губернатор был принужден созвать законодательное собрание на экстраординарную сессию, чтоб распорядиться этими излишними суммами и принять меры против их возрастания.
-) В своей „Утопии® Томас Мор с одобрением упоминает о законе, запрещающем царю Макариапт. иметь в государственном казначействе более 1ООО «унт. ст.
3) Ford говорит [Citizens' Manual], что только восемь процентов всего населения Соединенных Штатов уплачивают налога в пользу отдельных Штатов. Процент избирателей, уплачивающих такие налоги, конечно, более высока, потому что избиратели составляют почти четвертую часть всего населения.
ш —
лицам или корпорациям, разрешать удовлетворение денежных претензий. предъявленных к Штату на основании не вполне легальных контрактов, или признавать неподлежащими удовлетворению денежные претензии Штата к железнодорожным или каким либо другим корпорациям. Читая эти разнообразные постановления, начинаешь думать, что законодательное собрание то-же чтб крот, который старается вылезти из своей норы для того, чтоб опустошать засеянное хлебом поле, между тем как парод вынужден закрывать ему все выходы из его убежища, потому что нет другого способа обуздать его врожденные хищнические наклонности.
VI. В финансовой системе отдельных Штатов всего более достойна внимания история их долгов,—история громадного увеличения этих долгов и история усилий, потраченных испуганным народом на уменьшение их размера и на установление пределов для их возрастания в будущем.
Американцы предавались самым розовым надеждам когда, лет шестьдесят тому назад, стали заселиться те богатые и обширные западные страны, в которых образовались теперешние Штаты Огио, Индиана, Иллинойс, Мичиган, Миссури, и снова лет сорок тому назад, когда повсюду стали проводиться железные дороги и стали с необыкновенной быстротой заселяться страны, лежащие вдоль Мвссмссиппи; тогда не одни только частные, люди, а также Штаты, графства и города горячо принялись за разработку новых источников богатства. II Штаты и менее обширные общины приступили к улучшению путей сообщения, к проведению каналов и постройке железных дорог; они стали брать акции промышленных компаний, стали основывать или поддерживать своими капиталами банки, стали пускаться в бесчисленные предприятия, руководить которыми не были способны. Некоторые из этих предприятий имели жалкий конец, некоторые другие обогатили нескольких спекуляторов, оставивши тяжелое бремя долгов на общинах. Долги Штатов, доходившие в 1825 году (когда всех Штатов было только двадцать четыре) на всей территории Союза до общей цифры 2,500,(100 фунт. ст., возросли в 1842 году до 40,000,000 фунт. ст. ’), а в 1870 до 70,000,000 ф. ст.
Часть долгов, сделанных в промежуток времени между 1842 и 1870 годами, была последствием займов, которые заключались многими из северных Штатов для набирания и вооружения войск, предназначенных для участия в междоусобной войне; но при этомъ
1) В 1838 году было рассчитано, что из общеии суммы долгов, доходпвшеии в то время до 170,800,000 долларов [или 35,000,000 *уит. ст.], 60,200,000 долларов были истрачены на проведение каналов, 42,800,000 долл. на сооружение железных дорог, и 52,600,000 долл. на учреждение банков.
Штаты надеялись, что их долги будут современен у плочены национальным казначейством. Впрочем, значительная часть взятых взаймы денег пошла на полезные предприятия, вследствие чего значительно увеличилось в Штатах (их было в 1870 году тридцать семь) количество собственности, подлежащей уплате налогов. Тем не менее, громадная и постоянно увеличивавшаяся цифра долгов испугала народ и некоторые Штаты, как всем известно, отказались от исполнения своих денежных обязательств. Отчасти благодаря этому отказу, общая сумма всех долгов уменьшилась в 1880 году до 250,722,081 долл. (50,144,000 фунт. ст.), а лежала она в то время уже не на тридцати семи, а на тридцати восьми Штатах. Даже после того, как Штаты были поставлены в невозможность увеличивать свои долги (тем способом, о котором сейчасбудет иттп речь), более мелкие общины—сельские округа, графства и города—не отказались от прежней привычки делать займы; в особенности города непереставали вовлекаться в прежние соблазны, полагая, что не подвергаются большой опасности благодаря тому, что муниципалитет более, чем правительство Штата, заинтересован в осмотрительном расходовании взятых взаймы сумм. Поэтому долги городов, и в особенности больших городов, возрастали с страшной быстротой. Между тем как долги Штатов и графств делались большею частию для так называемых <внутренних улучшений», лишь небольшая часть городских займов делалась для вспомоществований волонтерам, поступавшим в северные армии во время междоусобной войны, а значительная их часть была последствием небрежности и расточительности администраторов и в особенности краж, которые совершались описанным далее способом и для которых представлялось немало удобных случаев благодаря привычке выдавать субсидии на рискованные предприятия, казавшиеся местному населению очень заманчивыми.
VII. Это зло принимало все более широкие размеры, пока не навело спасительного страха на заемщиков и пока не было отыскано предохранительное от него средство в форме конституционных постановлений, налагавших ограничения на право законодательных собраний заключать займы. К счастию, на него было вб-время обращено должное внимание, так что более новые Штаты (Миннесота, Висконсин, Орегон, Канзас, Невада, Небраска, Западная Виргиния, Колорадо) могли воспользоваться опытом старых Штатов. Всякий раз, как в течение последних тридцати лет которому виибудь из Штатов приходилось составлять для себя конституцию, он включал в нее постановления, которыми налагались ограничения на право Штатов и местных общин заключать займы и вместе с тем нередко принимались меры для уплаты прежних долгов. При этом не только издание биллей о заключении Штатомъ
займов обусловливалось соблюдением некоторых предохранительных мер, как например одобрением со стороны двух третей членов в обеих палатах законодательного собрания, не только навсегда воспрещалось делать займы на внутренния улучшения или даже предпринимать какие либо улучшения этого рода (они постоянно служили поводомч. для взяточничества и для бесполезных трат, как это было дознано конгрессом на опыте), не только почти всегда вводилось правило, что в постановлении о заключении займа должен быть указан и фонд для погашения этого займа в течение небольшего числа лет, но в большинстве конституций даже, общая сумма всех долгов ограничивалась таким размером, который был очень невелик в сравнении с числом жителей и с ресурсами Штата *) Так например, Висконсин установил высший предел для своих долгов в 200,000 долларов 140,000 фунт. ст.), Миннесота и Иова в 250,000 долл.,0гио в 750,000 долл., Небраска в 100,000 долл., осмотрительный Орегон в 50.000, а обширный и богатый Штат Пенсильвания, в котором в настоящее время более 5,000,000 жителей, в 1,000,000 долл. 1 * * 4) (в конституции 1873 года, ст. IX, § 4).
В тридцати одном Штате со включением всех тех, в которых конституции были составлены недавно, законодательным собраниям запрещено «предоставлять или ссужать кредит Штата для оказания содействия какому-бы то ни было липу, ассоциации или корпорации как муниципальной, так и всякой другой, пли же ручаться on. имени Штата за уплату долговых обязательств какой либо ассоциации, муниципалитета или другой корпорации» ’); кроме того, законодательным собраниям запрещено брать акции каких либо корпораций или иным способом пускаться в какие либо промышленные предприятия. Некоторыми конституциями воспрещается Штату брать на себя долги частных лиц или муниципальных корпораций.
1) Под эти ограничении не подходят долги, которые делались для подавле
нии внутреннего восстании пли для отражения неприятельского нашествия.
») Нью-Иорк [конституции 1846 года, ст. VII, § ИО—12] также назначил одни ь миллион долларов за крайний предел долгов Штата, но он дозволяет издавать постановления о заключении займов на „какой нибудь один предмет “ с тем, чтоб в то-же время был введен налог, достаточный для погашения займа в течение восемнадцати лет, и с тем, чтоб такия постановления представлялись непосредственно на усмотрение народа и утверждались им во время выборов.
3) Эти слова извлечены из конституции Штата Миссури 1875 года [ст. IV, § 45], которая заключает в себе мпого других поучительных постановлений о разных финансовых предметах и об ограничении права законодательного собрания делать займы. Подобные постановления встречаются в конституциях почти всех западных и южных Штатов, равно как в менее старых конституциях некоторых восточных Штатов.
Заботливость народа об избежании обременительных долгов распространялась и на деятельность мелких общин. Многие из недавно составленных конституций или сами ограничивают, или предписывают законодательным собраниям ограничивать право на заключение займов графствами, городами или сельскими округами и даже школьными округами с назначением максимума, который не должен превышать известного процента стоимости собственности, подлежащей уплате налогов. Этот максимум обыкновенно равняется пяти процентам (как например в Иллинойсе, конституция 1870 года, ст. IX, § 12), иногда (как например в Пенсильвании, констит. 1873 года, ст. IX, § 8) он доходит до семи проц., а в Иью-Иорке (поправка 1884 года) он установлен в десять проц. Иногда случается, что размер налогов, взыскиваемых местною властию в течение одного года, ограничивается определенною суммой, —как например полупроцентом с оценки собственности *). Кроме того, во всех Штатах за исключением семи запрещается городам, графствам и другим местным властям ручаться за какое либо предприятие или за какую либо компанию, брать акции этих компаний или иным способом оказывать им содействие. Иногда такия запрещения безусловны, а иногда они подчинены некоторым условиям, соблюдение которых дозволяет не подчиняться им. Так например, в некоторых Штатах плательщики налогов могут разрешить заключение займа, которого не мог-бы сделать муниципалитет; для этого требуется особая подача голосов и большинство двух третей или трех пятых или (в Колорадо) абсолютное большинство плательщиков податей. Иногда встречаются предписания, что муниципалитет должен при заключении займа назначить особый фонд на погашение этого долга. Установленные ограничения иногда относятся к какому нибудь особому разряду предприятий, как напр. к банкам или к железным дорогам. В этомь отношении различия между Штатами бесконечны; но повсюду заметно одно и то-же желание граждан оградить себя от чрезмерных общественных долгов и от безразсудства муниципальных властей; а о строгости принимаемых мер конечно не могут сожалеть те, кому известно, каковы эти местные власти и как сильны соблазны, которыми они способны увлекаться ’).
Конечно, бывают и такие, случаи, что стеснение муниципалитета в его правах облагать налогами и делать займы оказывается не
’) Подробный постановлении этого род» можно найти в конституции Штата Миссури 1875 года.
В прихечаиииихе, помещенных в приложениях к этому тому, я привел некоторые образчики конституционных постановлений, ограничивающих право местных властей заключать займы.
удобным, потому что некоторые дорого-стоющие общественные сооружения становятся еще. более дорогими оттого, что воздвигаются по частям. Так например, корпорация Бруклайна была недавно лишена возможности разом провести необходимую для города большую улицу, и ей придется издержать на этот предмет не мало лишних денег, потому что она принуждена покупать небольшими участками землю под ату улику. Но в виду громадности злоупотреблений, возникавших из вмешательства Штатов и городов в разные предприятия и из их неограниченного права браться за разные улучшения, народ готов безропотно выносить случайные неудобства. которые являются неизбежным последствием ограничения тех прав.
Судья Коули говорить: «В список указанных зол входят: расточение общественного достояния; обогащение прожектёров, которые обыкновенно сначала старались получить всё, чего можно добиться при помощи самых заманчивых обещаний, а потом старались как можно дольше уклоняться от исполнения этих обещаний; нравственная испорченность членов законодательного собрания; упадок кредита отдельных Штатов; тяжелые общественные долги, сделанные очень неосмотрительно; неосмотрительная трата денег; общее неудовольствие, вызванное убеждением, что предприятия, затеянные на счёт общества и под предлогом общей пользы, ведутся без всякой заботливости об общественных интересах, и наконец финансовая паника, истощение сил и разорение» ').
изложенные выше постановления имели последствием постоянное уменьшение долгов Штатов и графств не смотря на то, что богатство страмы быстро увеличивается. Один осмотрительный писатель определяет это уменьшение для промежутка времени от 1870 до 1880 года в 25 процентов относительно долгов Штатов, и в 8 процентов относительно долгов графств, сельских и школьных округов * *). Но в городах, в течение того-же десятилетия, долги не только не уменьшились, но даже увеличились слишком на 100 и почти на 130 процентов. Общая цифра долга городов. в которых более 7500 жителей, доходила в 1880 году до 710,000,000 долл. (142,000,000 фунт. ст.), а долги менее крупных городов доходили до 56,000,000 долл.
Эта поразительная разница между городами и Штатами можетъ
>) Cooley, Со ns tit. Limit, стр. 266. Примечании к стр. 262 и 272 представляют очень поучительный очерк истории этих оивансовых злоупотреблений.
*) Robert L. Porter в American Cyclopoedia of Political Science, статья Debts: здесь можно найти много ценных сведений касательно этого обширного сюжета.
быть объясняема различно, — во-первых тем, что города не могут отказываться от уплаты своих долгов, а полновластные Штаты могут отказываться и действительно иногда отказываются *), вовторых тем, что в конституции Штатов стали позже вноситься постановления, ограничивающие право муниципалитетов заключать займы. Но главную причину тоии разницы следует искать в системе управления больших городов, которые предоставляют свои богатства в распоряжение массы невежественных граждан. Некоторые из самых больших городови. находятся в таких Штатах. которые и до сих пор еще ничем не стесняли свои городские думы в праве делать займы. В настоящее время городские думы оказываются не только неспособными администраторами, но и такими администраторами, которые очень охотно берутся за разные улучшения, доставляющие им возможность пускаться в спекуляции, брать взятки и даже растрачивать общественные капиталы.
ГЛАВА XL1V.
Деятельность правительства Штата.
Я уже ранее указывал на то, как трудно объяснить Европейцам отличительные особенности американского Штата, потому что в Европе не найдется ничего схожого с ним; не менее трудно объяснить и то, каким образом правительственные органы Штата действуют на практике. Сказать, что Штат есть нечто менее высокое, чем нация, но более высокое, чем муниципалитет, значило бы высказать очевидную истину, из которой однако нельзя извлечь ничего поучительного, потому что отличительная особенность Штата заключается в сочетании свойств, принадлежащих по мнению Европейцев только нации, с свойствами, принадлежащими муниципалитету.
Роль Штата будет казаться важной или незначительной смотря по тому, с какой точки зрения мы будем рассматривать ее. Она покажется важной, если мы остановим наше внимание на сфере деятельности Штата и на его полновластии в этой сфере, в которую входят поддержание законности и порядка, почти всё, что' касается гражданского и уголовного судопроизводства, надзор за все-
1) В некоторых частях Новой Англии, долг города, сельского округа или какого либо муниципального учреждения есть вместе, с тем личный долг каждого жителя; ато служит лучшей охраной от чрезмерных долгов.
ми органами местного управления и неограниченное право облагать налогами. Но если мы спросим, кто те лица, которые приводят в действие этот сложный правительственный механизм, как велико в нем участие граждан, и как велико уважение, с которым относятся к нему эти граждане, то всё представится нам в невыгодном свете, потому что мы найдем, что личности, заведующие делами управления, ничтожны, а участие граждан в делах управления постоянно уменьшается. Права, принадлежащие властям Штата, одинаковы с правами европейских парламентов, но они находятся цд> руках людей, большею частию и менее достойных и менее уважаемых, чем члены городских советов Манчестера или Кёльна. Между американскими Штатами есть не мало таких, которые по объему своей территории и по числу своих жителей могли бы равняться с некоторыми из старых монархий. Но в их летописях мы едва-лп найдем хоть одно замечательное событие, хоть одну блестящую личность.
Другое затруднение при старании охарактеризовать правительственные власти Штата заключается в том, что между Штатами существует бесконечное разнообразие в мелких подробностях. Система управления во всех их одинакова, но её практическое применение различно: оно приноравливается к нравам местных жителей, к их привычкам, идеям, воспитанию и традициям. Европеец мог-бы сказать: «Выберите типический Штат и опишите его вамъ». Но такого Штата, который можно-бы было назвать типическим, не существует. Массачузет или Коннектикут мог-бы служить хорошим образчиком Штатов Новой Англии, а Миннесота или Иова образчиком северо-западных Штатов; в Георгии пли в Алабаме мы найдем те-же общественные недуги, которыми до сих пор страдает юи, хотя они и залочиваются с большой энергией; Иью-Иорк и Иллинойс наглядно представляют контраст между тенденциями невежественной городской черни и тенденциями степенных фермеров в сельских округах. Но мы вовлеклисьбы в безвыходную путаницу, если-бы приняли который либо ив этих Штатов за тип и то, что сказали-бы о нем, захотелп-бы отнести и ко всем остальным тридцати семи Штатам. Поэтому я ограничусь общими замечаниями, останавливаясь только на тех пунктах, в которых правительства Штатов сходятся но своему характеру и но своим тенденциям во всех частях Союза, а европейского читателя я попрошу не позабывать, что замечания, которые я буду делать касательно правительства того или другого Штата, не могут быть всегда верны и по отношению к правительствам других Штатов, жизнь которых, быть может, течет при иных условиях.
Правительства Штатов, как уже было ранее замечено, имеютъ
фамильное сходство с национальным или федеральным правитель* ством не потому только, что это последнее было организовано в значительной мере по образцу управления старых тринадцати Штатов, но также потому, что с 1789 года конституция Штатов составлялись или исправлялись постоянно под влиянием федеральной конституции. Таким образом оказывается, что федеральная конституция была и дочерью и матерью конституций отдельных Штатов. Если конституция какого либо Штата отличается от федеральной, то эго отличие всегда заключается в более резком демократическом отпечатке. Федеральная конституция до сих пор выражает воззрения, господствовавшие в 1787 году, а конституции Штатов выражаюгь воззрения, господствовавшие в ту пору, когда демократические стремления сделались более необузданными и когда люди, менее осмотрительные, чем мудрецы, заседавшие на филадельфийском конвенте, постарались облечь народные верования в легальную форму. Это различие обнаруживается не только в способе назначения судей, но и в том, что должностные лица и сенаторы Штатов выбираются на более короткие сроки; а всего яснее оно видно из того, как установились отношения между властями законодательной и исполнительной. Национальная исполнительная власть, как нам уже известно, отделена от национального законодательного собрания таким способом, который поражает удивлением Европейца. Тем не менее, она представляет сама по себе нечто цельное. Президент республики есть глава государства; его министры ничто иное как его подчиненные, выбранные им из среды его политических единомышленников. Они действуют по его приказаниям, и он отвечает за их образ действий. Нов Штатах нет ничего хоть сколько нибудь похожого на кабинет. Высшие административные должностные лица избираются непосредственно народом. В своих правах они независимы от губернатора Штата. Они не обязаны руководствоваться его указаниями (кроме тех случаев, когда противное предписывается особым статутом), а он не отвечает за их поведение, потому что не может контролировать его. Подобно тому, как губернатор может не принадлежать к партии, господствующей в данную минуту в законодательном собрании, и должностные лица Штата могут не принадлежать к той партии, к которой принадлежит губернатор. Даже случается, что онн выбираются не в одно время с губернатором или па более долгий срок.
Европейца, изучающего механизм управления Штатов (а такихч. Европейцев очень немного), сначала поражает удивлением эта правительственная система, представляющая резкое противоречие с его предвзятыми воззрениями. «Как может действовать такой механизм?»—спрашивает он. «Мы не нашли-бы ничего непонятного в такой системе, при которой управление находится в руках за-
— 122 — конодательного собрания, действующего через посредство должностных лиц, которых оно само назначает иди но предоставленному ему законом нраву или в силу установившагося обыкновения. Мы не нашли-бы ничего непонятного и в такой системе, при которой независимая от законодательного собрания административная власть состоит из лиц, действующих за-одно под руководством начальника, которыии ответствен непосредственно перед народом. Но разве по будет лишена всех условий, необходимых для успешной деятельности, такая система, при которой все административные должностные лица независимы одно от другого, но вместе с тем не подчинены и яаконодатмьному собранию? Они никому не подвластны. Они неответственны ни перед кем кроме народа, который заявляет о своем существовании только раз в два или в три года, — то есть в день выборов, когда он опускает свои бюллетени в избирательную урну. Такая система, по видимому, ничто иное, как отрицание всякой системы; она похожа на хаосъ».
В своих попытках разгадать эту тайну Европеец не найдет помощи от своих американских друзей по той простой причине, что этим друзьям непонятны встреченные им затруднения. Для него начнет уясняться суть дела лишь с той минуты, как он заметит, что административная деятельность Штата обходится без всякой политики в европейском смысле этого слова, и что стало быть она не нуждается в том, чтоб органы управления придерживались одинаких воззрений и все стремились к одной цели. Всё, что в системе управления Штата имеет какую либо связь с политикой, принадлежит исключительно к сфере деятельности законодательной власти.
Сравните президента республики с губернатором Штата. Первому приходится иметь дело с иностранной политикой, а второму нет никакого до неё дела. Первому принадлежит право раздачи множества должностей, а второй не раздает почти никаких должностей. Первый стоить во главе армии и флота, а второй командует только милицией, роль которой ничтожна в мирное время. Первому подчинено почтовое ведомство, а в Штате неть почтового ведомства. Кроме права налагать veto, принадлежащего скорей к разряду законодательных функций, а не административных, деятельность губернатора ограничивается обязанностью охранять порядок, которая подучает важное значение только в случае мятежа или внутренних смут, и почти механической обязанностью исполнять роль представителя Штата чисто-рутинным способом, как-то обращаться к другим Штатам с требованием выдачи преступников, рассылать циркуляры с приглашением участвовать в выборах членов конгресса или местного законодательного собрания и подучать донесения от должностных лиц Штата. Даже
высшие из этих лиц, то есть те. которые занимают должности,, соответствующие должностям министров в национальном правительстве. суть ничто иное, как простые делопроизводители, которые исполняют заданную работу в роде приема или выдачи казенных сумм согласно с изложенными в статутах точными правилами, и деятельность которых постоянно контролируется другими должностными лицами; или-же они ничто иное, как коммиссионеры, которым дано право надсматривать и доносить, но которые сами не могут принимать никаких серьезных мер. Политика не входит в сферу нх ведомства; даже в административных делах их личное усмотрение вставлено в узкия рамки. Начиная с губернатора, все они могли-бы легко находить удобные случаи для взяточничества; но даже самые недобросовестные из них не смеют пользоваться такими случаями из опасения, что который нибудь из комитетов законодательного собрания обнаружит их проделки и возбудить против них уголовное преследование. Назначенные на срок, редко превышающий два или три года, они сознают необезпеченность своего положения; но надежда быть вторично избранными в награду за добросовестное исполнение своих обязанностей не имеет того влияния на их поведение, какое могла-бы иметь, есди-бы способные люди чаще снова выбирались. К сожалению, и Штаты подобно конгрессу нередко придерживаются традиционного правила > что каковы-бы ни были заслуги лица, уже воспользовавшагося выгодами своей должности, при следующих выборах настает очередь кому нибудь другому пользоваться теми-же выгодами.
11 так, главная причина описанных мною порядков заключается в том, что исполнительная власть имеет очень незначительную сферу деятельности и имеет в своем распоряжении незначительные суммы. А незначительность её деятельности объясняется следующими двумя причинами. Местное управление достигло в Америке такого широкого развития, что те обязанности, которые были-бы возложены в Европе па центральную власть, предоставлены в Штате или графству, или городу, пли сельскому округу, или школьному округу. Эти составные части Штата суживают сферу ведомства самого Штата, точно так-же как Штат суживает сферу ведомства центрального правительства. Вторая причина заключается в том, что в некоторых Штатах законодательная власть расширила свою сферу ведомства до самых крайних пределов и включила в нее такие предметы, которые в Европе были-бы предоставлены ведомству администрации; поэтому исполнительная власть не мажет ничего делать по своему собственному усмотрению, а должностные лица ничто иное как исполнители воли законодательного собрания, которое руководит их деятельностью посредством издания очень подробных статутов, с точностью указывает им, на какой предмет должны тратиться
отпускаемые суммы, и наблюдает за ними через посредство своих инквизиционных комитетов. ‘
Эти порядки, натурально, приводят к тому, что должностные липа Штата лишены и чувства достоинства'и власти. Всякая должность ценится только потому, что дает жалованье, или потому, что доставляет случай одолжить друзей или получить вознаграждение за заключение контрактов; только в самых крупных Штатах даровитые люди иногда добиваются должности главного прокурора или контролера. Впрочем, нельзя сказать, что роль губернатора всегда бывает ничтожна. В некоторых Штатах она и до сих пор сохранила некоторую долю того обаяния, которым была окружена в старые годы; так например, традиции прошлого столетия ожили в Лассачузете благодаря тому замечательному человеку, который стоял во главе этого Штата во время междоусобной войны и сумел возбудить чувство патриотизма в сердцах местных граждан. Хотя в настоящее время пикто не захочет,—подобно тому, как это сделал Mr. Jay в 1795 году,—пром енять должность верховного судьи Соединенных Штатов на должность губернатора своего Штата, однако министр Мг. Folger отказался несколько лет тому назад от министерской должности для того, чтоб выступить кандидатом на должность губернатора Нью-Иорка. В качестве высшего сановника и представителя верховной власти Штата, губернатор может в некоторых случаях сделаться самым надежным блюстителем внутреннего порядка. Во время смут, вспыхнувших в 1877 году в Пенсильвании, мятежники успели сосредоточить свои силы только благодаря случайному отсутствию губернатора, объезжавшего западные провинции Штата. Во время более недавних смут, возникших на западе вследствие стачек и в особенности вследствие стачек между железно-дорожными рабочими, решительные меры, принятые одним из губернаторов, восстановили спокойствие в нескольких Штатах, между тем как вследствие нерешительности другого губернатора участники стачки успели прервать железно-дорожные сообщения и осмелились подвергать насилиям тех рабочих, которые были наняты в замен их. II во время коммерческих кризисов, в роде того, который в 1837 году распространился по всей территории Союза, гражданами овладевает такой панический страх, а законодательные собрания обыкновенно действуют так нерешительно, что взоры народа, натурально, обращаются на губернатора, от инициативы которого многое зависит. Его право предлагать законодательные меры, которым он редко пользуется, приобретает в минуту опасности важное значение, потому что дает ему возможность устранить возникшие затруднения.
Впрочем, губернатор Штата обыкновенно приобретает пли утрачивает хорошую репутацию не в качестве администратора, а въ
качестве лица, которому принадлежит право одобрять или опротестовывать билли, утвержденяые законодательным собранием. Для достоинств губернатора обыкновенно служагь мерилом число и смелость наложенных им veto, а Европейцу приходится (подобна тому, как это случилось со мною в 1870 году в Штате НьюИорке) быть свидетелем следующего странного зрелища: губернатор обращается к народу с воззванием, предлагая свое вторичное избрание на том основании, что он во многих и важных случаях парализовал волю народных представителей, формально выраженную подачей голосов в обеих палатах. Что такия воззвания издаются и даже нередко достигают цели, объясняется не только недоверием народа к законодательной власти, но также его уважениемь к мужеству. Ему всего более нравятся люди энергичные, подобно тому как английские избиратели отдают предпочтение таким кандидатам, которые не хотят, чтоб кто-либо ручался за них, или которые не хотят подчиняться никакой клике.
Это понятие о губернаторе, как о таком должностном лице, которое должно обуздывать законодательную власть, объясняет нам, почему принадлежность губернатора к той партии, которая составляет меньшинство законодательного собрания, считается скорей полезной, чем вредной для Штата. Чтоб понять, каким образом это может случиться, следует обратить внимание на различия в способе избрания. Губернатор выбирается голосованием всех граждан Штата. Народные представители выбираются теми-же гражданами по округам. Поэтому одна и та же партия может получить большинство в общей цифре голосов всего Штата, но может оказаться в меньшинстве в большей части избирательных округов. Это случается в Штаге Нью-Иорке средним числом два раза в каждые три года. В общей цифре избирателей большинство принадлежит демократам, потому что демократическая партия чрезвычайно сильна в городе Нью-Иорке и в некоторых других многолюдных центрах. Но в сельских округах и в очень многих небольших городах республиканская партия располагает таким большинством голосов, что почти повсюду проводит ь своих кандидатов. Поэтому губернатор обыкновенно принадлежит к демократической партии, а большинство законодательного собрания состоит из республиканцев. Разномыслие между этими двумя властями не причиняет серьезных затруднений, потому что те вопросы, по которым ведется борьба между двумя политическими партиями, не имеют близкой связи с системой управления Штата. Оно даже приносит некоторую пользу, потому что губернатор из партии меньшинства более способен удерживать враждебный ему сенат или палату представителей от злоупотреблений, чем губернатор, принадлежащий к партии большинства законодательного собра
ния и потому всегда готовый действовать за одно с этим большинством в защиту их общих интересов *).
11 так, наыФ приходится снова вести речь о законодательном «обрании, которое является в некоторых Штатах такою преобладающею властию, что мы могли бы считать его за настоящее правительство, а все другие власти игнорировать. Посмотрим-же, каким образом оно исполняет свою задачу без того руководителя, каким служит для европейских палат министерство.
Подобно тому, как система управления Штата имеет сходство с системой национального управления, и законодательное собрание Штата имеет сходство с конгрессом. Но в большинстве Штатов оно доводит до преувеличения характеристические недостатки конгресса. Между его членами менее способных и благородных личностей. В нем меньше людей, исполняющих обязанности вождей. Оно окружено более сильными соблазнами. За его деятельностью менеф тщательно следит общественное мнение. По прежде чем расследовать, какого рода люди наполняют залы законодательных собраний, мы должны рассмотреть, какого рода деловые занятия привлекают туда этик людей.
Предметы занятий законодательного собрания Штата могут быть разделены на следующие три разряда:
1. Обыкновенные частные законы, т. е. контракты, взыскания убытков, наследства, семейные отношения, преступления, судопроизводство гражданское и уголовное.
II. Административные постановления с включением уставов городского и сельского местного управления, публичные работы, воспитание. торговля крепкими напитками, прививание оспы, фальсификация, благотворительные и исправительные заведения, надзор за рудниками и за фабриками, кроме того общие законы о корпорациях, о железных дорогах, о рабочих, обложение налогами и в пользу Штата и в пользу местных учреждений и, наконец, заведывание публичным долгом.
III. Законодательные меры местного или специального характера, известные в Англии под названием «частных биллей», как-то: билли о выдаче патентов на учреждение компаний для проведения газа, для устройства водопроводов, для проведения каналов, для
) Впрочем, иногда возникают и неудобства из враждебных отношений между сенатом Штата и губернатором. Очень недавно нью-иоркский сенат упорно отказывался утвердить губернаторские назначения некоторых должностных лиц е целию оставить некоторых старых служак па их местах долее легального срока. Образ действий сената считался достойным неодобрения; но тогдашний губернатор не внушал к себе доверия и не пользовался нравственным авторитетом.
устройства конно-железных дорог, предоставление таким компаниям монополий пли привилегий или изменения в их уставах, и учреждение городских пли других более мелких обшив и издание для них уставов.
Сравнивая эти разряды деловых занятий, —между которыми разряды первый и второй една-ли могут быть отделены один от другого резкою раздельною чертой, — мы найдем, что билли второго разряда более многочисленны, чем билли первого разряда, а билли третьего разряда более многочисленны, чем билли первых двух разрядов в их совокупности. Обыкновенные частные законы, которые служат руководством или охраной в обыденной жизни и на основании которых возникают девять десятых из общего числа тяжб, подвергаются из года в год лишь незначительным изменениям. Некоторые из западных Штатов и немногие из восточных Штатов делали смелые эксперименты в сфере законодательства о разводах; некоторые другие внесли в статуты наказания за новые преступления и изменили свой порядок судопроизводства. Но торговые законы, равно как законы о собственности и о гражданских правах, сохраняют значительную устойчивость. Народ доволен существующими порядками, а влияние законоведцев направлено против перемен. В делах второго разряда, которые я назвал административными, законодательное собрание проявляет более усиленную деятельность. В течение каждой сессии делаются в этой сфере эксперименты преимущественно с целию расширить влияние правительства пли посредством вмешательства во взаимные отношения между гражданами или посредством попыток делать вместо граждан то, чего они сами не делают, или не умеют делать для своей пользы '). Но общие закопы или—как их назвали-бы Англичане —«публичные», оказываются незначительными в сравнении с «частными биллями», принадлежащими к третьему из наших разрядов. Те билли, которые имеют чисто местный пли специальный характер, во всех Штатах превосходят своим числом'ь общие билли и даже превосходят их в громадном размере в тех Штатах, которые, подобно Виргинии и Миссиссиппи не требуют. чтоб корпорации были организованы на основании общихъ
Си. в Ш томе главу о laissez faire.—Многие из упомянутых нами постановлений подготовлялись ассоциациями вне законодательного собрания; это последнее только облекало желания ассоциаций в «орму биллей, которые утверждало почти без всяких прений. Этим способом были приведены в исполнение пропиты не только организаторов труда в роде так называемых Knights of Labour [-Рыцарей труда“] и Grangers [земледельческих, клубовъ], но также женского общества христианского воздержания, медиков, дай «истов, продавцев молока.
законов. Такие специальные билли осуждаются здравомыслящими Американцами не потому только, что находятся в противоречии с общими законами, но также потому, что доставляют удобные случаи для взяточничества и нарушают права частных лиц пли некоторых местностей в интересах какой нибудь кучки спекуляторов. Они позорят страну, потому что служат постоянным поводом для подкупов. Издаются они ради денежных выгод какой нибудь утвержденной законодательным актом компании пли какой нибудь группы людей, задумавших основать компанию, а их утверждение обеспечивается посредством интриг и раздачи денег большими суммами влиятельным членам сената и нижней палаты, и небольшими суммами тем невлиятельным членам законодательного собрания, которые руководствуются только солидными аргументами этого рода. Именно эта возможность извлекать выгоды из звания члена законодательного собрания и служить для многих приманкой в таких Штатах, как Нью-Иорк, Пенсильвания или Иллинойс, где представляется широкое поле для выгодных спекуляций. Где лежить падаль, туда слетаются коршуны. Могущество денег, принимающее самые широкие размеры, когда облекается в форму крупных корпораций, оказывает свое пагубное влияние на членов законодательных собраний преимущественно в вышеупомянутых больших Штатах. Но это влияние чувствуется почти во всех Штатах. Даже там, где только незначительное меньшинство членов законодательного собрания доступно для подкупа, многие добиваются звания этих членов, потому что издание многочисленных местных и частных биллей доставляет им случай играть некоторую роль, одолжать друзей, доставлять какие нибудь выгоды своему округу и этим способом упрочивать свое влияние на местных избирателей, совершенно теряя из виду более важную обязанность издавать общие законы. К этим Штатам можно отнести знаменитое изречение corruptissima г е р и Ы и с а р 1 и г и in а е leges, придавая ему новый смысл.
Одна из форм такого специального законодательства особенно заманчива и вредна,—а именно та, которая заключается в издании муниципальных уставов и в управлении городами посредством издания статутов. Города разрастаются так быстро, что все отно сяициеся к ним предприятия особенно заманчивы для снекуляторов. Городские доходы так велики, что могут служить обильным источником наживы для того, кто захватить в свои руки заведывание ими. Голоса городских избирателей имеют большой вес на выборах, поэтому тогь, кто ими располагает, можеть устраивать очень выгодные для себя сделки с интриганами законодательной палаты. Этим объясняется, почему контроль над городским управлением составляегь самую важную отрасль дЬятельности законода
тельного собрания Штата; тонким политикам он доставляет средство приобретать влияние, корыстолюбивым он доставляет средство обогатиться, и если он не всегда приходится по вкусу людей нечестных, за то всегда наводит страх на людей честных *).
Познакомившись с главными предметами занятий законодательного собрания Штата, мы можем заняться расследованием, какими свойствами отличаются лица, входящие в состав этого собрания. Условия, от которых зависят достоинства или недостатки этих лиц, суть следующие:
I. Способ их избрания на конвентах, состоящих из приверженцев только какой нибудь одной партии. Так как этоть способ будет описан в одной из следующих глав, то я ограничусь покуда замечанием, что он препятствует вступлению хороших людей в состав законодательного собрания, и благоприятствует вступлению дурных.
II. Обыкновение выбирать в представители каждого округа только местных жителей суживает сферу выбора и нетолько недопускаеть избрания способных людей, живущих в других частях Штата, но и отталкивает вообще всех способных людей от участия в делах местного управления, потому что, кто не был вторично избран в своем округе, тот уже не может снова попасть в состав законодательного собрания в качестве представителя от какого нибудь другого округа.
III. Тот факт, что столица Штата, т. е. тот центр, в котором собираются члены обеих палат и который служить местом жительства для высших должностных лиц, обыкновенно есть ничто иное, как небольшой городок, находящийся в значительном отдалении от самого многолюдного города того Штата, поэтому никого не привлекающий своими общественными удовольствиями, неудобный для постоянного жительства деловых людей и адвокатов и—мимоходом заметимъ—более защищенный от бдительности общественного мнения, чем большие города, в которых есть прозорливая и любознательная пресса. Уроженец Пенсильвании, ко-
*) Хоти разный проделки городских правительственных властей всего более вредны в больших городах, но они случаются очень часто и в небольших городах. Так например, в одном'ь из западных Штатов, Висконсине, неть больших городов, тем не менее тнмч, было утверждено в течение сессии 1885 года около 500 постановлений касательно выдачи городских хартий: вти постановления наполняют 1342 печатных страницы, между тем как все другие постановления, утвержденные в течение того-же года, наполняют только около 6(И) страниц.—И втоть Факт и тот, о котором идет речь в предъидущем подстрочном примечании, я извлек из интересной речи, которую произнес в 1888 году в Корнелльском университете I) г. Albert Shaw.
торый охотно поступил-бы в число членов законодательного собрания. если-бы оно заседало в Филадельфии, менее охотно поступит в члены законодательного добрания, заседающего в Гаррисбурге. Один почтенный гражданин Коннектикута сказал мне, что в этом небольшом Штате всякий,—даже тот, кто живет на самой дальней окраине Штата,—может добраться до Гартфорда в несколько часов, между тем как член законодательного собрания Иллинойса или Висконсина нередко бывает вынужден покинуть свое постоянное место жительства и жить в течение всей законодательной сессии в Спрингфильде или в Мадисоне, потому что эти правительственные центры очень отдалены от окраин тех двух обширных Штатов. Это обстоятельство имеет, по мнению упомянутого гражданина, важное влияние на сравнительное превосходство законодательного собрания Коннектикута перед законодательными собраниями других Штатов.
IV. Свойство дел, поступающих на рассмотрение законодательного собрания Штата. Уже ранее было мною объяснено, почему эти дела большею частию не возбуждают общего интереса и не имеют важного политического значения. Однако нельзя сказать, чтоб они были лишены всякого значения: ведь они доставляют законодательному собранию возможность уменьшить число специальных биллей и вырвать города из когтей грабителей. Но большинство населения этого не понимает, потому что зло, которому следовало-бы положить конец, рассыпано по огромному числу биллей, которые сами по себе ббльшею частию незначительны, но все вместе взятые производят громадный вред. Поэтому влиятельные политические деятели редко обнаруживают желание поступить в члены законодательного собрания своего Штата, а люди, соединяющие с благородством характера даровитость и энергию, так заняты своей профессией пли своими промышленными предприятиями, что не возьмутся за скучную задачу рассматривать в комитетах газовые или железнодорожные билли, или хлопотать о доставлении каких нибудь выгод томуокругу, который их выбрал.
Перечисляя все эти неблагоприятные условия, я не упомянул о жалованьи членов законодательного собрания, потому что оно, по видимому, не имеет существенного влияния. Оно, без сомнения, служит приманкой для бедных людей, для пострадавших от неурожая фермеров или для неимеющих практики адвокатов. Но привлекая таких людей, оно не улучшает состава законодательного собрания. Сознание общественного долга, вероятно, было-бы более сильно, если-бы труд законодателей вовсе не оплачивался. На счёт этого, конечно, можно высказывать различные теоретические соображения, но рассматривая этот вопрос с практической точки зрения, я сомневаюсь вь том, чтоб прекращение выдачи жало ванья могло возвысить личные достоинства американских законо
дателей. Те неблагоприятные условия, которые отталкивают лучших людей, и те выгоды, которые привлекают людей низшего разряда, остались-бы такимиже, какими мы их видим теперь; даже нет ничего неправдоподобного в том предположении, что если у теперешних членов законодательных собраний отнимут их пять долларов в день, то люди, которые их заменят, сумеют добывать столько-же денег только не таким честным способом.
Ко всему сказанному едва ли нужно добавлять, что законодательные собрания Штатов ве отличаются возвышенностью своих стремлений. Лучшие из них, как кажется, находятся в некоторых Штатах Новой Англии, преимущественно в Массачузете, где почтенные традиции поддерживают в них чувство достоинства и привлекают в их состав честных людей. По мнению самых авторитетных людей, законодательное собрание Массачузета, называемое «общим собраниемъ», не заражено нравственными недугами и хорошо исполняет свою задачу. Его состав хуже состава тех «общих собраний>, которые занимались законодательством лет шестьдесят тому назад, во в настоящее время он, как кажется, не портится. В Коннектикуте хорош состав и сената и палаты представителей. Этапоследняя, как рассказывают, состоит из людей честных, но отчасти зараженных демагогическими идеями. В Верноне законодательное собрание безупречно. В Нью-Гемпшире оно менее уважаемо вследствие того, что избирательные коллегии подозреваются во взяточничестве. Вслед затем идут северо-западные Штаты, в которых население состоит почти исключительно из фермеров, занимающихся возделыванием их собственных земель и присылающих в палату таких членов, которые стоят на одном с ними уровне по интеллигенции и немного ниже их по яравственности. В этих Штатах нет никаких традиций, но уже успели образоваться корпорации, достаточно богатые для того, чтоб подкупать членов законодательного собрания. Поэтому, можно бы было предполагать, что между законодателями Штатов найдется не мало людей, принадлежащихч. к самому низшему разряду политических деятелей по ремеслу. Однако, число этих людей не велико в таких Штатах, как Мичиган. Иова, Миннесота, Орегон; оно, по всему вероятию, составляет от пяти до десяти процентов всего числа членов, а остальные законодатели нередко принадлежат к числу людей невежественных и умственно-ограниченных, но честных и благонамеренных. В Огио и в Индиане число грязных личностей, как кажется, более значительно.
Нелегко сделать общий вывод касательно южных Штатов, потому что они очень несхожи одни с другими и потому что они до сих пор находятся в переходном состоянии, которое, по види
мому, должно привести к некоторым улучшениям. Вообще можно заметить, что их законодательные собрания ниже, законодательных, собраний северо-западных Штатов, хбтя между их членами и встречаются люди чрезвычайно даровитые и стойкие в своих принципах. Кентуки и Георгия принадлежат к числу лучших южных Штатов, а Луизиана и Арканзас к числу худших, потому что в первую проникает нравственная зараза из Нью-Орлеана, а во втором население до крайности невежественно.
Самая низкая роль принадлежит Штатам с самыми большими городами, потому что к ним постоянно направлялся самый широкий ноток европейских переселенцев и потому что они почти совершенно отдались в рукиГ недобросовестных вожаков политических партий. Нью-Иорк, Филадельфия, Балтимора, Чикого, СанъФранциско сделали всё, что могли, чтоб загрязнить законодательные собрания своих Штатов, частию потому что наполняют эти собрания самыми недостойными людьми, частию потому итогами служат центрами для громадного накопления капиталов. Они поставили в соприкосновение самую влиятельную развращающую силу с материалом, самым неспособным устоять против подкупа: затем последовал в Пенсильвании и в Нью-Иорке такой шабаш ведьм, чго во всем мире редко найдется такое.-же взяточничество, такоеже влечение к наживе и к воровству, такая-же готовность употреблять законодательную власть на удовлетворение частных интересов. Конечно, даже и в этих Штатах большинство законодательного собрания состоит не из дурных людей, потому что оно состоит из представителей от сельских округов и мелких городов, где царствуют ь честность и порядок точно так-же. как они царствуют вообще в северной и в западной Америке, за исключением нескольких больших городов. Многие из этих представителей принадлежат к числу фермеров или малоизвестных адвокатов; они воображают, что действуют по-совести, а на самом деле служат послушными орудиями для разных антрепренёров, которые употребляют во зло их неопытность и их невежество. Один из самых способных между молодыми американскими политиками *) говорит:—«Законодательное собрание НьюИорка, взятое в целом, вовсе не так дурно, как мы могли-бы предполагать, если-бы основывали наши суждения только на том, чтб читаем в нью-иоркских газетах, потому что эти газеты привыкли впадать в преувеличения и когда чтб нибудь хвалят и когда чтб нибудь порицают. Удобные, случаи для взяточничества, конечно,
) Нью-иоркесиЙ житель Theodore Roosevelt. Помещенную вт. тексте цитату я извлек из его интересной статьи, напечатанной в Century М аgazine, в апрельском номере 1885 г.
представляются нередко там, где законодательное собрание состоит из людей частию бедных, частию недобросовестных, частию выбранных невежественным населением, неспособным контролировать их деятельность, а между тем этим людям предоставлена большая власть, потому что от них зависит разрешение вопросов. касающихся денежных интересов крупных корпораций или богатых частных людей; и конечно всякий, познакомившийся на практике с деятельностью местных законодателей, не будет отвергать того, что в Альбани нередки примеры политической недобросовестности, малодушие и даже взяточничества. Тем не. менее я полагаю, что в законодательном собрании больше хороших членов, чем дурных... Сельские округа обыкновенно выбирают хороших представителей,—или зажиточных фермеров, или мелких адвокатов, или состоятельных торговцев, а люди этого разряда обыкновенно бывают осмотрительны и честны. Они нередко бывают мало-развиты и неспособны скоро освоиться с какой нибудь новой для них идеей, но освоившись с нею. они держутся за нее с крайним упорством. Это большею частию американские уроженцы, а те из них, которые не родились в Америке, уже успели вполне усвоить и американские воззрения и американские обычаи... Самые дурные законодатели выбираются большими городами. Это большею частию иноземцы, получившие плохое образование пли неполучившие никакого образования; они имеют крайне смутные понятия о нравственности и отличаются таким глубоким невежеством, которое могло-бы возбуждать смех, еслн-бы не оказывало сильного влияния на содержание наших законов. Именно вследствие их невежества и их нравственной испорченности так трудно проводить хорошие законодательные меры или препятствовать утверждению дурных законодательных мер; они-то и составляют самый вредный из тех элементов, с которыми нам приходится бороться для того, чтоб улучшить нашу систему управления» ’).
Тот-же писатель говорит, VQ после того, как он заседал в трех нью-иоркских законодательных собраниях, он пришол к следующему убеждению: почти третья часть членов была доступна для подкупа, но их редко можно было изобличить во взяточничестве не смотря на то, что об их дурных наклонностях знали и их сочлены и частные ходатаи. Многие из них поступили в члены законодательного собрания вовсе без намерения извлекать выгоды из своего положения, но развратились благодаря
1) Кто имел случай познакомиться на опыт с деятельностью законодательных собраний, тот согласится с мнением, что невежество и тупоумие причиняют более вреда, чем дурный намерения, потому что люди невежественные и тупоумные служат слепыми орудиями для злонамеренных людей.
этому положению. Они видели, что нет никакой возможности отличиться легальными способами, а когда настала минута соблазна, они не устояли против него, потому что у них не биило ни твердых нравственных правил, ни необходимых для государственных людей познаний. Иногда случалось, что они более всего хлопотали о проведении какого нибудь местного закона, приятного для их избирательной коллегии, но приходили к убеждению, что приобретут содействие других членов только в случае, если примут участие в какой нибудь мошеннической проделке, задуманной этими членами с целию наживы '). Ближе случалось, что они были обязаны своим избранием какому нибудь влиятельному человеку или какому нибудь могущественному промышленному товариществу и потому считали своим долгом подавать свои голоса так, как прикажет их благодетель *).
Безчестные члены законодательного собрания находят несколько
) „Есть два разряда дел, доставляющих удобные случаи для взяточничества— когда какай нибудь богатая корпорация хлопочет о проведении законодательной меры, очень выгодной для неё самой, но невыгодной дли массы населения, или когда один из членов вносит правят билля, нарушающего чьи нибудь денежные интересы, и ожидает денежного вознаграждения за то. чтоб не пускать своего проэкта в ход. Этотт. второй способ вымогать взятки, носящий техническое название strike [стачки], самый употребительный. Но и в том и в другом случае нелегко уличить взявшего взятку члена, не смотра па то, что у пас изданы очень хорошие законы о наказании за взяточничество.*—Т 1и е о d о г е Roosevelt, в ранее упомянутой статье.
*) „В один из комитетов [иью-иоркской палаты], в котором я состоял членом, поступил па рассмотрение билль, составленный в интересе одной корпорации: все шесть членов комитета были нечестные люди; онп восстали против билля в надежде, что им заплатят за прекращение ихч, оппозиции. Когда я изъявил согласие взять на себя доклада, билли, я между прочим заявил, что за его утверждение вс должно быть заплачено ни одного пенни. Поэтому мне пришлось доискиваться, через чье посредство можно-бы было повлиять на сопротивляющихся членов,—другими словами, мве пришлось доискиваться, кто были те ходатаи и покровители, которым эти члены были обязаны своим избранием. Оказалось, что трое из ннхь были подчинены контролю местных политических деятелей, принадлежанших к одной с ними партии и не менее нх бесчестныха.; одиип. руководствовался указаниями какого-то политического деятеля, жившего в другом городе и пользовавшагося плохою репутацией: пятый была, демократ, обязанный своим избраниема. одному Федеральному должностному липу из республиканцев [!], а шестой попал в законодательное собрание благодаря председателю компании конно-железныха. дорога.. Несколько писем, иолучеииыха. от этих двух магнатов, заставили двух последних из вышеупомянутых шести членова. хлопотать об утверждении билля с поразительным рвениемъ*.—Theodore Roosevelt, в упомянутой ранее статье.
— ш
способов наживать деньги. Самый простой из этих способов заключается в требовании денежного вознаграждения за подачу своего голоса. Второй способ заключается в том, что член отдает свое право голоса в распоряжение других членов с тем, чтоб они содействовали утверждению какой нибудь законодательной меры, доставляющей ему личную выгоду, как например такой меры, которая увеличит цену земель вблизи от указанного города. Этот способ, известный под названием log-rolling, самый трудный на практике, потому что его самые мягкие приемы трудно отличить от тех просьб и обещаний, которыми беспрестанно обмениваются между собою члену всех законодательных собраний. Третий способ (b I а с k mailing) заключается в следующем: член законодательного собрания составляет проект билля, который или прямо направлен против какой нибудь большой корпорации, например'и. железнодорожной, или вносит в какой нибудь общий закон такое изменение, которое нарушает интересы одной корпорации или целой группы корпораций; за тем онч. тайпым путем дает знать директорам или агентам корпорации, что желал-бы повидаться с ними и в большинстве случаев кончает тем, что берет с них взятку. Даже в северо-западных Штатах обыкновенно составляется целая группа таких бессовестных членов, которые, находя получаемые ими 300 долларов недостаточными, увеличивают свое жалованье, собирая вышеописанным способом налог с местныхч, компаний. И нельзя сказать, чтоб к этому способу никогда не прибегали в Новой Англии; так например, там не раз вносился билль о десятичасовой работе с целию так напугать большие корпорации или крупных капиталистов, что они постараются отговорить составителя билля от задуманной им цели, предложивши ему денежное вознаграждение. Каждая значительная железнодорожная компания постоянно содержит одного или нескольких агентов там, где заседает законодательное собрание Штата; эти агенты обязаны следить за всеми биллями, какие вносятся в законодательное собрание, и за комитетами, которые рассматривают эти билли; им иногда удается провалить эти билли при содействии друзей, которых они приобретают самым обыкновенным способом; но они нередко находят, что легче и дешевле подкупить составителя билля *) Комитеты, бесспорно, служат главным центром для ин-
) Один очень честный и дельный председатель железнодорожного управления рассказывал ине, что был вынужден содержать во время законодательной сессии постоянного агента в главном городе того Штата, через который проходит его железная дорога, и что он прибегал ко всяким средствам, чтоб проваливать направленные против железнодорожного управления билли, потому что иначе акционеры были-бы разорены. Он сожалел о том, что былъ
триг, а звание председателя комитета доставляет, бесчестному человеку самые удобные случаи для наживы. Вокругъ» комитетов постоянно снуют частные ходатаи (называемые у Американцев lobby), которые обращаются к членам комитетов то с упрашиваниями, то с угрозами уронить их в глазах их избирательной коллегии, и нередко угощают их обедами, вином ц. сигарами *)
В этих нравственно-испорченных Штатах сенат бывает еще хуже палаты представителей, между тем как в лучших Штатах сенат обыкновенно бывает лучше палаты ’). Это объясняется двумя причинами. 'Гак как сенат менее многолюден,—в НьюИорке он состоит из 32 членов, между тем как в палате представителей 128 членов,—то голос сенатора имеет более важное значение и, если он продажен, то покупается более дорогой ценой. При равенстве остальных условий, более сильный соблазн легче одерживает победу над добродетелью, а те остальные условия на практике одинаковы, потому что сенатора также трудно подвергнуть ответственности за взяточничество, как и члена палаты представителей, да и звание сенатора не пользуется большим почетом, чем звание народного представителя. Вторая причина заключается в том, что самые ловкие и самые опытные интриганы стараются попасть в сенат, потому что там их влияние (в особенности при утверждении назначений на должности) более сильно и стало-быть их голос стоить дороже. В этом случае одер
вынужден прибегать к таким мерам. Но среди земледельческого населении его Штата существовало такое сильное предубеждение против железнодорожных компаний, что вредные длн этих компании билли имели много шансов на успех; поэтому приходилось прибегать к самым крайним средствам.
’) „Один сенатор, известный под названием „нечестивого старца*, прожил два года в Альбани, занимаясь устройством своих дел так бесстыдно, что его избирательная коллегия отказалась снова послать eru в сенат; но по прошествии года он обратился к избирателям с просьбой выбрать его еще раз в сенаторы на том оеноваиии, что он был стесиеи в своих деиежных средствах и желал поправить свои дела, получая жалованье члена законодательного собрании, состоявшее только из ИбООдоллар. [300 ♦упт. ет.]!“— Нью-иоркекий житель I. В. Bishop в статье под заглавием Money in City Elections, стр. 6.
s) Некоторые из Американцев, снабжавших меня разными сведениями, не соглаеилиеь-бы с этим мнением; кроме того, некоторые из них полагали, что процент нечестных членов даже в Альбани гораздо ниже того, который указан Рузевельтом. Писатели из пессимистов полагают, что этот процент даже выше указанного Рузевельтом. Но и относительно этого предмета точно так-же, как относительно всех других, я высказал такое мнеиие, какое считаю самым основательным.
живают верх те люди, которые лучше других умеют приспособляться к существующим условиям, а так как вто уменье требует отсутствия честности, то на практике оказывается, что сенат наполняется самыми негодными людьми путем естественного подбора *).
Я покидаю зто грязное болото для того, чтоб высказать несколько замечаний, относящихся к законодательным собраниям всех Штатов со включением и самых дурных.
В этих собраниях всецело господствует та-же привязанность к местным интересам, которая так поразительно сильна во всех частях Соединенных Штатов. Член собрания не считается представителем своего Штата, выбранным в одном из его округов, но обязанным заботиться об общих интересах всего Штата. Он считается представителем Броунсвилля, или Помпейя, или седьмого округа, или какой нибудь другой небольшой местности. Его первая и главная обязанность—доставлять его избирательной коллегии как можно более выгод, или выпрашивая вспомоществования из казны Штата, или добиваясь издания полезных для его избирателей законодательных мер. Никакая ссылка на требования общей пользы не заставит его пожертвовать интересами его избирателей. Он даже считается своими сотоварищами, принадлежащими к одной политической партии, за единственного человека, имеющего право высказывать желания своих избирателей и обделывать их дела. Если он одобрил издание какого нибудь билля, касающагося только интересов его округа, то дело считается решенным и никто другой не имеет права вмешиваться. Это правило соблюдается тем более охотно, что оно согласно и с личными интересами каждого члена; поэтому очень редко встречаются такие члены, которые придерживаются более широкой точки зрения, отстаивая интересы всего Штата и здравые законодательные принципы. Так как то правило всеми признается за аксиому и постоянно применяется на практи
I) Считаю ие лишним напомнить, что высказанные мною замечания относятся только к четырем или нити законодательным собраниям Штатов. Такияже злоупотребления встречаются и в некоторых других Штатах, во там они пе достигли такого-же широкого развития и, вероятно, никогда не достигнут. Теодор Рузевельт говорить: „Я имел случай нознакомиться с деятельностью некоторых других законодательных собраний; из того, что я слышал и видел, и пришил к убеждению, что по составу своего законодательного собрания Нью-Иорк стоит почти наравне с Пенсильванией, с Мнрилапдом и с Иллинойсом, что он стоит выше Луизианы и ниже Вермона, Маесачузета, Род-Псланда, Миннесоты; кроме того его законодательное собрание составлено хуже вашингтонского национального законодательного собрания**.—Даже состав законодательных собраний одного и того-же Штата [или территории] очень изменяется в течение нескольких лет.
ке, то злоупотребления, известные под названием logrolling, становятся естественными и даже почти законными. Так jiaKfe каждый член решает вопрос о годности законодательных мер, затрогивающих интересы его избирателей, то другие члены помогают ему в проведении этих мер, будучи уверены, что и он в свою очередь поможет им в случае надобности. А если кто нибудь восстанет против дурного билля, ссылаясь на требования общей пользы, то он может быть уверен, что составители этого билля восстанут и против предлагаемых им мер, как бы они ни были хорошо задуманы.
В особенности в западных Штатах законодатели отличаются чрезвычайной торопливостью, которая становится опасной вследствие того, что соединяется с ограниченностью познаний и с неправильным пониманием материальных интересов. Так как они собираются только на несколько недель в течение года или даже в течение двух лет, то они разрешают дела с тревожной торопливостью и издают такия постановления, последствия которых становятся для них понятными только по прошествии нескольких месяцев. По этой причине, равно как из опасения денежных вымогательств, «хорошие граждане» со страхом ожидают открытия законодательной сессии и радуются её закрытию. К губернатору одного из дальних западных Штатов я однажды обратился с вопросом, как он уживается с членами своего законодательного собрания. «Я не могу сказать»,—отвечал он,—«чтоб это были дурные люди, но ничто не доставляет мне такого удовольствия, как видеть их, после окончания сессии, заворачивающими за угол улицы в их дорожных костюмахъ».
11 эта торопливость и общий характер законодательных собраний обнаруживаются в громадном числе биллей, которые вносятся в каждую сессию и сравнительно редко утверждаются или по недостатку времени для их рассмотрения или потому что они встречают враждебные влияния в комитетах.
В течение сессий 1885 или 1886 года было внесено:
В Алабаме . . . 1469 биллей(изъ
НИХЪ
было
утверждено
442)
» Кентуки . . . 2390
» ( »
>
221)
> Нью-Иорке . . 2093
» ( »
>
>
э
681)
В десяти Штатах общая цифра всех внесенных биллей равнялась 12,449; из них были утверждены 3793. Значительное большинство их принадлежало к разряду местныхи. или специаль-
пых ') В Южной Каролине было утверждено в течение четырех лет около 900 законодательных актов, из которых только 256 касались общественных интересов. Постановления об организации корпораций, об утверждении в правах наследства, о перемене плен, об освобождении от уплаты долгов потребовали от законодательного собрания очень много времени в ущерб общественным интересам и ко вреду Штата *). Однако, Южная Каролина не принадлежит к числу тех Штатов, в которых накоплены большие капиталы или ведутся обширные предприятия. Место, которое занимают вышеупомянутые мелочные дела, было-бы занято в более богатых Штатах биллями касательно железнодорожных и других компаний и касательно городов. Суммы, которые тратятся Штатами на их законодательные собрания скорее со вредом, чем с пользой, очень значительны. «В Южной Каролине, где законодательная сессия бывает непродолжительна, тратится па этот предмет,—как это видно из отчетов государственного секретаря,—только 52,000 долл. Но в Пенсильвании, где сессия продолжается 158 дней, эти расходы равняются 686,500 долл. (137,300 Фунт. ст.). В Коннектикуте последняя сессия, длившаяся девяносто дней, стоила 98,000 долл., между тем как на законодательное собрание Калифорнии истрачено в одну шестидесятидневную сессию 130,000 долл. К этим цифрам следует прибавить расходы типографские, путевые и разные, случайные; только тогда можно будет с точностью взвесить бремя, налагаемое на плательщиков податей плохо исполняющею свои обязанности законодательною властию.
) Даже между теми постановлениями, которые вносятся в сборники статутов под заглавием общих законов, встречается не мало таких, который имеют местный или специальный характер. В законах Луизианы, утвержденных в 1886 году, >и нашолт* в числе 96 так называемых общих постановлений 30 постановлевий местных или специальных. В Небраске было утверждено в 1867 году 114 общих постановлений; из ннх 22, отнесенные к разряду общих законов, были в сущности местными или личными, а 17 были названы специальными. В Зииннесоте, из 265 постановлений, утвержденных в 1887 году и названных общими. 36 относятся, судя но их заголовкам, к числу местных или специальных. Но не всегда можно догадаться о содержании постановления из его заглавия; поятому можно полагать, что число специальных постановлений, отнесенных к разряду общих, было еще более значительно.
В одной из предъидущих глав уже было мною замечено, что в британском парламенте, который есть единственная законодательная власть для тридцати восьми-миллионного населения, общая ци«ра биллей всякого рода, внесенных в 1885 году, доходила до 481, из которых было утверждено 282.
*) Я заимствовал ати ци»ры из интересной речи, с которою обратился в 1886 году Вилльям Аллен Бутлер к ассоциации американских адвокатов.
, Расходы на каждую законодательную сессию составляют средним числом от 1000 до 4<»ОО доллар. в день, а общая сумма всех этих расходов во всех Штатах со включением конгресса хотя и не может быть определена с точностью, но полагаю, не может быть менее 10,000,000 долларов (2,0110,000 фунт. ст.)> ’)
В характере членов этих законодательных собраний нас всего более удивляет их трусливость. По видимому, ни один из них не осмеливается иметь собственное имение. Относительно тех вопросов, которыми затрогиваются интересы их избирателей, они, конечно, исполняют беспрекословна волю этих избирателей. Относительно жгучих партийных вопросов, —которые возникают редко и большею частию имеют личный характер,—они действуют по указаниям своей партии. Относительно вопросов, которые касаются общественных интересов, они готовы подавать свои голоса за всё, чего громко требует население или какая нибудь часть населения, хотя они, может быть, и не сочувствуют предлагаемой мере, или даже стараются исподтишка провалить ее. Впрочем, это отсутствие самостоятельных убеждений имеет и хорошую сторону. Благодаря ему, незначительное меньшинство благонамеренных людей, поддерживаемых несколькими газетами, может вводить такия преобразования, к которым большинство относится или равнодушно или враждебно. Так например, в нравственно-испорченных законодательных собраниях Пыо-Иорка и Пенсильвании недавно были утверждены билли, которыми вводились важные улучшения в организации городского управления и даже был улучшен способ назначений должностных лиц. Несколько энергичных реформаторов отправились в Альбани и в Гаррисбург с целию поддержать небольшую кучку членов, старавшихся улучшить систему управления, и частию угрозами частию лаской добились от сената и огь палаты представителей утверждения таких проэктовь, которые шли в разрез с интересами профессиональных политиков. Лет шесть тому назад, две или три благонамеренные и умные дамы отправились в Альбани и добились введения важных реформ в городских благотворительных заведениях НьюИорка. Такия победы оказываются возможными благодаря невежеству и небрежности профессиональных политиков, которые не всегда способны предвидеть последствия новых законодательных мер и заботятся только о том, чтб может случиться через несколько месяцев; таким образом, на деле оказывается, что нравственные недостатки политических деятелей приносят пользу, подобно тому, как, но словам Библии, гнев людской есть хвала Господу.
В недавно изданных законах некоторых Штатов (в особенности западных) стала обнаруживаться странная смесь филантро
') См. только-что упомянутую речь В. А. Бутлера.
пии и гуманитаризма с описанными нами безразсудствами и взяточничеством. Ежегодно стали появляться билли, которые стесняют торговлю крепкими напитками, запрещают продажу непристойных или безнравственных литературных произведений, предписывают различные меры в защиту женщин и детей, закрывают лотереи и игорные дома, и обнаруживают заботливость о слепых, умалишенных и нищих; всё эго свидетельствует о возрастающем сочувствии ко всяким хорошим начинаниям. Эти меры объясняются не только тем, что предприимчивое меньшинство честных людей может достигать своих целей наперекор большинству нечестных людей, действующих эа-одно только тогда, когда имеется в виду нажива, но также тем, что многие из американских законодателей, в особенности те, которые выбираются сельскими округами, действительно люди нравственные и желающие помогать несчастным. Даже безнравственные законодатели, заседающие, в Альбани, были тропуты мольбами тех человеколюбивых дам, о которых я тодько-что упоминал; поэтому было-бы ошибочно считать средний нравственный уровень американских законодателей очень низким только на том основании, что эти законодатели способны принять участие вь вымогательстве взяток или в какой нибудь выгодной сделке с железно-дорожной компанией. Мерило нравственности в западной Америке не совсем одинаково с английским, точно так-же, как английское мерило нравственности не одинаково с немецким или с французским. В некоторых отношениях американское мерило выше английского, в некоторых других ниже. В Америке некоторые пороки возбуждают более сильное негодование пли отвращение, чем в Англии, а некоторые другие скорее извиняются или позабываются. Нерадение в исполнении политических обязанностей принадлежит к этому последнему разряду. Газеты нападают на всех без разбора, так что простой гражданин редко бывает в состоянии понять, кто прав и кто не. правь. Он мысленно разрешает все недоразумения, признавши за общее правило, что совершенно черных людей вовсе нет, но что все люди грязноваты. В конце копцев он приходит к убеждению, что то, что делают все, не может быть очень безнравственным.
ГЛАВА XLV.
Как можно исправить недостатки правительств Штатовъ
Недостатки, обнаруженные нами при рассмотрении деятельности правительств отдельных Штатов, вовсе не те, каких следовали
ожидать. Можно-бы было предсказать, и одно время многие были в том уверены, что побуждаемые завистью и честолюбием, правительственные власти Штата будут постоянно стремиться к расширению сферы своей деятельности, присвоивая себе права национального правительства. Но на деле этого не случается и, по всему вероятию, никогда не случится. В настоящее время жители каждого Штата привязаны к своему местному правительству не более, чем к правительству нации, которая так разрослась, что перед ней даже, самый обширный Штат кажется незначительным.
Изучая систему управления отдельных Штатов, в которой исполнительная власть совершенно отделеиа от законодательной, можнобы было ожидать, что первая из этих властей сделается слишком независимой и будет пользоваться своим влиянием для личных иди партийных целей, а общественные интересы будут страдать от недостатка единодушие между властию издающей законы и той, которая приводит их в исполнение.
Это оказалось на практике также не важным недостатком. Конечно, есть некоторое основание думать, что законодательное собрание лучше исполняло-бы свою задачу, если-бы губернатору или одному из состоящих при нем должностных лиц, было предоставлено право участвовать в заседаниях этого собрания и влиять на его решения. Но еще никогда никто не помышлял о введении в американских Штатах английской кабинетной системы, а пример провинциальных законодательных собраний Канады, в каждом из которых заседают ответственные министры, по видимому., не может служить рекомендацией для введения той системы. Те люди, которые организовали теперешнюю систему управления Штатов, не желали присутствия каких либо административных должностных лиц в представительных собраниях. Они, по всему вероятию, опасались, что губернатор, не будучи ответствен перед законодательным собранием, приобретет слишком большую независимость. Недавнее учреждение нескольких административных должностей или комитетов в некоторой мере устранило неудобства, проистекающие из некомпетентности законодательных собраний, потому что эти должностные лица или комитеты нередко изготовляют билли, которые вносятся в законодательное собрание одним из его членов и утверждаются не вызывая оппозиции и даже иногда не вызывая никаких замечаний со стороны большинства. Вообще можно сказать, что административные учреждения Штата оказываются на практике удовлетворительными, хотя по мнению некоторых здравомыслящих публицистов и могли-бы быть еще более удовлетворительными, если-бы главные должностные лица не выбирались непосредственно народом, а назначались губернотором. Это придало-бы более единства и целям и деятельности администра
ции. Столкновения между губернатором и законодательным собранием касаются преимущественно назначений на должности, т. е. таких личных вопросов, которые не касаются системы управления Штата.
Все самые важные, недостатки в системе управления Штата находятся в связи с личным составом или с образом действий законодательных собраний. Их причины суть следующие:
Недостаток необходимых познаний, опытности, а иногда и добросовестности у большинства лиц, наполняющих эти собрания.
Непредусмотрительность в распоряжении финансами.
Небрежность, с которой утверждаются административные билли.
Отсутствие правильного метода в издании местных или частных биллей.
То, что общественное мнение с недостаточным вниманием контролирует издание законов и в особенности специальных биллей.
Эти недостатки привели на практике к следующим результатам: и правительства Штатов и провинциальные правительственные учреждения наделали множество долгов, которых можно-бы было избежать, позволяли себе безразсудные эксперименты в сфере законодательной деятельности, и оказывали поддержку множеству частных предприятий, в которых права и интересы общества приносились в жертву спекуляторам пли которые служили источником обогащения для монополистов, нередко деморализпруя самих законодателей и создавая неосновательное предубеждение против всяких компанейских предприятий.
Ииакия-же меры были приняты Американцами для ограничения или для уничтожения этих зол? Кто следил за изложенной нами характеристикой и тех людей, которые входят в состав законодательных собраний и той системы, которой придерживаются эти люди, тог поймет, что можпо было ожидать пользы только от очень решительных мер. Все они были направлены против законодательной власти и могут быть подведены под следующие четыре разряда.
Во-первых, законодательное собрание разделено на две палаты. Если кому нибудь удалось подкупить членов одной палаты, то у него может оказаться недостаток в денежных средствах для подкупа членов и другой палаты. Нелепые проэкты, составленные под предлогом оградить интересы фермеров, торговцев рогатым скотом, или железно-дорожных служителей, могут,—во время их утверждения в нижней палате,—обратить на себя внимание честных людей, которые постараются не дать им ходу в сенате. Уже присущая обеим палатам тенденция расходиться в убеждениях приносит, по мнению Американцев, пользу, потому что они привыкли думать, что всякая новая законодательная мера скорей вредна, чемъ
полезна. А так как они считают новые билли большею частию негодными, то полагают, что их следует неутверждать как можно чаще. Кроме того, даже в деморализованных законодательных собраниях Нью-Иорка и Пенсильвании, каждая палата находит если не пользу, то удовольствие в разоблачении грязных проделок другой палаты.
Во-вторых, губернатору предоставлено право налагать veto на постановления законодательного собрания. Какое важное значение придают Американцы этому праву, видно из того факта, что в 1789 году оно было предоставлено высшему должностному липу только в одном Штате (в Лассачузете), а в настоящее время оно предоставлено ему во всех тридцати восьми Штатах за исключением четырех (из которых только один принадлежит к числу новых Штатов). В некоторых конституциях встречается благотворное правило, что губернатор может утвердить билль о расходах, предварительно исключивши из него те статьи расходив, которых он неодобряет; благодаря такому расширению своей власти, губернатор был в состоянии воспротивиться трате общественных сумм на безразсудные предприятия. Это право налагать veto, служащее самой надежной охраной для жителей Штата, всего яснее свидетельствует о пользе сосредоточенной ответственности. Выбирая губернатора для того, чтоб он был представителем верховной власти всего Штата, граждане возлагают на него обязанность проверять достоинства каждого билля. Он не может оправдываться ссылкой на воли» народных представителей, потому что он выбран для того, чтоб наблюдать за этими представителями подобно тому, как полисмен наблюдает за подозрительными личностями. Он обязан опротестовывать билли не только тогда, когда считает их несогласными с конституцией Штатов, но и тогда, когда считает их по чему либо вредными для общества; иначе его самого заподозрят в небрежности или в сообщничестве с людьми, устраивающими какую нибудь грязную сделку. Законодательное собрание, конечно, может утвердить опротестованный билль двумя третями голосов; но если-6ы в нем и составилось такое значительное большинство в пользу билля, то это большинство едва-лп решится утвердить такую законодательную меру, на которую губернаторское veto обратило общее внимание. Конечно, не все губернаторы добросовестно пользуются своею властию; иногда случалось, что губернатор, принадлежавший к набольшему кружку политических интриганов, опротестовывал все проэкты реформ. Тем не менее, губернаторская власть сильна во всех Штатах; она оказала неоценимые услуги даже в таком Штате, как Нью-Иорк, где, благодаря высокому значению этой должности, на нее нередко выбираются даровитые и энергичные люди *)
) Можво-бы было возразить, что в виду существования губернаторского veto
В третьих, на компетенцию законодательного собрания наложены некоторые ограничения. О некоторых из них уже было упомянуто вь предъидущей главе; самые многочисленные из них и в настоящее время самые важные касаются биллей специальных и местных (называемых в Англии «частными»), Я уже ранее заметил, что эти билли вредят гармонии и ясности законов, заставляюсь законодательное собрание тратить время без всякой пользы и вместе с тем служат беспрестанным поводом для вымогательства взяток *) Были-бы большим благодеянием, если-бы можно
хорошие члены законодательного собрания будут оказывать лишь слабое сопротивление утверждению дурных биллей, потоку что они заранее уверены, что эти билли будут опротестованы губернатором. Это, действительно, иногда случается; но это зло не важно в сравнении с тем, которое произошло-бы от уничтожения губернато|>екого veto.
*) „И двенадцати Штатах законодательным собраниям запрещено утверждать какие либо корпорации, со включением муниципальных, иначе, как общим законом, а в других тринадцати Штатах запрещено утверждать специальным законодательным постановлением какие либо корпорации за исключением муниципальных или таких, к которым пе применим никакой другой закон. В некоторых Штатах корпорации могут быть утверждаемы специальным постановлением только дли целей муниципальных, благотворительных или щиеобразовательных. Эти правила вовсе не имеют В виду отбить охоту от образования частных корпораций. Напротив того, во всех-ь упомянутых Штатах существуют общие законы, на основании которых такия корпорации могут быть организованы без всяких затруднений. Недостатки некоторых из этих статутов и их несцособноети. предотвратить злоупотреблении, против которых они направлены, могли-бы возбудить в уме законо дателей вопрос, не поииали-ли они из Сциллы в Харибду, то есть не дошлили они до выдачи привилегий без всякого разбора, между тем как старались взбегать издания специальных законов. Быть может, настанет время, когда будут уважены советы нью-иоркской железно-дорожной коммиссии и от основателей каждой новой железно-до]м>жной компании будут требовать солидных обеспечений её существования; а теперь такия компании нередко организуются только сч. целию заставить уже существующую компанию откупиться от них: в случае если им это иеудастся, они обыкновенно продаются за пропуском срока— Hi tell cock, State Constitutions, стр. 36.
„Законодательное собрание, которое может но своему произволу выдавать патенты на привилегии или отказывать в них, пользуется громадною властью. Не трудно ионлть, какой широкий простор открывается дли ♦аворити.зма и для взяточничества, когда для утверждения каждой корпорации требуется специальное постановление; если члены законодательного собрания доступны дли подкупа, то они могут раздавать особые привилегии, не налагая на утверждаемую корпорацию обязательств, соответствующих тем привилегиям. Можно безошибочно утверждать, что это право утверждать частные корпорации служить источником дли двух третей всех денежных вымогательств, плутней и мошенничеств, который так часты в законодательиых собраниях Штатовъ^.—Ford, Citizens’ Manual, И, стр. 68. 10
было прекратить их издание или ограничить его только теми случаями, когда действительно нельзя обойтись без специальных статутов. Эта цель уже отчасти достигнута теми конституционными запрещениями, о которых было говорено ранее. Так например, благодаря таким запрещениям Иллинойс уменьшил объем издаваемых в каждую сессию статутов почти до 300 страниц, а Иова уменьшила его до 200—250 страниц, между тем как статуты Висконсина занимали в 1885 году 2000 страниц, потому что в этом Штате были введены гораздо менее существенные ограничения 1). Но право творить зло не отнимается без бою. Те, которые пользуются им, прибегают ко всевозможным уловкам и не всегда безуспешно. Например, нью-иоркская конституция заключает в себе постановление, запрещающее издавать касательно управления городов какие либо другие законы, кроме общих; между тем издается постановление, в котором положительно сказано, что оно относится только к тем городам, в которых более ста тысяч жителей, но менее двух сот ^тысяч. Оказывается, что во всем Штате только один такой городъ—Буффало; но так как в Штате могло бы быть и несколько таких городов, то упомянутое постановление считается общим и не подходит под установленное запрещение.
Один юрист из моих друзей указал мне еще следующий, недавно употребленный в дело, способ уклоняться от исполнения постановлений, направленных против специального законодательства: закон, изданный с целию исправить общие постановления, также выдается за общий закон. Иью-Иоркская конституция запрещает законодательному собранию издавать какие либо частные или местные постановления касательно утверждения деревенских обществ и касательно постройки мостов. В 1885 году было издано общее постановление касательно утверждения деревенских обществ вместе с общими правилами касательно постройки мостов. А в следую-' щем году было издано постановление, которое я привожу ниже слово в слово. Оно исправляет постановление 1885 года, исключая из него все графства в Штате за исключением Вестчестера, и за тем предписывает не применять его в двух сельских округах этого графства. Это постановление, очевидно, вдвойне заслуживает названия «частного или местнаго», тем не менее в нем обойдено запрещение, наложенное конституцией.
СТАТЬЯ 556.
Законодательный акт, которым исправляется двести девяносто первая статья законов тысяча восемьсот семидесятого года,
’) Что вред, причиняемый изданием специальных законов, по общему мнению, очень велвк, ясно видно между прочим из тех ограничений, которыя
носящих заглавие: «Законодательный акт об утверждении деревенских обществъ».
Утвержден 4 июня 1886 в присутствии трех пятых. Жители Штата Нью-Иорк. через посредство своих представителей в сенате и в палате, постановляют следующее:
Постановление 18»5 года об утверждении деревенских обществ должно быть применяемо в том, чтб касается мостов,только к некоторым частям графства Вестчестера.
Отдел 1.—Два отдела четырех сот пятидесятой статьи законов тысяча восемьсот восемьдесять пятого года изменяются и впредь должны читаться так:—
Отдел 2.--Все графства в этом Штате сим лзъемлются из постановлений этого законодательного акта за исключением графства Вестчестера, но ничто изложенное в этом акте не должно быть объясняемо так,что могло бы быть применено к сельским округам Грпнбургу и Монт-Плизану, находящимся в упомянутом графстве Вестчестера.
Отдел 3 .—Этот законодательный акт должен вступить в силу немедленно.
Где часто прибегают к уловкам этого рода, там сборник статутов хуже чем где-либо, потому что, не рассмотревши содержание постановления, нельзя решить, принадлежит ли оно к разряду общих или к разряду специальных.
Читатель, быть может, заметил в заголовке цитированного выше законодательного акта слова: <в присутствии трех пятыхъ». Это—одно из многочисленных стеснений, наложенных на порядок делопроизводства в законодательных собраниях Штатов. Между стеснениями этого рода мы находим постановления, что каждый билль должен быть утвержден установленным большинством голосов, что он должен быть прочитан «вполне и отчетливо» (смысл этого требования не вполне ясен) три раза в различные дни (в Огио и в некоторых других Штатах), что он «должен заключать в себе только один предмет, обозначенный в его заголовке (почти во всех Штатах), что «никакой законодательный акгь не может быть пересмотрен или исправлен посредством простой ссылки на его заглавие, но пересмотренный или исправленный акт должен быть изложен целикомъ» (во многих Штатах) и т. д. *). Иногда издаются постановления о том, что
были наложены в этом отношении статутами конгресса на законодательные собрания территорий.
) Все эти практические приемы, неодобрнемые американскими конституциями, существуют в британском парламенте, хотя и не причиняют там большего вреда благодари традициям, которых придерживаются обе палаты. Тем пе
никакой билль не может быть внесен в которую либо из двух палат в течение известного промежутка времени после открытия сессии или перед её закрытием: это делается с целию предотвратить торопливое утверждение биллей в последние дни сессии *).
Изобретательный ум американских законодателей находит или Делает не мало отверстий в той сетке, которую постарался набросить на него народ в форме конституционных постановлений. Однако, хотя каждое из перечисленных вами ограничений и постановлений иногда нарушалось или обходилось окольными путями, они в общем результате принесли немаловажную пользу. Они сдерживают отвагу врагов законного порядка и часто не допускают утверждения дурных законов. Ироэкты некоторых биллей откладываются в сторону, потому что, в виду их резкого противоречия с содержанием конституции, не стоит труда хлопотать об их утверждении. Самые невежественные из членов законодательного собрания не всегда ясно понимают, в чем заключается препятствие к утверждению того или другого билля. Они способны только прочесть
менее и в Англии смысл законов затемняется вследствие привычки соединить ранее изданный статут в одно целое с позднее издойных статутом посредством простой ссылки па первый из них; иногда случаете», что включение в один и тот-же статут совершенно различных предметов причиняет вред-ь частным лицам, не заметившим, что в билле есть некоторый прибавки. Несколько лет тому назад, владельцы Нью-Фореста в Гемпшире были очень удивлены, узнавши, что в одно парламентское постановление, касающееся береговых жителей Шотландии, включена статья, серьезно нарушающая их интересы.
1) „Ни практике возникло обыкновение обходить вто конституционное постановление посредством внесения в недозволенное время новых биллей в виде поправок к какому нибудь ранее внесенному биллю; тогда содержание этого последнего совершенно вычеркивается кроме той статьи, которая утверждает его. Поэтому, если кто нибудь из членов законодательного собрания предвидит, что ему может понадобиться внесение нового билля после истечения законного сроки, то он вносят в указанное время кикой нибудь билль с произвольным содержанием-ь с целию впоследствии заменить это вымышленное содержание настоящим содержанием. Например, он может внести билль о признании политических прав Городи Сиама. Между тем один из его избирателей обращается к нему с просьбой об исходатайствовании разрешения на сооружение запруды поперег реки Уильд Кать. Тогда он, подт. предлогом поправок, вычеркивает из того билля о городе Сиаме всё кроме статьи, утверждающей билль, и превращает его в билль о разрешении соорудить упомянутую запруду. В этой Форме, но с прежним заголовком, билль поступает на утверждение законодательного собрания, которое однако заменяет прежний заголовок другим, более соответствующим содержанию билля. Этим способом и новый билль достигает своего утверждения и конституция сохраняет свою ненарушимость!* 1*—Cooley, Con Blit. Limit., стр. 169, нримеч.
конституцию, а её влияние па разрешение, юридических вопросов «пи не способны понять точно также, как кошка не способна понять причину грома. Один из моих друзей, бывший в течение нескольких лет членом нью-иоркской палаты, рассказывал мне, что один из ирландских членов той-же палаты (в настоящее время заседающий в конгрессе) обратился к нему с просьбой поддержать какой-то незначительный билль. Мой приятель отвечал отказом, потому что тот билль находился в противоречии с конституцией. «Ах. мистер Робертъ»,—возразил Ирландец,—«конституция никогда не должна служить помехой для взаимной привязанности между друзьями».
Наконец, некоторые билли опротестовываются губернатором на том основании, что нарушают установленные конституцией ограничения. а те билли, которые пропускаются им без протеста, нередко уничтожаются судебными решениями. После тех объяснений, которые уже были мною изложены вч. одной из предъидущих глав, я ограничусь здесь замечанием, что на судьях лежит обязанность наблюдать, чтоб установленные конституциями Штатов ограничения в точности соблюдались, потому что им приходится разрешать вопрос о том, выходит ли тот или другой статут из установленных основными законами рамок или была-ли конституционная поправка утверждена законным способом ’)
По этому поводу, быть может, кто нибудь заметит, что есть две существенные разницы между положением этих местных судей и положением судей федеральных. Эти последние не назначаются Штатом и, стало быть, находятся в более независимом положении, когда им приходится разрешать вопросы, возникающие из столкновения между законами или конституциями Штатов и федеральной конституцией или федеральными статутами. Сверх того, они назна
) Наблюдая за тем, чтоб хонетиггупионныи ограничения в точности соблюдались, суды иногда очень строго придерживаются буквы закона; примером этого может служить недавно внесенная в конституцию Иовы поправка касательно запрещения продавать крепкие напитки. Эта поправка была утверждена обеими палатами законодательного собрания Штата во время двух, следовавших одна за другою, сессий; затем она была предложена на утверждение народа, была припита значительным большинством голосов, была обнародована губернатором и вступила в законную силу. Но впоследствии открылось, что в первую сессию одна палата [по медосмотру делопроизводителя] не внесла все содержание поправки в свой журнал, таким образом нарушив предписание конституции. Это обстоятельство было представлено па рассмотрение верховного суда Иовы, который решил, что в виду упомянутого несоблюдения установленных Формальностей поправка не была утверждена законным способом и потому ве имеет никакой обязательной силы.—D-г А. Shaw в ранее упомянутой речи.
чаются пожизненно, между тем как в Штатах судьи назначаются на какой нибудь определенный срок и должны заранее помышлять о своем переизбрании. Поэтому, есть ли основание предполагать, что судья Штата не побоится признать какой нибудь местный статут несогласным с конституцией? Разве он не оскорбит и законодательное собрание и вожаков политической партии, руководящей деятельностью этого собрания, если поступит наперекор их желаниям?
На это можно ответить, что судья, действительно, возбудплъбы против себя неудовольствие законодательного собрания, еслибы признал который нибудь из его стату/ов несогласным с конституцией и, стало быть, лишенным обязательной силы; но он могъбы возбудить против себя неудовольствие народа, еслибы постановил решение в пользу того статута,—а сочувствие народа ценнее сочувствия законодательного собрания. Народная масса, конечно,имеет очень поверхностное понятие о сущности спорных вопросов этого рода, но юристы ио профессии хорошо понимают, чтб законно и чгб незаконно, а свое мнение они высказывают гласно. Юристы следят за деятельностью судов с целию предохранять и судей и своих клиентов оть опрометчивости или от недобросовестности законодательной власти и будут громко осуждать того судью, который не исполнит своего долга. Поэтому, судьи редко уклоняются от исполнения этого долга. Они без всяких церемоний уничтожают обязательную силу статутов Штата и редко случается, чтоб им пришлось поплатиться за это. Только в одном случае их положение становится опасным. Если народ, увлекшись своими желаниями или сложившимися убеждениями, принудил законодательное собрание издать какое нибудь постановление по его мнению способное положить конец невыносимой несправедливости,—а он может это сделать пли посредством внесения в новую конституцию особой статьи, или посредством громко заявленных требований,—то он способен прогневаться на судью, который признает то постановление несогласным с конституцией. Это случалось несколько раз и впредь может случиться повсюду, где избрание судей на короткий срок ослабляет их мужество. В 17Ь6 году верховный судъ^одъИсланда признал одно постановление законодательного собрания недействительным на том основании, что опо несогласно с содержанием колониальной хартии (которая в то время еще служила для Штата конституцией), обеспечившей для каждого обвиняемого право судиться судом присяжных ’). Законодательное собрание пришло
') Си. том I, стр. 275. Это постановление было издано с целию пустить в обращение бумажны» деньги Штата; оно подвергало наказанию,—без суда присяжных, а лишь на основании явных улик,—всякого, кто отказалея-бы при-
в ярость и возбудило уголовное преследование против судей, неподчинявшихся его воле. Уголовное преследование не имели успеха, но когда настал в конце года срок пребывания этих судей в должности, законодательное собрание выбрало вместо них более податливых людей, которые и поспешили прпзнать то постановление обязательным. ВъОгио законодательное собрание утвердило в 18(15 году одно постановление,огь исполнения которого судья Pease отказался на том основании, что оно не согласно ни с конституцией Штата ни с федеральной конституцией. В 1808 году и этот судья и другой, действовавший ръним за-одно, член верховного суда Штата Огио были преданы, по постановлению палаты, суду местного сената, но были оправданы. В 1871 году законодательное собрание Иллинойса издало законь о приведении в исполнение одного постановления конституции 1870 года, которое судья Lawrence признал неконституционным к крайнему неудовольствию фермеров, надеявшихся извлечь из этого постановления большие выгоды. Судья не был подвергнуть уголовному преследованию, но когда он вскоре после того стал добиваться своего переизбрания, то он был забаллотирован только за то, что постановил упомянутое решение * *).
вить билеты местного банка в одной цепе с звонкой монетой. При этом не могло быть речи о конституции Соединенных Штатов, потому что в то время она еще не существовала. Этим род-исландеким судьям принадлежит та заслуга, что они не только не подчинились желаниям безразсудной народной толпы, но и подали первый в американской истории пример, как следует исполнить судейские обязанности.
) Я заимствую следующие подробности этого дела из статьи НаЛеу’я, из которой я уже приводил некоторые выдержки через иосредство сочинении
Dr. Hitchcock's:—„Конституционный конвент Иллинойса сделал в 1870 году важное заявление касательно контроля Штата над железно-дорожной таксой, а на основании этого заявления был издан в 1871 году закон, уставовлявший высший размер для этой таксы. Судья Лауренс признал этоть закон весогласвым с конституцией, вследствие чего он был немедленно вслед за тем забаллотирован. Неудача, которую он потерпел ва выборах, ясно доказала, с какою целию возникло волнение среди Фермеров [так называемое волнение арендаторовъ]. Фермеры хотели обеспечить за еобою то, что, по вх мнению,принадлежало им по праву, и не допускали, чтоб народная воля могла встречать какий либо конституционные преграды. Они дошли до того, что некоторым Формам законов придавали только техническое значение. Они уже были недалеко от того опасного пункта,с которого начинаются революции. Однако, они не переступили за этоть пункт. Закон 1873 года обошол те возражении, которые были сделаны судьей Лауренсом против закопа 1871 года. Вместо того, чтоб назначить высшие размеры таксы, этоть закон постановил, что такса должна быть умеренной и учредил коммиссию для определения благоразумных размеров таксы**. II так мужество судьи Лауренса не было потрачено понапрасну; оно лишило его должности, по оно принесло пользу народу и поддержало обязательную силу закона.
Эти примеры доказывают, что судам приходилось не без борьбы отстаивать их свободу при исполнении обязанностей, возложенных на них конституцией. Но немногочисленность таких столкновений доказывает, что в настоящее время эта свобода уже не вызывает никаких возражений и что она. по видимому, уже ограждена от внезапных взрывов народных страстей ’).
Из всего сказанного видно, что суд есть существенная составная часть в механизме управления Штата. Но он не имеет никаких политических права, и на нем не лежит никаких политических обязанностей. И на его чдеп^. точно так-же, как на членов федеральных судов, не возложено специального поручения сдерживать законодательную власть или разрешать вопросы касательно легальности или нелегальности её постановлений. 11 в конституциях отдельных Штатов, точно так-же. как в федеральной конституции, не сказано ни одного слова о предоставлении судам такого права или вообще каких либо особых прав. Когда американский судья признаёт какой нпбудь статут неконституционным, он делает это в исполнение своей обыкновенной обязанности объяснять смысл как основных законов Штата, так и других закопов низшего разряда, точно так-же, как английский судья может признать исходящее от тайного совета королевы предписание недействительным на том основании, что оно превысило полномочия, предоставленные тем парламентским постановлением, на которое оно ссылается. Так обязан поступать не только член английского высшего аппелляционного суда, но и всякий член суда вт английских графствах. Точно так-же и член самого низшего суда в Штате обязан разрешать вопросы о согласии пли несогласии статута с конституцией.
До сих пор мы вели речь об ограничениях, наложенных на компетенцию законодательного собрания или на его способы делопроизводства. Теперь мы переходим к четвертой и последней из тех задержекь, с помощью которых американские Штаты старались обуздать произвол своих законодателей. Эта задержка нехитро придумана, даже можно сказать наивна. Она заключается в назначении сроков для продолжительности сессий законодательных собраний. Прежде эти сессии, подобно сессиям английского парламента, продолжались столько, сколько это было нужно для окончания всех дел. они большею частию не затягивались па долгое время, потому что фермеры и адвокаты спешили воротиться домой. Но с техъ
*) Конечно, не мало было других случаев возбуждения уголовного преследования против судей или удаления их от должности; но здесь я имею в виду только те случаи, когда судьи возбуждали против себя неудовольствие тем, что признавали какое нибудь законодательное постановление недействительным.
пор, как образовался особый класс людей, для которых политическая деятельность была специальной профессией, мпогие из членов законодательных собраний уже не имели никакого основания торопиться окончанием дел и возвращением к домашнему очагу, потому что у них не было никаких других занятий, кроме политики ’). Они даже желали, чтоб сессия тянулась как можно дольше, потому что они дольше получали бы свое жалованье, которое обыкновенно уплачивалось по дням. Тогда плательщики податей стали заботиться о сокращении сессий с целию сберегать свои деньги. Пх к этому побуждал еще другой более важный мотив — желание положить конец взяткам, на которые были падки их представители, и неосмотрительной раздаче законодательным собранием казенных денег и разных привилегий. Поэтому двадцать два Штата определили число дней, долее которого не должна длиться законодательная сессия. Некоторые из них назначили такие сроки безусловно, а некоторые другие предпочли прекратить, после истечения установленного срока, выдачу Жалованья своим законодателям, таки. что если-бы эти последние захотели продлить свои законодательные труды,то их добродетель служила-бы наградой для самой себя ’). Однако, опыт доказал, что такое безусловное ограничение продолжительности сессий представляет ту серьозную невыгоду, что билли торопливо утверждаются бесч. надлежащего обсуждения. Иногда случается, что билль, внесенный с целию удовлетворить настойчивое требование парода, утверждается немедленно по недостатку времени для его рассмотрения, между тем как его подробное обсуждение обнаружпло-бы его дурные стороны. Один дурно
) Когда английский парламент заметил в своих членах слишком сильное желание как можно скорее возвращаться домой, он издал в шестнадцатом столетии постановление, что представители от граФетв и местечек пе должны уезжать до окончания парламентской сессии, а те из них, которые уедут, не испросивши дозволения у спикера, пе получат жалованья.
3) Так например, конституция Орегона назначила членам законодательного собрания но 3 доллара в день, но с той оговоркой, что каждый из них не может получить в общей сложности более 120 долларов; этим способом продолжительность сессии была ограничена сорока днями. Техас оказался немного более щедрым, потому что его конституция постановила, что по истечении шестидесяти дней жалованье уменьшается с 5 долларов на 2 в день; за эту пониженную плату законодатели, как кажется, могут продолжать свои занятия так долго,как пожелают. Вее Штаты, установившие какой нибудь срок для законодательной сессии, принадлежат к южным нли к западным за исключением Пенсильвании и Марнланда, в которых законодательные собрания таг плохи, что их необходимо стеснять всеми способами, какие только можно придумать. Сорока-дне-вная сессия Георгии может быть продолжена, если этого потребуют две трети членов из абсолютного большинства обеих палат.
составленный железнодорожный билль недавно был отвергнут законодательным собранием Иовы, потому что (благодаря отсутствию каких либо сроков для продолжительности сессии) его подробное обсуждение доказало его негодность. Поэтому некоторые Штаты значительно увеличили продолжительность сессий ') Так например, Калифорния недавно увеличила с 60 до 100 число дней, за которые её законодатели могут получать жалованье, а Колорадо в 1885 году продлил крайний срок своей сессии с 40 дней до 90 и вместе с тем увеличил жалован^ законодателей с 4 долларов в день на 7. .
Некоторые более новые конституции попытались прибегнуть к другому, по видимому, более целесообразному средству, чем ограничение продолжительности сессий. Они уменьшили самое число сессий. Прежде каждое законодательное собрание открывало свои заседания один раз в год. В настоящее время во всех Штатах за исключением шести (которые все принадлежат к числу первоначальных тринадцати) дозволено открывать сессию только один раз в каждые два года. В течение последних десяти лет, по меньшей мере шесть Штатов заменили свои ежегодные сессии двухлетними. Общественные интересы,ло видимому, нисколько не страдают от такого продолжительного бездействия одного из главных органов управления. Напротив того, при этомч. бездействии дела идут настолько лучше, что некоторые мыслители задаются вопросом, не следует-ли дать новому принципу еще более широкое практическое применение. Так наиримерь, Бутлер говорит:
«Пароду, заявляющему притязания на первенство во всем, чтб касается системы народного управления, едва-ли делает честь тот факт, что, по видимому, вполне убедившись в невозможности излечить хронические недуги законодательства, он способен только умерять их, делая их перемежающимися. Облегчение, которое чувствуется при двухлетней системе, по видимому, примирило некоторые Штаты с той опасностью, что когда настанет год открытия сессии и возобновится прежние болезненные симптомы, то старые недуги могди-бы усилиться.
«Государственные секретари (нескольких Штатов), с которыми я говорил об этом предмете, единогласно утверждали, что двухлетняя система не причиняет никакого общественного вреда; а один из них (из Штата Небраски), на мой вопрос, не причипяет-ли эта система вреда, отвечал: «Решительно никакого. Общественные
*) Я привожу только такие факты, в достоверности которых и ног убедиться-. но и могу мямоходом-ь заметить, что добыть точные сведения о всех поправках, сделанных в конституциях отдельных Штатов, очень трудно в Европе, и вовсе не легко даже в Америке.
интересы охранялпсь-бы еще лучше, если-бы законодательные сессии открывались только один раз в четыре года*.
Американцы, по видимому, так рассуждают: «Так как законодательное собрание далеко уклонилось от честных путей и по своей натуре склонно к дурному, то чем реже ему доставляется случай творить зло, тем лучше. Если оно откроет свои заседания, то непременно будет издавать дурные законы. Поэтому следует не допускать его до открытия заседаний».
С практической точки зрения Американцы, конечно, правы. В качестве предков пуритан, они последовательно придерживаются учения о первородном грехе. Но для самоуправляющейся демократии скорей унизительно, чем лестно достигнуть такого результата.
Европейский читатель спросит: «Зачем тратить свои силы па борьбу с болезненными симптомами, вместо того, чтоб уничтожить болезнь в самом корне? Почему но преобразовать законодательные собрания так, чтоб хорошие люди пожелали входить в их состав и чтоб общественное мнение могло постоянно и бдительно следить за их дЬятельностью?»
Ответом на эти вполне уместные вопросы будет служить содержание следующей ИП-ей части. А покуда я ограничусь замечанием. что лучшие граждане признали крайне трудным преобразование законодательных собраний и потому решились пзлечивать столько болезненных припадков, сколько позволят находящиеся под рукою целебные средства, а между тем наблюдать, в каком новом направлении будет распространяться заразительная болезнь. «К томуже»,—говорят они,—«ведь как ни мучителен этот недуг, он не угрожает жизни пациента, и даже не ослабляет его физических сил. Самый большой вред, какой могугь причинять законодательные собрания, заключается в бесполезной трате небольших денежных сумм и в разных безразсудных экспериментах, против которых будет немедленно протестовать здравомыслие народа. Каждому приходится нести более или менее тяжелый крест, но нам приходится нести крест сравнительно не тяжелый». Все это было-бы довольно близко к истине, если-бы при этом не терялся из виду следующий факт: громадное влияние богатств и дозволенное капиталистам, в особенности разным компаниям, употребление во зло предоставленных им прав распространили среди народных масс такия идеи, которые могугь перейти в требование издания новых и опасных для республики законов.
Сделанный нами обзор системы управления отдельных Штатов наводить нас на следующие размышления.
Политическое значение Штатов уже не таково, каким оно было в первые времена республики. Хотя их богатство и население увеличились в громадных размерах, но по своим отношениям къ
центральному правительству они пришли в упадок. Достоинства или недостатки законов Штата и его администрации менее прежнего интересуют местное население, потому что теперь чаще прежнего Дает себя чувствовать власть национального правительства. Хотя вопросы, разрешаемые Штатом, и касаются благосостояния граждан, но они не возбуждают фантазию граждан так-же сильно, как вопросы, разрешаемые конгрессом, потому что этот последний установляет отношения республики ко всем иностранным государствам и подчиняете» своему влиянию весь континент, берега которого омываются водами двух океанов. Штат является изолированной республикой, которой приходится довольствоваться её внутреннею жизнию. В настоящее время он ничто иное, как часть гораздо более обширного целого, которое мало-по-малу поглощает его силы и останавливает его рост подобно тому, как большое дерево останавливает рост кустарника, который оно стало закрывать от солнечных лучей своими широкими ветвями.
Я не хочу этим сказать, что население перестало интересоваться всем, чтб касается его Штата. Напротив того, оно гордится своим Штатом даже тогда, когда в нем едва-лп чтб нибудь найдется, чем можно гордиться. Страстная склонность к соперничеству. которою отличаются народы, говорящие по-английски, заставляет его желать, чтоб его Штат превосходил соседние Штаты и числом изготовляемых в нем часов, и числом убиваемых в нем свиней, и числом разводимых в нем тыкв.—вообще заставляет его желать, чтобч, звезда его Штата блестела на национальном знамени по меньшей мере так-же ярко, как остальные тридцать семь звезд. Но если-бы эти самостоятельные республики значили для своих граждан и в настоящее время то-же чтб во времена революции, если-бы они и теперь внушали им прежнее чувство преданности и имели прежнее влияние на благосостояние каждого из своих жителей, то их законодательные собрания не оставались-бы в руках политиков по профессии или третьестепенных людей. На деле оказывается, что роль Штата сделалась чрезвычайно скромной: он до сих пор сохранил и свои старые законные права над своими гражданами и свои старые законные права по отношению к центральному правительству, но им уже не интересуются местные жители так, как интересовались в былые времена ’) А между тем как с одной стороны его затме-
I) Fischer Ames писал в 1782 году: „Вместо того, чтоб сознавать себя одной нацией, иы считаем ваш Штат за наше отечество. Мы смотрим на другие Штаты с равнодушием и нередко с ненавистью, со страхом и с отвращениемъ".—В полп. изд. его сочинений т. I. стр. 113 [эти слова цитированы *он-Гольстомъ]. Даже в 1811 году Josiah Quincy сказал в кон-
вает центральное правительство, с другой стороны его влиянию наносят ущерб большие города. Население одного города иногда составляет четвертую или пятую часть всего населения Штата, а вопросы, касающиеся большего города, интересуют население более, чем вопросы, касающиеся всего Штата; даже должностные лица таких городов начали соперничать с должностными лицами Штата, а иногда и брать над ними верх.
Впрочем, следуегь заметить, что Штат не только утратил свое прежнее значение вследствие усилившагося влияния центрального правительства, но и изменил свой характер вследствие увеличения своего населения. В 1790 году семь из тринадцати первоначальных Штатов имели менее чем по 300,000 жителей, и только один имел более 500,000 жителей. А в настоящее время по меньшей мере двадцать три Штата имеют более чем по 1,000,000 жителей, а в шести из них слишком по 2,000,000 жителей. Поэтому вполне естественно, что, не смотря на проведение железных дорог и телеграфов, в настоящее время граждане и менее близко знакомы с самыми влиятельными людьми своего Штата и менее интересуются общественными делами, чем в то время, когда Штат мог равняться по числу своих жителей только с такими небольшими английскими графствами, как Бедфорд или как Сомерсет. Вместе с этим стали уменьшаться и выгоды, доставляемые местным самоуправлением. Теперешние Штаты являются самостоятельными общинами только в том смысле, что у них нет таких интересов государственной важности, которые могли-бы воспламенять умы их населения. 11х самостоятельность не внушает населению желания ближе знакомиться с делами управления и принимать в них живое участие. Пожалуй, Гамильтон и был прав, когда утверждал, что большие Штаты следуегь разделять на части ’). Во всяком случае не подлежит сомнению, что равнодушию населения к местным интересам следует приписать многие из указанных нами недостатков законодательных собраний отдельных Штатов.
rpei-ее: „Признаюсь вам откровенно, что моему сердцу всего дороже Массивузет. Там находится мой домашний очаг; там находится могилы моих иредковъ“.—Р u t n а m'в American Orations I, стр. 168. В настоящее время пикто не стзл-бы выражать таких чувств.
>) С другой стороны, мне случилось слышать и такое мнение, что в некоторых из больших Штатов вредное влияние населения больших городов сдерживается стойкими в своих убеждениях сельскими избирателями. Если-бы эти Штаты были разделены на части, то та из этих частей, к которой привадлежал-бы какой нибудь большой город, была-бы отдана на произвол населения итого города.—Мнение Гамильтона, как кажется, было основано на оиасении, чти Штаты приобретут слишком большую силу и не захотят подчиняться национальному правительству.
Знакомство с самыми выдающимися недостатками законодательных собраний Штатов приводить нас к тому главному выводу, что власть не всегда соединяется с ответственностью. Я не решился-бы повторять эту слишком хорошо всем извести)ю истину, если-бы она не принадлежала к числу тех, которые постоянно позабываются или игнорируются. Всякому известно, что в частной жизни богатство, почетное звание или какая-бы то ни было власть столько-же способны испортить человека, сколько способны поднять его на боле^высокий нравственный уровень, столькоже способны ослабить в чем создание долга, сколько способны усилить это сознание; тем не менее, все привыкли думать, что со вступлением человека на политическое поприще его натура изменяется,—как будто уже само звание народного представителя или законодателя обеспечивает надлежащее исполнение соединенных с этим званием обязанностей. Нам хорошо известно, что при деспотической системе управления власть не делает людей лучшими, но мы воображаем, что сна должна делать их лучшими при системе народного управления. Однако, всякий конечно согласится с тем, что недостаточно одной власти,—что избиратель должен подавать свой голосч. за достойных людей, что законодатель должен быть ответствен перед своими избирателями и что тот и другой должны быть в известной мере людьми просвещенными и честными. На примере самых дурных законодательных собраний Штатов видно, что хотя в Америке и существует здравое общественное мнение, но оно лишено необходимого влияния на народных представителей, которые, будучи поставлены в независимое от него положение, нередко переносят и в свою общественную деятельность по меньшей мере те же нравственные недостатки, какие обнаруживали в своей частной жизни. Они не делаются лучшими от того, что перед ними раскрывается широкая сфера деятельности и пх контролю подчиняются важные общественные интересы. Нью-Иорк и Пенсильвания самые обширные и самые богатые из всех Штатов Американского Союза. Однако, их законодательные собрания, как это всем известно, хуже всех других.
ГЛАВА XLVI.
Политика Штата.
В предъидущих главах я попытался описать сначала устройство механизма в управлении Штатов, а потом и способ, ко-
торым ь приводится этот механизм в действие,—то есть деятельность различных органов управления и их отношения одних к другим. Теперь мы можем задаться вопросом, какая сила приводит в движение все эти колеса и поршни, —какие пары заставляют эту машину двигаться вперед?
Заменою парбв служат политические партии. Говоря об этих партиях, мне придется отчасти повторять то, чтб будет более подробно изложено в следующей части этого тома; но с этим неудобством, я полагаю, следует примириться в виду того, что оно доставит нам возможность дополнить описание политической жизни отдельных Штатов ')
В Штатах встречаются некоторые особые условия для развития политических партий, потому что им предоставлено самоуправление вместе с широкими законодательными и административными правами, а между тем опи составляют части более широкого целого, от которого во многих отношениях независимы. В них неизбежно влияние политических партий, потому что такия партии существуют в Американском Союзе. В каких-же отношениях находится один разряд партий к другому?
Эти отношения могут быть трех родов:
В каждом Штате может образоваться особая партия, не имеющая никакой связи с национальными партиями и заботящаяся только об интересах Штата, т. е. такая партия, которая будет оказывать поддержку плп противодействие законодательным мерам, принадлежащим исключительно к компетенции Штата.
В каждом Штате могут образоваться такия партии, которые хотя и имеют целию интересы Штата, но находятся под влиянием национальных партий и в некоторой мере входят в их состав.
Существующие в Штате партии могут быть ничем иным, как такими местными подразделениями национальных партий, которые имеют в виду лишь национальные интересы, не заботясь об интересах своего Штата.
В виду характера правительств отдельных Штатов мы моглибы предполагать, что в каждом Штате организуются особые политические партии. Ведь сфера деятельности Штата отлична от сферы деятельности национального правительства,—исключение из этого общего правила составляют только те предметы, касательно которых могут быть издаваемы постановления и Штатом и центральным правительством. К тому, чем заведует Штат, на-
1) Читатели, быть может, найдут более удобным прочесть эту главу вслед за главами И.Ш—LVI, в которых изложены история, основные принципы и теперешнее положение главных национальных партий.
циональное правительство не может прикоснуться. То, чем заведует национальное правительство, лежит вне сферы ведомства Штата. Губернатор и законодательное собрание Штата выбираются независимо от президента республики и оть конгресса, а после своего избрания не имеют никакого дела до этих властей. Поэтому тогь вопрос, который может сделаться предметом прений и голосования в конгрессе, едва-ли может сделаться предметом прений и голосования в законодательном собрании Штата, а та партия, которая вступается в л^нгрессе за какой нибудь проэкт нового билля, не имеет никакого повода обращаться к законодательному собрании» Штата; с другой стороны и вуществующая в Штате партия, которая отстаивает какой нибудь проэкт местного закона, не имеет никакого повода обращаться к конгрессу, который не может оказать ей ни помощи ни помехи. Те важные воиросы, ио поводу которых возникали в Союзе раздоры со времени его учреждения, и по поводу которых велась борьба между двумя главными политическими партиями, касались иностранной политики, учреждения национального байка, охранительных пошлин, существования невольничества, переустройства южных Штатов после междоусобной войны. Но ни один из этих вопросов не мог подлежать рассмотрению законодательного собрания Штата, потому что все они входят в сферу ведомства федерального правительства. Точно такь и в настоящее время не входят в сферу ведомства Штатов самые важные из всех вопросов, какими интересуется страна,— вопросы о ходячей монете и о том, что делать с излишком государственных доходов. И так мы имели полное основание предполагать, что партии Штатов будугь настолько-же отличны от национальных партий, насколько правительства Штатов отличны от федерального правительства.
Но на деле оказалось противное. Национальные партии поглотили все партии, какие существовали в Штатах. Эти последние совершенно утратили свою самостоятельность и до сих пор существуют только как отрасли национальных партий; каждая из них отстаивает в своем Штате только основные воззрения и интересы которой нибудь из национальных партий. Их зависимость доходить до того, что на них даже редко бывает заметен местный отпечаток: он бывает слегка заметен только в тех случаях, когда интересы Штата совпадают в каком нибудь вопросе с национальными интересами. Эти последние совершенно затмили всё, что входит в сферу ведомства Штата, а случилось это почти с момента основания республики. Существовавшие в 1789 году местные партии были если не во всех, то почти во всех Штатах, скоро поглощены партиями федералистской и республиканской, организовавшимися после утверждения федеральной конституции.
Последствия этого факта были так важны, что я считаю не лишним рассмотреть его причины.
В течение первых четырех лет своего существования, две главные национальные партии вступили в упорную между собою борьбу на всей территории Союза. С 1793 до 1815 года важные вопросы иностранной политики, усложнившиеся вопросами внутренней политики, разжигали страсти и возбуждали к самым напряженным усилиям. Дела Штата, возбуждавшие вне его пределов лишь очень слабый интерес, были отодвинуты на задний план. Вожаки, успевшие приобресть известность и многочисленных приверженцев, были вожаками которой нибудь из национальных партий; они старались поддерживать свое влияние внутри Штатов главным образом с целию усилить свое влияние в более широкой сфере национальной деятельности. Даже такой неутомимо деятельный и непостоянный народ, как Американцы, не в состоянии горячо заботиться в одно и то-же время о двух разрядах несходных интересов, не в'и> состоянии создать и поддержать два различных разряда политических партий. Поэтому, Штату пришлось,—по употребительному в Америке выражению.—«сесть на заднее место». Этот процесс развития закончился ранее 1815 года; с тех пор в каждом Штате раздельная черта между политическими партиями проводится только теми вопросами, которые касаются национальных интересов. А с 1827 до 1877 года беспрестанно возобновлявшаяся борьба поддерживала вражду меледу этими партиями и заставляла их всеми средствами усиливать их влияние внутри Штатов для достижения их национальных целей.
Есть один способ пользоваться влиянием в Штате, непосредственно ведущий к целям политических партий. Члены федерального сената выбираются законодательными собраниями Штатов. Поэтому та партия, которая приобретает большинство в законодательном собрании Штата, вместе с тем приобретает два места в менее многолюдной и в самой влиятельной палате конгресса. Так как в конгрессе число приверженцев двух партий бывает большею частию почти одинаково, то из-за приобретения двух мест стоить труда вести борьбу; поэтому и усилия партий постоянно сосредоточиваются на результате выборов, происходящих в Штатах. Кроле того, в Америке, больше чем в какой либо другой стране, общественное мнение склоняется в пользу тех, на чьей стороне успех; поэтому всегда существует предположение, что партия, одержавшая верх на выборах в Штатах, одержит верх на выборах и членов национальной палаты представителей и президента республики.
Сверх того, вт> каждом Штате много федеральных должностей, которые делаются добычей той из национальных партий, в ру11
г.ах которой находится власть, то есть той, к которой принадлежит президент республики. Этот последний раздан те должности тем, кто в Штате всего усерднее трудился в пользу господствующей партии. Таким образом, повсюду дает себя чувствовать влияние тех, кто стоит во главе вашингтонского правительства; даже бывают такие случаи, что члены правительственной партии, находящиеся в каком нибудь Штате в меньшинстве и потому лишенные всякой доли при раздаче должностей Штата, кормятся милостями, получаемыми от национального правительства. Каждая из национальных ^ртий старается всё захватить в свои рукг. и ггавляет немного свободного места для какой либо группировки людей, связанных общностью убеждений. Если-бы в настоящее время и Могла организоваться какая нибудь чисто-местная политическая партия, относящаяся равнодушно к национальным интересам. то она не нашла-бы никакой внешней для себя поддержки, могла-бы раздавать своим приверженцам лишь очень незначительное число должностей (потому что должности Штата и немногочисленны и плохо оплачиваются), не нашла-бы такпх-же обеспечений для своей прочной организации, какими располагают широко разветвившиеся национальные партии, и едва-ли могла-бы доставить своим вожакам случай приобресть богатства или известность на более широкой политической арене конгресса.
Вот почему национальные партии всё захватили в свои руки. На всем пространстве от Мэна до Техаса борьба по поводу избрания губернаторов и других должностных лиц ведется в каждом Штате под руководством этих партий; к одной из них принадлежит каждый из членов законодательного собрания Штата. Каждый результат борьбы на выборах в Штате считается предвестником точно такого-же результата на национальных выборах. Каждая должность в Штате считается приличной наградой как за услуги, оказанные Штату, так и за услуги, оказанные той пли другой национальной партии. На практике весь этот механизм приводится в действие таким способом, что можно бы было подумать, будто Штат есть ничто иное, как подразделение Союза, получившее самостоятельное существование только для избирательных целей. Однако, почти все вопросы, поступающие на рассмотрение законодательных собраний отдельных Штатов, не имеют никакой связи с стремлениями национальных партий, а с другой стороны и голосования в законодательных собраниях Штатов (кроме того случая, когда происходит выбор сенаторов) не могут ни способствовать ни препятствовать успешному разрешению какого либо вопроса, входящего в компетенцию конгресса.
Какое-же влияние имела эта система на деятельность правительств Штатов и в особенности на деятельность законодательных собраний Штатов?
Она помешала возникновению внутри Штата таких местных политических партий, которые заботились-бы только о разрешении вопросов. подлежащих рассмотрению местных законодательных собраний и касающихся только существенных интересов Штата.
Натуральным источником для возникновения партий служит общность убеждений, стремлений и целей. Люди, связанные узами этого рода, условливаются действовать сообща. Поэтому образовавшаяся в Штате политическая партия должна-бы была состоять из таких людей,которые единодушно желают, чтоб Штат чтб нибудь сделал или чего нибудь не делал, чтоб были изданы такие-то и такие-то законы, чтоб деньги отпускались на такие-то и такие-то предметы. Но не для таких целей организуются партии в Штате: их цели касаются таких предметов, на которые Штат имеет никакого влияния. Отсюда происходит какая-то странная неопределенность в характере этих партий. В законодательных собраниях и в избирательных округах они действуют с большим единодушием. По это единодушие не приносить никакой полизы пли не имеет никакого значения в девяти десятых тех вопросов, которые поступают на разрешение законодательных собраний, потому что об этих вопросах вовсе не упомянуто в программах ни той ни другой политической партии. Стало быть, политические партии не выполняют своего назначения, которое заключается в том, чтоб их вожди подготовляли необходимые законодательные меры, чтоб их приверженцы содействовали утверждению этих мер, а противной партии была дана возможность высказать её возражения. Эти партии ничто ппое, как искусственное соединение людей, связанных между собою такими целями, которые не имеют ничего общего с их постоянными занятиями.
Этот порядок вещей, по видимому, может представлять ту выгоду, что дает возможность обсуждать дела беспристрастно, не подчиняясь духу партий, который, например в Англии, так силен, чго там всякое предложение, сделанное одною партией, обязательно отвергается противной партией, независимо от свопх внутренних достоинств пли недостатков. Эта выгода, действительно, обнаружилась-бы иа практике, еслп-бы при выборе членов законодательных собраний вовсе не принималась в соображение их принадлежность к той пли другой партии,—еслп-бы установилось обыкновение выбирать хороших людей, которые старалпсь-бы осмотрительно вести дела Штата а издавать полезные законы. Но не то оказывается на деле. Помехой служит сильное влияние национальных партий. Каждый из членов законодательного собрания выбирается в качестве приверженца одной из этих партий.и едва-ли можно ожидать, чтоб в котором либо из Штатов или в конгрессе была сделана попытка наполнять законодательное собрание людьми, непрпнад-
лежащими ни к какой партии. Есть еще другая выгода, которой, по видимому, можно ожидать от установившихся в настоящее время порядков. Законодательные собрания Штатов могут казаться слишком узкой сферой деятельности для предприимчивого человека, а их занятия могут казаться неинтересными для человека с высоким умом. Но если они будут открывать доступ к более широкой сфере национальной политики, если приобретенное в них влияние будет расчищать путь к приобретению известности и влияния во всей стране, то способные люди будут стараться попасть в их состав и выказать в них свои дарования. Именно на этогь аргумент ссылаются защитники установившагося в Англии обыкновения вести борьбу на муниципальных и других местных выборах не иначе, как под руководством политических партий. Они утверждают, что при таких порядках лучшие люди охотно вступают в члены какой нибудь городской думы, потому что этим способом они оказывают услугу своей партии, приобретают право на вознаграждение с её стороны и находят случай доказать своим согражданам, что годятся в кандидаты на звание члена парламента. Эти порядки имеют тем более близкое сходство с американскими, что и английским муниципальным собраниям редко приходится касаться таких вопросов, на счет которых не сходятся две главные английские партии. Члены этих собраний выбираются только в качестве консерваторов или либералов, но их консервативные или либеральные воззрения не могут иметь никакого влияния на разрешение тех дел, которые подведомственны муниципальным советам.
Независимо от основательности или неосновательности этих замйчаний касательно Англии, очень сомнительно, чтоб состав американских законодательных собраний мог улучшиться вследствие принадлежности его членов к которой нибудь из политических партий, и чтоб выборы давали менее удовлетворительные результаты, еслп-бы избиратели пе принимали в соображение партийных интересов. В настоящее время результаты этих выборов находятся в шилной завии симостн от вожаков партий, а воля народа имеет лишь очень незначительное на них влияние. Опытность, приобретаемая в звании члена законодательного собрания, конечно, доставляет возможность заглядывать в более широкую сферу национальной политики и знакомить с приемами профессиональных политических деятелей. Но она представляет мало удобных случаев для тех, кто желал-бы выказать свои политические дарования, и скорее убивает, чем развивает такия дарования. Хотя в настоящее время законодательные собрания уже пе придерживаются правила выбирать только своихч. членов в федеральные сенаторы, все-таки не мало людей прокладывают себе дорогу в конгресс через посредство этих собраний,
а средний уровень способностей тех членов не понижается, вероятно, благодаря присутствию в законодательных собраниях таких людей, которые надеются подняться выше. Впрочем, все это основано только на умозрительных предположениях, а на деле оказывается, что политические партии хозяйничают и будут хозяйничать па всех выборах в Штатах, потому что при теперешних условиях и не может быть иначе.
Однако, нет ь никакой возможности относиться с точки зрения партийных интересов к очень многим из тех вопросов, которые поступают на рассмотрение законодательных собраний. На местные и личные билли тратится большая часть времени и труда этих собраний, а эти билли вовсе не затрогпваюгь партийных интересов. Влияние, которое оказывает на них партийная система, заключается только в том, что вожаку партии легче чем кому нибудь другому добиться утверждения билля, за который он возьмется, и что избирательному округу, выбравшему одного из членов большинства, будет легче отстаивать его интересы. То же можно заметить и относительно ассигновки денежных сумм Штата на местные нужды; при этом члены законодательных собраний пользуются влиянием и связями своих политических единомышленников. Но вопросы этого рода не имеют почти никакого соотношения с основными принципами партий; поэтому нередко случается, что приверженцы обеих партий соединяют свои усилия для утверждения какого нибудь проэкта, доставляющего выгоды или им самим или их избирательный ь коллегиям. Конечно, чем ниже стоить член законодательного собрания во своей честности, тем более он способен примкнуть к какому нибудь кружку, незадающемуся никакими политическими целями, пли войти в соглашение с каким нибудь плутом, не обращая никакого внимания на то, к какой партии принадлежит этот плут. Некоторые меры, принадлежащие к разряду чисто-законодательных, т. е. имеющие в виду улучшение общих законов и администрации Штата, имеют так мало общего с интересами партий, что рассматриваются с точки зрения их внутренних достоинств. Так например, билли касательно улучшений в доме умалишенных, запрещения лоттерей или ограничений в свободе развода рассматриваются и без содействия и без оппозиции со стороны политических партий. Они обыкновенно вносятся одним из членов, желающим реформы только ради реформы, и утверждаются, если этот член успеет убедить своих сотоварищей, что билль сам по себе хорош или что его утверждения желает народ. Однако, между ними есть и такие, которые могут возбудить волнение в народе, потому что удовлетворяют желания одного класса населения и вызывают сопротивление со стороны другого. Билли, в которых идет речь о продаже крепких напитков, или
установляются правила касательно числа рабочих часов, пли вводятся стеснительные правила для железнодорожных компаний, или запрещается продажа маргаринового масла вместо сливочного, представляют такой живой интерес для одного из классов населения, что та партия, которая будет поддерживать их, привлечет на свою сторону многих граждан, а некоторых других, быть может, оттолкнет отт себя. Поэтому, хотя билли этого рода редко затрогивают партийные интересы, но каждая партия высказывается или за них пли против них смотря потому, чтб находить более выгодным для себя. Так например, *ио вопросу о маргариновом масле очевидно выгоднее поддерживать билль, потому что фермеры, в особенности те, которые живут в северо-западных земледельческих округах, располагают гораздо более значительным числом голосов, чем те лица, которые моглн-бы потерпеть убытки от запрещения продажи этого продукта. Поэтому каждая из двух политических партий старается присвоить себе честь утверждения такого билля. При этом их члены стараются превзойти друг друга усердием с целию внушить доверие и к себе и к своим друзьям. Вопрос о продаже крепких напитков представляет более трудную проблему. Хотя во всех северных и западных Штатах, равно как в некоторых из южных Штатов, сторонники запретительной системы очень многочисленны, по Немцы (не говоря уже об Ирландцах и о торговцах крепкими напитками) приобрели в некоторых Штатах такое сильное влияние и так привыкли к употреблению пива, что ни одна из политических партий не осмеливается стеснять продажу крепких напитков и обе они устраняются огь участия в разрешении этого вопроса. Вообще можно заметить, что общие законы Штата не касаются партийных интересов и делаются предметом борьбы между партиями только в том случае, если одна из этих последних почему нибудь вмешается в их издание.
Но неужелп-же ни в одном Штате нет настоящей местной политической партии, которая ограппчивала-бы свою деятельность пределами Штата и падписала-бы на своем знамени какой нибудь принцип пли проэкт, который способно осуществить местное законодательное собрание?
Пногда случалось, что возникали именно такия партии. Так например, в Калифорнии долго обнаруживалась сильная ненависть к Китайцам вместе с желанием вв дозволять им селиться внутри Штата. II республиканцы и демократы разделяли эту ненависть и поддерживали ее. Но л1.т десять пли пятнадцать тому назад возникла третья партия, выдававшая себя специально за «анти-монгольскую», хотя она между прочим нападала и па капиталистов и на железнодорожные компании; она продержалась несколько времени,
внося путаницу в управление Штата. Вопросы касательно проведения каналов сделались одно время очень влиятельным фактором в борьбе мея:ду нью-иоркскими политическими партиями. В Виргинии вопрос о непризнании долгов Штата послужил несколько лет тому назад поводом для возникновения партии, члены которой называли себя Be ad jus tecs (возстановителями порядка) и несколько раз одерживали верх на местных выборах при содействии негров. В некоторых из северо-западных Штатов фермеры образовали ассоциации, которые, йод названием Granges (ферм), выдавали за свою цель развитие земледелия и организовали особую партию фермеров, настоявшую на издании очень стеснительных законов против железно-дорожных компаний и других так называемых монополистов. II в настоящее время в большинстве Штатов существует деятельная партия сторонников запретительной системы; она хлопочет об издании и о точном исполнении более строгих законов, стесняющих пли запрещающих торговлю крепкими напитками. Она считает себя также одною из национальных партий, потому что её организация обнимает значительную часть Союза. Но она действует всего энергичнее внутри Штатов, потому что торговля крепкими напитками регулируется законами Штатов ’). А так как ей редко удается привлечь на свою сторону сколько нибудь значительное число членов местных законодательных собраний, то она старается влиять на существующие партии и при помощи угроз заставляет их делать вид, будто они поддерживают её усилия.
Все эти группы политических деятелей стараются проводить какие нибудь отвлеченные теории пли достигать каких нибудь практических целей. Но иногда случается, что в котором нибудь из Штатов образуется партия, у которой нет такого прочного фундамента и которая возникает в среде одной из правильно организованных национальных партий; другими словами, иногда случается, что в каком нибудь Штате национальная партия раздробляется на две группы, которые питают более сильную ненависть одна к другой, чем к той национальной партии, которая соперничает с ними обеими. Такия группы образуются большею частию вследствие соперничества между возиками партии, каждый из которых увлекает вслед за собою бол ее или менее значительное, число своих личных приверженцев. Нью-Иоркъ—тот Штат, въ
') Само собой разумеется, что и конгресс имеет право облагать крепкие напитки пошлинами; он. действительно, наложил такия пошлины, но они далеко не удовлетворяют желаний той партии, которая проповедует безусловное воздержание от крепких напитков.
котором эго случалось всего чаще; такия группы принимали там в течение последних лет все более и более резкий личный отпечаток. Так называемые И u и k е г s (консерваторы) и Barnburners (зажигатели гумна), на которых делилась демократическая партия лет сорок тому назад, и которые потом превратились в Ila rd з (суровых) и в Soft з(снисходительных), возникли из разномыслия по вопросу о заведывании каналами и по некоторым другим местным вопросам ') Образовавшиеся в томь-же Штате в среде республиканской партии, группы Stalwart (доблестных) и Half-breed (нечистокровных), которые несколько лет тому назад забавляли все местное население своими распрями, были привязаны к какому нибудь вождю или к группе вождей, но не руководствовались никакими ясно определенными принципами.
II из этих фактов и из тех, которые, были приведены в предъидущей главе, ясно видно, что политическое значение Штата пришло в упадок. Штаты сделались более миролюбивыми вь своем образе действий, но их стремления сделались менее серьезными и более прежнего направленными к удовлетворению чьих нибудь личных интересов. В былое время Штат иногда вступал в настоящую политическую борьбу, заставлявшую его жителей браться за оружие. В 1786—87 году в Массачузете вспыхнуло восстание, которое было подавлено только после нескольких жарких сражений; в 1842 году вспыхнуло в Род-ИИсланде восстание, вызванное тень, что народные массы были недовольны тогдашней конституцией *). Теперешнее поколение сражается только в тех залах, где происходят выборы, а победы оно иногда одерживает даже не в этих залах, а в тех комнатах, где пристрастные должностные лица делают счёт поданным голосам. Чго теперь
1) II названия этих политических групп, и перемены, происходившие вь их стремлениях, и тот «акт, что они немедленно подчинялись влиянию честолюбивых замыслов и антипатий своих вождей,—всё »то напоминает нам те партии, которые существовали в ииальяпгкиих городах тринадцатого и четырнадцатого столетий, как например „Белыхъ" и „ Черных “ Гвельоов, существовавших во Флоренции во времена Дайте.
4) В этих миниатюрных междоусобных войнах городское население обыкновенно держало одну сторону, а земледельцы другую: точно такое-же явление было замечено в Греции, где аристократы жили в городах, а бедные люди в деревнях. Б шестом столетии до Р. X. олигархический поэт Феогнид скорбел о том, что политическая жизнь утратила прежнее достоинство вследствие вмешательства неблаговоспитанных деревенских жителей. II в Швейцарии иногда обнаруживается вражда между жителями городскими и сельскими. . Несколько лет тому назад деревенские жители базельского кантона вступили в кровопролитный бой с городскими жителями, после которого пришлось разделить этот маленький кантон на „городской Базель“ и „деревенский Базель*.
не рубят головы, а сосчитывают их число, есть, без сомнения, важное улучшение. Но битвы такого рода но всегда волнуют кровь так-же, как ее волновали битвы старого времени; они, но видимому, менее прежнего возбуждают патриотическую привязанность к интересам Штата, и менее прежнего возбуждают заботливость об улучшении местного управления.
Эта перемена не всегда служит доказательством более слабого сознания политических обязанностей. Она является последствием того умаления политической важности Штата, на которое я указывал в предъидущей главе. Дет сто тому назад Штат был республикой, похожей на старые итальянские республики в роде Болоньи пли Сиены, или па средневековые вольные немецкие города в роде Любека или Нюренберга, которые хотя и входили в состав германской империи, но жили своею собственною политическою жизнию, которая сосредоточивала в себе все верования, надежды и страсти местных граждан. В настоящее время, удобства сообщений так увеличились, торговля так оживилась, литература получила такое широкое развитие, а главные национальные партии так глубоко проникли во все каналы, на которым течет политическая жизнь Штата, что внимание и народных масс и самых просвещенных граждан уже не сосредоточивается па законодательной деятельности Штата, потому что её функции уже кажутся тривиальными, а её препирательства с другими властями кажутся мелочными.
Высказывая эти замечания, я вовсе не намерена, отвергать пли изменять то, что было мною сказано в одной из предъидущих глав о самостоятельном значении Штата и о привязанности, которую он внушает своим жителям. Те ранее высказанные мною замечания я считаю основательными, в особенности при сравнении Штата с какой либо из провинций, на которые делятся европейские государства (за исключением швейцарских кантонов). Здесь я говорю о Штате в сравнении с нацией и о привязанности, которую он внушает гражданам в настоящее время, сравнительно с той привязанностью, которую он внушал сто лет тому назад. Кроме того я здесь разумею не столько сантиментальную преданность Штату, которая и до сих пор сильна, а практическое участие, принимаемое в его управлении. Даже в Англии найдется не мало людей, которые гордятся своим родным городом, например Эдинбургом или Манчестером, однако очень мало интересуются делами городского управления.
Действительно, есть некоторое сходство между отношениями жителей какого нибудь большего английского города к их муниципальному правительству и отношениями жителей Штата к правительству этого Штата. За тем, как ведутся дела в английскихч. город скихи. думах, ве следят ни самые богатые из городских жите
лей пи самые бедные. Даже самый незначительный из избирателей не знает или не интересуется узнать, кто состоит в должности мэра. Люди, стоящие во главе больших торговых домов, никогда не выступают кандидатами на звание городского мэра. Лондонский комитет общественных работ собирал и тратил огромные суммы; но происходившие в нем прения обсуждались в газетах только четыре или пять раз в год, а между его членами редко встречались люди с хорошим общественным положением. Этот факт может служить иллюстрацией для высказанныхч. нами замечаний точно так-же, как и приведенные нйми факты из американской жизни,— к особенности в виду громадной разницы между строгоограниченной сферой деятельности английских муниципий, и чрезвычайно широкой компетенцией законодательных собраний американских Штатов.
II так мы можем сказать, что американский избиратель, принадлежащий к классу земледельцев, фермеров или мелких торговцев, мало заботится о том, как ведутся дела Штата. В качестве верного приверженца своей партии, он подает на выборах голоса за тех кандидатов, которые указаны ему её вожаками и очень доволен, если она одержит верх. Если возникает какой нибудь вопрос, который касается его собственных интересов, как например вопрос о заведывании каналами, или о регулировании железно-дорожной таксы, или об ограничении числа рабочих часов, то он спешит воспользоваться своим правом голоса и внимательно следить за тем, что делается в законодательной!, собрании. Он иногда вовлекается в борьбу из-за выбора губернатора, а если считает кандидата противной партии за человека более энергичного и более честного, чем кандидат его собственной партии, то способен подать свой голоси. за первого из них, изменяя только в этом случае своим политическим единомышленникам. Но в обыкновенное время он не следит за тем, что делается в законодательном собрании, да и как мог-бы они. следить?—ведь отчеты о заседаниях законодательного собрания излагаются в газетах в очень сокращенном виде. Новости, которыми он всего более интересуется, касаются национальной политики и в особенности всего, что имеет какую нибудь связь с будущими выборами президента республики. В борьбе, происходящей между политическими партиями внутри Штата, его всего более интересует вопрос о том, какое влияние будет иметь победа той или другой партии на приближающиеся национальные выборы.
Более образованный гражданин,—в особенности в таких больших Штатах, каковы Нью-Иорк и Пенсильвания,—нередко чувствует отвращение к нравственной испорченности политических деятелей некоторых Штатов и еще чаще к их умственной ме-
лочноспи. Он смотрит на Альбани и на Гаррпсбург почти такъже, как смотрит на осиное гнездо, находящееся в одном из деревьев его загородного сада. Эти насекомые могут поесть плоды его фруктовых деревьев, могут ужалить его детей, но он находит, что не стоит труда подставлять лестницу, чтоб добраться по ней до гнезда и разорить его. Впрочем, несколько молодых людей, воодушевляемых'ь стремлением к общей пользе, погрузились в грязную пучину нью-иоркского законодательного собрания с целью добиться утверждения некоторых постановлений, которыми вводятся полезные преобразования в городском управлении. Если их стойкость окажется равной их мужеству, то они со временем найдут деятельную поддержку в тех людях, которые до сих пор держались в стороне, потому что не находили в политической жизни Штата ничего другого, кроме борьбы из-за должностей и из за денежных выгод. Но так как во всех Штатах соблюдается правило, что в члены законодательного собрания Штата может быть выбран только тот, кто живет в избирательном округе, то едва-ли могла бы организоваться в среде законодательного собрания партия, желающая серьозных преобразований; поэтому тот, кто не ограничивается пожиманием плечами, а желает серьозпо взяться за дело, обыкновенно предпочитает сферу национальной политики; там можно скорее достигнуть решительных результатов, потому что победы, одержанные в сфере национального управления, оказывают немедленное нравственное влияние на несколько Штатов, между тем как преобразования, введенные в Нью-Иорке, не имелп-бы никакого влияния на то, что делается в Пенсильвании или в Огио.
Европейский наблюдатель, сочувствующий стремлениям реформаторов, склонен думать, что борьбу из-за введения честного управления следует вести повсюду—и в законодательных собраниях Штатов, и в городских думах, и на национальных выборах, и в прессе; его даже удивляет тот факт, что требуется так много усилий для введения таких порядков, которых должны желать все хорошие граждане к какой-бы партии они ни принадлежали. По он обнаружил-бы большую самоуверенность, если-бы вообразил, что открыл такую истину, которой до сих нор не понимали дальнозоркие Американцы: чем дольше он будет изучать существующие в настоящее время порядни, тем яснее он будет понимать, какие препятствия создает для всякого реформатора организация политических партий, к описанию которой я перейду очень скоро.
ГЛАВА XLVII.
Территории.
Из 3.501.404 квадратных миль, занимаемых площадью Соединенных Штатов, 2,040,780 заключаются в пределах тех тридцати восьми Штатов, управление которых было нами описано в предъидущих главах. Остальные 1,460,624 квадр. мили разделяются на следующие три части:
Восемь организованных территорий—Дакота, Виоминг, Монтана, Идого, Вашингтон,Утах Аризона. Новая Мексика 859,325 кв. миль.
Две неорганизованные территории:
Аляска 531,409 » »
и индейская территория к западу от Арканзаса . 69,830 » >
Федеральный округ Колумбия 70 » »
Об этих трех последних территориях будеть достаточно сказать лишь несколько слов. Округ Колумбия есть небольшой земельный участок, отведенный для постройки города Вашингтона, который служит постоянным местом пребывания для федерального правительства. Этот округ управляется тремя уполномоченными, назначаемыми президентомь республики; он не имеет ни законодательного собрания ни муниципальных правительственных властей; в нем есть только одна законодательная власть, принадлежащая конгрессу.
Аляска (в которой было в 1880 году 30,178 жителей и в том числе 392 белокожих) и индейская территория также непосредственно подчинены должностным лицам, назначаемым президентом республики, и законам, издаваемым конгрессом. Обе они служат местом жительства преимущественно для индейских племен; впрочем, некоторые из этих племен и в особенности Шероки, значительно подвинулись вперед по пути к цивилизации ’).
>) Пи этой территории живет пить цивилизованных племенъ—Шероки, [Локтевы, Шикасавы, Крики и Семиполы. „Каждое племя заведует евоими собственными делами на основании конституции, составленной по образцу конституции Соединенных Штатов. Каждое пз нпх имеет общественные школы со включением школ для высшего образования; а все эти школы содержатся па счет самих Индейцев. Агент „Национальной индейской ассоциации14 говорит, что между Шероки пет ни одного мужчины и ни одной женщины, перешедших за пятпадцнти-летиий возрасть, которые не умвлн-бы читать и пн-
По всему вероятию, ни одна из этих двух территорий еще долго не получит настоящих политических учреждений.
Восемь организованных территорий тянутся широкой полосой с севера от Канады на юг до Мексики и отделяют Штаты, лежащие вдоль Миссиссиппп, от Штатов, лежащих у берегов Тихого океана. они требуют подробного описания, потому что представляют интересную форму местного самоуправления, несходную с той, которая существует в Штатах, но в некоторых пункта! ь сходную с той, которая существует в некоторых из английских колоний. Эта форма самоуправления вводилась в каждой территории федеральными статутами, начиная с изданного в 1787 году когрессбм Конфедерации устава для управления той территорией Соединенных Штатов, которая лежит к северо-западу от реки Огио. После этого года было организовано из западных владений Соединенных Штатов несколько территорий на основании различных статутов и по различным планам в силу права, предоставленного конгрессу федеральной конституцией (статья IV", § 3). Эти территории уже большею частию превратились в Штаты; из них остались на лице только восемь перечисленных выше. В них законодательная власть была первоначально предоставлена губернатору и судьям, а игь настоящее время она принадлежит выборному законодательному собранию. Их теперешняя организация большею частию одинакова, поэтому, описывая ее, я буду, ради краткости, умалчивать о некоторых мелочных несходствах.
11 для каждой территории, точно так-же, как для каждого Штата, основным законом служит федеральная конституция; но каждый Штат имеет, кроме того, свою собственную конституцию, утвержденную народом, а в территориях такия конституции заменяются статутами, утвержденными конгрессом. Впрочем, некоторые территории составили для себя нечто в роде конституций вт» форме биллей о правах *).
И в каждой территории, точно такь-же, как в каждом Штате, власти исполахтельная, законодательная и судебная имеют свои отдельные сферы ведомства. Исполнительная власть предоставлена сать“.—Доклад уполномоченного Соединенных Штатов но отделу воспитании, 1886. Все население индейский территории заключает в себе, как полагают, от 60,000 до 75,000 душ; число Индейцев, живущих на земле Соединенных Штатов [за исключением Аляски] и причисленных к какому нибудь племени, определяют вт» 250,000; кроме того, 66.407 не приписаны пи к какому племени [по нерснпеи 1880 года].
И Аризона придала своему биллю о правах некоторую устойчивость, принявши за правило, что он может быть изменен не иначе, как но решению большинства членов, выбранных в законодательное собрание территории.
губернатору, который назначается на четыре года президентом Соединенных Штатов с одобрения сената, и может быть уволен тем-же президентом; при нем состоят: секретарь, казначей, аудитор и большею частию также инспектор общественного образования и библиотекарь. Губернатор командует милицией и может налагать veto на постановления законодательного собрания, по это собрание монет обойти губернаторское veto (только не в Утахе и не в Аризоне), утвердивши свое прежнее решение двумя третями голосов в обеих палатах. Губернатор ответствен перед федеральным правительством и обязан ежегодно представлять президенту республики отчет о положении территории; к этому отчету он нередко присовокупляет красноречивое описание тех удобств, которые представляет его территория для переселенцев. В начале каждой сессии он обращается к законодательному собранию с посланием. Не смотря на важное значение губернаторской должности, политические партии нередко назначают на нее своих приверженцев, не обращая внимания на то, способны-ли онг. хорошо исполнять свои обязанности.
Законодательное собрание состоять из двух палать, — из совета, в котором двенадцать членов (вь Дакоте двадцать четыре) и изь палаты представителей, в которой двадцать четыре члена (в Дакоте сорок восемь), избираемые по округам. Каждый член назначается избирателями территории па два года и заседает в течение этого периода только во время одной сессии. Продолжительность сессий ограничена (федеральными статутами) шестидесятые днями, а жалованье членов состоять из 4 долларов в день. Палаты, точно так-же, как и законодательные собрания Штатов, решают дела через посредство постоянных комитетов и нередко обходят установленные правила, утверждая свои постановления почтя без всяких прений. Право на участие в выборах устаповляется территориальными статутами, но федеральные статуты требуют, чтоб представителем каждого округа выбирался только тот, кто имеет в нем постоянное жительство. Сфера деятельности, предоставленная законодательным собраниям, очень широка, а на практике так-же широка, как та, которая отведена законодательным собраниям Штатов, но она в некоторых отношениях ограничена федеральными постановлениями *) Она ограничена еще более важ
) 11е;>еемотренные статуты Соед. Штатов 1878 года, § 1851.—„Законодательная власть каждой территории распространяется иа всЬ дозволенные законом предметы, если только они ие находятся в противоречии с конституцией и с законами Соединенных Штатов. Но не дозволяется издавать законы, касающиеся первоначальной раздачи земель; не дозволяется облагать налогами соб ствеиноеть Соединенных Штатов, и не дозволяется облагать земли или дру-
ным правом конгресса отменять пли наменять его собственными статутами всякое территориальной постановление. В некоторых территориях всякое постановление должно быть представляемо на утверждение конгресса, а в случае неутверждения, считается недействительным: в других территориях этого не требуется. Но во всех без исключения территориях конрфсс может без всяких ограничений пользоваться своим правом отменять постановления, утвержденные законодательными собраниями территорий, подобно тому, как британский парламент может отменять постановления колоний, которым предоставлено самоуправление. Конгресс не часто пользуется этим правом. Самым замечательным примером его вмешательства в управление территорий служат те статуты, посредством которых он старался положить копец существовавшему в Утахе многоженству; он даже счёл нужным предписать, что избирателем моаиет быть толи.ко тот, кто принес клятву в отречении от многоженства.
Судебная власть состоять из трех или более членов верховного суда, назначаемых на четыре года президентом республики с одобрения сената (с жалованьем в 3000 долл.), из окруя; ного прокурора и маршалла Соединенных Штатов. Законы, которыми руководствуются эти лица, принадлежат частию к числу федеральных, частию к числу местных, установленных в каждой территории её собственными статутами; аппелляции подаются в федеральный верховный суд, если предмет тяжбы превышает по цене установленную норму. Хотя эти суды и учреждаются конгрессом на основании его общих верховных прав, они не подходят под правила, установленные конституцией для федеральных судов; их порядок делопроизводства уетановляется по усмотрению территориальных законодательных собраний. Расходы территориального управления покрываются из федерального казначейства.
Территории не посылают в конгресс ни сенаторов, ни народных представителей и не принимают участия в выборе президента республики. Их делегаты могут заседать в федеральной палате представителей и могут участвовать в прениях, если это будет дозволено федеральным статутом, но они не имеют права участвовать в подаче голосов, потому что право подавать голоса въ
гую собственность не живущих в территории лип более высокими налогами, чем собственность ен постоянных жителей*.
§ 1889.—^Законодательные собрания территорий не имеют права выдавать хартии или особые привилегии, но могут допускать образование ассоциаций* для каких нибудь определенных, промышленных или благотворительных, целей. Другие oq>auu4enia были наложены позднейшими статутами. Си. в особенности постановления 1886 года, глава 818, § 5.
конгрессе зависать от федеральной конституции. Поэтому положение гражданина территории оказывается очень странным. Те гражданские права, которые можно назвать личными или пассивными, принадлежать ему вполне: он пользуется всеми привилегиями и выгодами, какие предоставлены всем другим американским гражданам. Но он не имеет по отношению к национальному правительству тех правь, которыми пользуется в делах местного управления. Он находится в одинаком положении с австралийскими подданными британской короны, которые пользуются всеми личными гражданскими правами британского гражданина и правом участия в управлении их колонией, но не принимают никакого участия в управлении британской империей ’). Эти порядки, по видимому, не согласны с основными принципами американского управления, потому что предоставляют обложение граждан налогами такому правительству, в законодательном собрании которого эти граждане не имеют представителей; но для таких теоретических воззрений служит опровержением практическое неудобство предоставлять полные права Штата таким сравнительно нецивилизованным общинам, каковы американские территории. Сверх того, следует заметить, что каждая территория есть ничто иное, как зародыш будущего Штата, стремящийся к полному развитии». Лишь только число её жителей сравняется с средней цифрой населения в округах Союза, она начинает предъявлять свои притязания на поступление, в число Штатов и достигает своей цели, если не встретит каких нибудь особых препятствий. Впрочем, конгресс поступает в этих случаях по своему усмотрению и нередко подчиняется в своих решениях влиянию политических партий. Невада была принята в число Штатов в то время, как её население не доходило до 20,000. Впоследствии это население увеличилось до 62,000, но в настоящее время оно уменьшилось почти до 40,000. Утаху, в котором, по последней переписи (1880 года), 143,963 жителя, и Новой Мексике, в которой по той-же переписи 1 19,565 жителей, было отказано в принятии их в число Штатов, потому что население первой из этих территорий состоит преимущественно из мексиканских уроженцев, а во второй так укоренились церковные учреждения Мормонов, что ее считают неспособной обходиться без той опекунской власти конгресса, от которой она избавилась-бы со вступлением в число Штатов. Когда конгресс решится возвести какую нибудь территорию в положение Штата, он обыкновенно издает постановление, на основании которого жители территории вы
’) У Рнхлав было установлено почти такое-ate различие между личными гражданскими нравами и общественными правами, к которым и принадлежало право участвовать в выборе должностных лиц и ираво самому быть выбранным.
бпрают членов конституционного конвента, а этот конвент составляет проэкт местной конституции; после утверждения этого проэкта местными избирателями территория становится Штатом и .посылает в конгресс избранных обычным способом сенаторов и народных представителей. Постановление конгресса о принятии территории в число Штатов может требовать от неё соблюдения каких нибудь особых условий при составлении конституции, но оно не может ограничить принадлежащее гражданам нового Штата право впоследствии изменять эти основные законы по их усмотрению, лишьбы только эти изменения не находились в противоречии с постановлениями федеральной конституции.
Описанные нами порядки, по видимому, дают удовлетворительные результаты. Не смотря на свою зависимость от верховной власти конгресса, территории пользуются на практике самоуправлением, точно так-же, как им пользуются Канада и австралийские колонии, не смотря на легальное право британского парламента издавать законы для всех стран, входящих в состав владений английской королевы. Эти зарождающиеся республики еще так малы, так заняты своим внутренним развитием и так мало интересуются национальной политикой. что не считают за обиду ни то, что они лишены права голоса и в конгрессе и на выборах президента республики, ни то, что их губернаторы назначаются не ими самими, а федеральною властию. Их местная политическая жизнь имеет большое сходство с политическою жизнию самых новых между западными Штатами. 11 демократы и республиканцы вводят там правильную организацию своих партий; но дела, которые решаются в территориальных законодательных собраниях, редко дают повод для цолптических распрей, хотя, напротив того, нередко доставляют удобные случаи для взяточничества.
Прежде чем покончить речь о территориях, будет не лишним сказать несколько слов о характере некоторых из них и об ожидающей их будущности; ведь они ничто иное, как сырой материал, из которого будет в непродолжительном времени организовано несколько новых Штатов, а некоторые замечания касательно их будущности возбуждают в нашем уме не лишенные интереса вопросы.
Дакота—самая обширная, самая многолюдная и во всех отношениях самая цивилизованная из всех территорий; она лежит к западу от Миннесоты и к югу от принадлежащей к Канаде провинции Манитоба. её площадь занимает 147,700 квадр. миль, стало быть она обширнее Пруссии и гораздо обширнее Соединенного Великобританского Королевства (120,500 квадр. миль). её восточные и южные части быстро заселяются интеллигентными земледель цами большею частию скандинавского происхождения. её южная по
ловина недавно изъявила желание быть принятой в число Штатов и, но всему вероятию, скоро получит желаемое разрешение ’). Она обладает обширными луговыми землями, годными для произрастания пшеницы, и по меньшей мере в её восточной части выпадает так много дождей, что для успешных занятий хлебопашеством там не требуется искусственного орошения полей. По всему видно, что Дакоте суждено со временем сделаться одним из самых богатых и самых влиятельных членов Американского Союза. её территорию можно-бы было разделить.на три Штата, из которых каждый равнялся-бы объемом Иллинойсу или Нью-Иорку.
Совершенно иной характер имеют три территории—Монтана, Виоминг и Иидого, которые лежат далее на запад и перерезываются многочисленными отрогами Скалистых гор. Лишь небольшая часть этих стран пригодна для землепашества не потому только, что их поверхность гориста, а также по причине сухости климата. Впрочем, там много лугов для пастбищ,есть обильные металлами рудокопни, в особенности в Монтане и в Пдого. и местами есть обширные леса, которые, однако, не могут равняться величиной своих деревьев с теми лесами, которые ростут вблизи от берегов Тихого океана. Поэтому не подлежит никакому сомнению, что население этих территорий будет быстро увеличиваться, в особенности когда заселятся плодородные земли Дакоты *). Но оно, по всему вероятию, не будет таким-же густым и таким-же привязанным к своей оседлости, как население Дакоты. Поэтому даже самая обширная из трех территорий и самая богатая удобною для землепашества землей,—Монтана едва-ли скоро окажется годной для поступления в число Штатов.
Территория Вашингтона, прилегающая к берегам Тихого океана между Орегоном и Британской Колумбией, находится в более выгодном положении. Та её часть, которая лежит к западу от горного хребта Каскад, пользуется влажным и умеренным климатом, который имеет большое сходство с климатом западной Англии, хотя и немного менее переменчив. На склонах её возвышенностей встречаются не только однородные, но и совершенно одинакия растения с теми, которые мы находим в Британии. её леса
*) Впрочем, при подаче голосов в 1887 году оказалось, чти только незначительное большинство местных жителей желает разделении Дакоты на две части для того, чтоб её южная часть могла быть принята в число Штатов; поэтому нет ничего невозможного в том, что эта территория не будет разделена на части, а вся поступит в число Штатов. её южпаи половика уже имеет около иолу-миллиоиа жителей.
*) В 1880 году этн три территории имели в совокупности только около 92,000 жителей.
самые лучшие из всех, какими обладают Соединенные Штаты, и
не смотря на то, что они безразсудно опустошались, онп будут служить источником обогащения еще лет сто или более. Мне случа
лось проезжать несколько миль но таким лесистым местностям, где почти каждое дерево имеет 250 футов в вышину. Восточная
часть этой территории, лежащая на внутренней стороне горного хребта, имеет гораздо более сухой климат и в ней гораздо более сильны и жара ии холод, но она местами чрезвычайно плодородна. Население Вашингтона, увеличившееся с 1870 года втрое и доходившее в 1880 году до 75,000, по всему вероятию дойдет к концу текущего столетия по меньшей мере до 800,000; но еще задолго до
этого Вашингтон, конечно, будет принят в число Штатов.
До прибытия Мормонов в 1848 году, Утах был степью, и даже бесплодной степью, в которой низменные местности были покрыты теми щелочными растениями, которым Американцы дали название sage-brush *). Но все земли, лежащие вдоль берегов рек, превратились в плодородные поля, покрытые зерновым хлебом, овощами и плодовыми деревьями, благодаря терпеливому трудолюбию Святых, которым руководила способная и бдительная самодержавная власть по меньшей мере в то время, как должность нервосвященника занимал Брайггам Юнг. Воды, стекающиес гор, направлены на плоские равнины и скоро очищают почву от щелочей, так что для получения обильной жатвы только нужно было устропвать искусственное орошение. После того, как эти работы уже значительно подвинулись вперед, открытие богатых серебряных рудъ
привлекло массу колонистов; поэтому в настоящее время некоторые округа имеют значительное население, не исповедующее религии Мормонов . Так как в Утахе было в 1880 году 144,000 жителей, то он давно был-бы принят в число Штатов, если-бы конгресс не желала, удержать за собою полный контроль над законодательною властию этой территории с целию искоренить многоженство. Эта цель, по всему вероятию, будет рано или поздно достигнута, и хотя некоторая часть этой территории, по видимому, останется бесплодной и необитаемой, но и кроме неё есть немало земель, годных для земледелия и для молочных ферм, так что там найдутся все необходимые условия для существования многочисленного оседлого населения.
Новая Мексика, превосходящая объемом Великобританию (в ней
) Растения, носящий название s а g е-1> г и eh, не принадлежать к числу разновидностей того растения, которое называется в Англии шаляеем [S а I ѵ и а], а большею часть принадлежат к семейству сложноцветных, которое чрезвычайно разнообразно в Америке. К атому семейству принадлежать почти т|>етья части всех явнобрачных растений, какие находятся в Соединенных Штатах.
было в 1880 году 120,000 жителей), до сих пор населена преимущественно индо-испанскими Мексиканцами '), которые говорить по-испански и, очевидно, неспособны к самоуправлению, без которого не может обойтись организация Штата. Эта территория безводна и так холмиста, что на ней нельзя с успехом заниматься земледелием. То же самое можно заметить об Аризоне, в которой склоны гор бесплодны, а большая часть равнин не может давать обильного урожая. Обе территории богаты минералами, но население, состоящее из рудокопов, склонно к беспорядочной жизни и слишком легко переходить с места на место лишь только узнает, что где нибудь открылись более богатые руды. Поэтому, очень сомнительно, чтоб которая либо из пяти, богатых минералами, территорий ( Монтана, Пдого. Виоминг, Новая Мексика, Аризона) могла быть скоро принята в число Штатов. Настанет время, когда увеличившееся население стран, лежащих к востоку от Скалистых гор, направить поток переселенцев в эти менее плодородные территории и введет искусственное орошение обширных пространств, которые в настоящее время не могут вознаграждать труд земледельца. Но нет возможности предсказать, когда настанет такое время. А покуда можно считать за благодеяние для жителей этих территорий то, что они принуждены довольствоваться теперешней ограниченной формой самоуправления, которая, однако, предоставляет им достаточно свободы для издания таких законов, какие оказы ваются самыми пригодными при особых условиях их положения.
Европеец, быть может, спросит, почему же теоретические принципы американской демократии, признающие за каждымь из граждан право иметь голос в делах национального управления. недопускают жителей территорий к участию в выборах чле нов конгресса и президента республики. «Ведь каждая территория посылает по одному, хотя и лишенному права голоса, делегату в палату представителей и по два делегата в национальные избирательные конвенты (о которых будеть подробно говорено далее), а разве этот факт не доказывает, что лишение жителей территорий избирательных прав всеми признается за правило, несогласное с господствующей теорией?»
Па это можно ответить, что жители территорий были-бы допущены к пользованию правами федеральных граждан, то есть к участию в федеральных выборах, если бы это было возможно при существовании федеральной конституции. По Американский Союз есть союз Штатов. Он не знает никаких членов конгресса и нпка-
) Un атой-же территории живут около 10,000 Индейцев; некоторые из них ведут оседлую жизнь и сравнительно цивилизованы. Именно там встре чаются так называемые pueblos, которыми так интересуется атнология.
ких выборщиков президента республики', кроле тех, которые избраны в Штатах местными гражданами. Есть только один способ предоставить гражданам территории право участия в федеральных выборахъ—превратить территорию в Штат. Тогда прпшлосьбы предоставить территории право самоуправления, которым она, быть может, еще неспособна пользоваться. Кроме того, тогда прииплось-бы предоставить иной незначительной и нецивилизованной территории право посылать в федеральный сенат двух сенаторов, которые пмелибы одинакий вес с двумя сенаторами от шестимиллионного населения Нью Иорка. Понятно, что конгресс опасается таких результатов. А практическим доказательством вреда, которого следует опасаться, может служить пример Невады. В этом Штате только около 40,000 жителей, которые ббльшею частию живут лагерем подле рудокопень. Они, очевидно, недостойны права посылать Двух членов в сенат и, действительно, упали так низко в нравственном отношении, что их Штат сделался чемъто в роде гнилого местечка, в котором голоса избирателей покупаются вожаками политических партий. бесспорно, было бы благоразумнее оставить Неваду па положении территории до тех пор, пока в ней но увеличится число оседлых жителей и пока не будут возделаны её степные пространства, по которым стекают вь озера и в болоты потоки, спускающиеся с восточных склонов Сиерра-Невады. Все изложенные нами факты приводят к убеждению, что хотя американская система территориального управления иногда страдает от неспособности лиц, назначаемых на губернаторские должности, и хотя она не согласуется с демократической теорией, по на практике она даеть удовлетворительные результаты и даже редко возбуждает неудовольствие в населении территорий.
ГЛАВА XLVIII.
Местное управление.
Здесь будет на своем месте очерк местного управления в Соединенных Штатах, потому что оно регулируется не федеральными законами, а отдельными Штатами и территориями, которые учреждают, сообразно с желаниями своего населения, те или другие сельские и городские власти и снабжают их необходимыми полномочиями. Но уже одно это право Штатов и территорий служит ясным доказательством обширности сюжета, к рассмотрению ко
торого мы теперь приступаем. Каждый Штат придерживается своей собственной системы при разделении своей территории на участки и при учреждении местных властей, которые должны действовать на основании его собственных законов, и хотя эти системы сходятся во многих пунктах, они в тоже время так разнообразны в своих подробностях, что даже на их краткое описание питребовался-бы целый том. Поэтому я ограничусь попыткой уяснить различия между встречающимися в Соединенных Штатах главными типами местного управления, описать выдающиеся особенности каждого типа и объяснить, какое влияние оказывают на благосостояние Американцев самостоятельность и популярный характер местной администрации.
В Америке можно различать три типа сельского местного управления. Характеристикой для первого из них, существующего в шести Штатах Новой Англии, служит административное разделение на сельские округа. Характеристикой для второго, встречающагося преимущественно в южных Штатах, служит разделение на более широкия административные единицы—на графства. Третий тип соединяет в себе некоторые особенности первого с особенностями второго и может быть назван смешанной системой. Он встречается с очень значительными видоизменениями внешних форм в центральных и в северо-западных Штатах. Различия между этими тремя типами очень интересны не только потому, что они приводят нас к поучительным практическим выводам, но также потому, что они возникли из коренных различий в характере колонистов, селившихся на берегах Америки, и из тех условий, при которых развивались основанные там общины.
Первые колонисты, поселившиеся в Новой Англии, были по религии пуритане, а в политике обнаруживали склонность к респу блпканизму. Это были большею частию деревенские жители, привыкшие к общественной жизни и к сходкам по приходам. Их крошечные общины разместились вдоль морского берега и вдоль рек, окружая себя палисадами для защиты оть воинственныхи. Индейцев. Каждая община должна была полагаться только на свои собственные силы, потому что они были отделены одна оть другой утесистыми горами и лесами. Каждая из них имела общественные пастбища, на которых кормился рогатый скот местных жителей и которыми заведывали выборные должностные лица. Каждая из них была и религиозным и гражданским политическим обществом, собиравшимся вокруг своей церкви, которую считало своим центром; равенство, господствовавшее в религиозной сфере, господствовало и в сфере гражданской, и все члены общины собирались под предводительствомь президента или управителя для обсуждения вопросов, касавшихся общих интересов. Каждое из этих поселений назы
валось сельским округом, а аа деле было миниатюрной республикой. имевшей на практике верховные права наД собственностью и над личностью своих членови. (потому что в то время еще не был организован Штат, а центральное правительство не обнаруживало желания во что либо вмешиваться), но пользовавшейся этими правами на основании строгих демократических принципов. Центром служила для него группа зданий, которая нередко окружалась оградой или стеной; но оно распространяло свою власть на несколько квадратных миль соседних земель, на которых начинали появляться фермы и группы жилищ, лишь только удалялись оттуда Индейцы. Все это пространство называлось town (селением) и никогда не было слишком широко в качестве центрального пункта для сходки всех жителей. Эта организация сельских округов держалась прочно, потому что колонисты были люди с небольшими средствами и были вынуждены не расходиться из поселений для того, чтоб обороняться общими силами. Сельские округа впоследствии вошли в состав ь графств; их верховная власть перешла к законодательному собранию и к губернатору, которые сначала стояли во главе всей колонии, а с 1776 года во главе Штата; не смотря на эго они устояли просив всяких перемен (не следует позабывать, что они остались сельскими общинами, охватившими всю территорию Штата); они по сие время служаг настоящими центрами для политической жизни в Новой Англии и солидным фундаментом для той организации самоуправления, которой восхищались европейские философы и которой старались подражать новые западные Штаты. До 1821 года ') сельские округа были единственными политическими корпорациями в Массачузете, а в Коннектикуте они служили до 1857 года и в настоящее время служат основой для избрания представителей в местное законодательное собрание, так как каждый округ, как-бы он ни быль мал, выбирает по меньшей мере одного представителя. Это уважение ко всякой, даже самой незначительной, общине, составляющее отличительную особенность представительной системы в Америке, следует приписать самостоятельному корпоративному существованию
!) Бостон до 1822 года непереетавал управляться сходками всех граждан, подобно сельским округам; даже в втом году небыли совершенно отменены народный сходки, потому что в городскую хартию, дарованную в то время Бостону, было включено следующее постановление с целию удовлетворить консервативные демократические убеждения: городской мар и члены городского управления могут созывать всех граждан, имеющих право голоса в городских делах, на сходку для того, „чтоб совещаться об общественных интересах, давать инструкции их представителям, и принимать все дозволенные законом меры для удовлетворения жалоб на какие либо злоупотребления-. Впрочем такия сходки уже не созываются в настоящее время.
сельских общин семнадцатого столетия. Не лпшонь интереса и тот факт, что хотя эти общины и были в значительной мере обязаны своей организацией исключительному положению первых колонистов, требовавшему от них такого-же патриотического мужества, каким отличались древние греческие и итальянские республики, однако они были также в некоторой мере обязаны своим существованием старо-германским традициям о полу независимых общинах, заведывавших общественною собственностью и управлявшихся сходками всех свободных жителей,— тем традициям, которые были перенесены Англами на пашу почву с берегов Эльбы и Везера и которые применялись на практике во многих частях Англии вплоть до вступления на престол дома Стюартов *).
В совершенно ином положении находились южные колонии. Те люди, которые отправились в Виргинию, п Северную и в Южную Каролину, были не пуритане, а переселялись они большею частию не целыми семьями и но группами семейств, прежде живших в соседстве одни с другими. Многие из них были авантюристами, принадлежавшими к высшим классам общества; по своей религии они принадлежали к приверженцам епископства в англиканской церкви, а по своему прошлому они не имели такой-же привязанности к местному самоуправлению, какою отличались колонисты Массачузега пли Коннектикута. Они поселились в такой местности, где индейские племена вели сравнительно мирный образ жизни, и где, стало быть, не было крайней необходимости в сосредоточенности для удобств обороны. Так как климат прибрежных стран слишком жарок для европейских землепашцев, то туда ввозились невольники для возделывания земель. Поселенцы рассеялись на обширном пространстве и завели хозяйство в широких размерах; земли были плодородны и скоро обогатили своих владельцев. Таким путем образовалось пояу-феодальное общество, в которомь власть, натурально, досталась землевладельцам; а каждый из этих землевладельцев сделался центром целой группы подвластных ему вольных людей и вместе с тем собственником постоянно возраставшей толпы невольников. Поэтому там было сравнительно пе много городских общин и общественная жизнь колонии получила деревенский отпечаток. Дома колонистов были отделены один от другого расстояниемь в несколько миль, а когда пришлось разделять все занятые земли на округа для удобств администрации, то размеры этих округов были достаточно обширны для того, чтоб включить в них по нескольку больших июместьев.
1) Касательно этого предмета си. очерк про*. Герберта Б. Адамса „О германском происхождении сельских округов Новой Авпгипи, помещенный в Johns Hopkins University Studies, в первых сериях.
Таким образом возникли сельские общины, организованные по образцу английских графств. Существовали и более мелкие подразделения общин на центурии и на приходы, но центурии скоро исчезли '), а приходы сделались чисто-церковными обществами: собрание прихожан стало заведывать только церковными делами, между тем как графства остались главными административными единицами, которым принадлежали различные правительственные права и которые контролировали деятельность низших властей, а сами подчинялись только правительству Штата. Местными делами обыкновенно заведывали комитеты из выборных уполномоченных, а не так, как в сельских округах Новой Англии, не сходки всех жителей; преобладающим влиянием в таком аристократическом обществе натурально пользовались самые богатые колонисты. Эта форма местного управления, натурально, была не только менее демократичной, чем в Штатах Новой Англии, но и менее способствовала развитию в народе стремлений и способности к самоуправлению. 11 образовавшиеся в Виргинии графства никогда пе имели в общественной жизни Штата такого-же значения, как сельские округа Новой Англии, хотя и были гораздо обширнее этих последних. Даже почти можно сказать, что Штаты Новой Англии были соединением сельских округов в одно целое, а южные Штаты были с самого начала административными и политическими единицами, подразделявшимися на графства, которые никогда не жили вполне самостоятельною жизнию и были организованы только ради удобств судопроизводства и финансового управления.
В центральных Штатах Союза, в Пенсильвании, в Пью-Джерзее и в Нью-Иорке, которые были заселены или завоеваны Англичанами несколько позднее, чем Новая Англия, сходки сельских округов не существовали в виде общего правила, а первоначальной основой организации служило графство. Но так как там не образовалось такой-же аристократии плантаторов, какую мы нашли в Виргинии пли в обеих Каролинах, то там сложились иныя
>| Центурии, до сих пор существующие в Делаваре, долго были в Мариланде главными административными единицами. Там также существовали „баронства" и „земельные округа", как в Ирландии; кроме того, Маркланд обыкновенно назывался „провинцией", между тем как другие поселения назывались колониями. В числе судебных учреждений там встречались суды, называвшиеся pypowdry [р и ё р о и <1 г ё | и hustings. См. интересную статью д-ра Вильгельма о „Местных учреждениях в Марилавде", помещенную в Johns Hopkins University Studies, в третьих сериях.
Центурии не имеют важного значении в южной Англии, но в Ланкашире на них лежат некоторые важные обязанности. они обязаны чинить мосты, отвечают за всякий вред, прлчиненвый буйством народной толпы, и имеют особого начальника полиции.
условия общественной жизни. По мере того, как тал развивалась торговля и промышленность, население делалось более густым, чем на юге. Там господствовало влияние Повой Англии; оно было еще более сильно в новых общинах, образовавшихся на северо-западе, в Огио и в Мичигане, куда направлялся излишек восточного населения. Результаты этого влияния обнаружились в том, что в центральных и в западных Штатах возникла смешанная система, представляющая нечто в роде сочетания южной системы разделения на графства и северо-восточной системы разделения на сельские округа. В порядках, существующих в этих Штатах, есть некоторые важные различия, но можно вообще заметить, что там графства играют сравнительно менее важную роль, чем в южных Штатах, а сельские, округа менее важную роль, чем в Новой Англии. По меньшей мере в Нью-Иорке, в Пенсильвании и в Огио, можно считать графство за настоящую административную единицу, а сельские округа за её подразделения. Но сельские округа имеют очень крепкий организм; поэтому они значительно ограничивают функции властей графства и в особенности на северо-западе придаюсь местному управлению почти такой-же характер, какой оно имеет в Новой Англии.
Этн исторические сведения о предмете нашего исследования былибы еще более интересны, если-бы я мог располагать достаточным местом для изложения их подробностей, а не был вынужден ограничиться этим кратким очерком. Теперь мы нерейдемь к рассмотрению организации и деятельности органов местного управления в упомянутых выше трех различных сферах, начиная с Новой Англии и с сельских округов *) Я начну с изложения сухих, но необходимых, подробностей, откладывая комментарии до следующей главы.
Сельский округ есть самая щелкая из всех местных административных единиц. Английский читатель не должен позабывать, что под словом town следует разуметь сельскую, а не городскую общину, и что самая большая группа домов какая может войти в нее, называлась-бы в Англии поселком или небольшим селением *). её объем редко превышает пять квадратныхъ
) В Новой Англии слово town [селение] есть легальное и общеупотребительное выражение; в других местах употребляется слово township [сельский кругъ]. В Массачузете есть один сельский округ [G os no Id], в котором только 152 жителя и один округ [Brockton], вт. котором 13,608 жителей. Но и в МассачузетЬ ы в других Штатах Новой Англии сельские округа имеют большею частью от 1200 до 2500 жителей.
1) Слово town одного происхождения с исландским t ии и, с англо-саксонским t й и, с пеиецкия z а и и; оно, как кажется, первоначально обогнана-
миль; её население не доходить средним числом до 300(1 жителей, по иногда оно доходит до 13,000, а иногда не доходить до 200. Она управляется сходкой, в которой участвуют все местные жители, имеющие право голоса, и которая собирается по меньшей мере один раз в год в весеннее время (это напоминает сходни прихожан в Англии на Святой неделе) или же созывается по мере надобности. Ежегодно бывают три или четыре таких сходки. По меньшей мере за десять дней жители извещаются не только о дне и месте собрания, но и о делах, которые будут рассматриваться. Подобно римским комициямь и сельским общинам в четырех из самых старых швейцарских кантонов, эти сходки имеют право выбирать должностных лиц и издавать законы. они назначают на следующий год своих уполномоченныхь, членов школьного комитета и административных должностных лиц; они издают постановления и уставы для заведывания всеми местными делами; они получают донесения от своих уполномоченныхь и от различных комитетов, проверяют их денежные отчеты, рассматривают их предположения о размере налогов, необходимых на расходы следующего года, и определяют этот размерь, распределяя предполагаемые доходы на удовлетворение местных нуждъ— па школы, на вспомоществования бедным, на исправление больших дорогь и т. д. они заведуют принадлежащими сельскому округу землями и всякою другою собственностью; нм подвластно всё, что касается местных интересов, даже полиция и санитарный надзор. Каждый местный житель имеет право делать какие-бы то пн было предложения и доказывать их основательность в публичной речи. Сходки происходят под руководством председателя, называемого «Модераторомъ»,—(это название напоминает сходки по церковным делам в английской общине) ’)—оне собираются или в ратуше, если таковая существует ви> сельском округе, или в главной церкви, пли в школе, но иногда они собираются и на открытом воздухе. Жители сходятся охотно, а прения ведутся толково и практично. Конечно, многое зависит от характера и от большей или
ди забор, а потом место, обнесенное забором или оградой. В Шотландии оно до сих пор обозначает дом арендатора и принадлежащий к нему строения. а в Исландии—унавоженное и обнесенное изгородью поле вблизи от арендаторского дома. В некоторых частях восточной Англии главная группа домов в приходе до сих пор нередко называетси the town. На севере Англии, где большие приходы встречаются чаще, чем на юге. подразделении прихода называются townships (сельскими округами].
I) Лице, председательствующее в свнодах и ви. собраниях членов шотландских пресвитерианских церквей, до сих пор называетси модератором. Это-же название дают председателям синодов в американских пресвитерианских церквах и председателям советов при церквах конгрегациопалистов.
меньшей многочисленности населения. Если население состоит из американских уроженцев, а число граждан, имеющих право голоса, не так велико, чтоб служить помехой для подробного и спокойного обсуждения дел, то нельзя-бы было придумать ни лучшую школу для политических деятелей, пи более верный способ предохранять от взяточничества и от бесполезных расходов, возбуждать бдительную заботливость о местных интересах и делать всех довольными ’). Но если на сходку собирается более семи или восьми сот человек и в особенности если в числе собравшихся не мало иноземцев в роде ирландских или французских переселенцев из Канады, недавно наводнивших Новую Англию, то это учреждение дает менее удовлетворительные результаты, потому что когда народная толпа слишком велика, прения ведутся без всякого порядка и легко образуются партии, а непривыкшие к самоуправлению новые колонисты, делаются жертвами интриганов пли демагогов низшего разряда. Однако, даже не смотря на эти недостатки описанной нами системы, люди, близко с нею знакомые, отзываются о ней с похвалами, которые являются отголосками следующего знаменитого похвального отзыва Джефферсона, выражавшего лет семьдесят тому назад желание, чтоб она была введена в его родном Штате—Виргинии:
«Общины, называемые в Невой Англии сельскими округами, служат жизненным принципом для местного управления; они оказались самым мудрым изобретением, какое когда либо было придумано человеческим умом для введения полного самоуправления и для его устойчивости... Катон оканчивал каждую из своих речей словами: Carthago dele nd а е s t: а я оканчиваю каждую из высказанных мною мыслей словами«разделяйте графства на общины».
Исполнительная власть в сельском округе состоит из уполномоченных. которые выбираются в числе от трех до девяти, а всего чаще в числе или трех, или пяти, или семи. Они выбираются ежегодно и заведуют всеми делами, руководствуясь инструкциями, которые были им даны на последней сходке. Кроме того в каждом округе есть: письмоводитель, который хранит протоколы, составляет отчеты о всем, чтб делалось на сходках, и обыкновенно ведет метрические книги; казначей; ассессоры, которые делают оценку собственности для её обложения налогами; сборщики податей и разные другие должностные лица низшего разряда,
*) ИИиитеи>есцый рассказ о сходках, происходивших в сельских округах тридцать лет тому назад, можно найти у J. К. Ноете г’а в его Life of Sam иеи Adame, глава ХХПИ. Поучительное описание типического сельского округа Новой Англии можно найти в брошюр бывшего бостонского мэра Dr. S. Green'», The Town of Groton.
как например bog-reeves ’) (надсматривающие за свиньями), инспекторы кладбища,библиотекари и т. и. В округе всегда есть школьный комитет, который иногда подразделяется па несколько комитетов, заведующих менее обширными школьными округами. 11 должностные лица и члены комитетов не получают жалованья, но имеют право требовать вознаграждения за расходы, сделанные при исполнении их обязанностей; вообще можно заметить, что для исполнения этих обязанностей легко находились честные и знающие люди. Выборы в сельских округах не имеют чисто-политического характера, т. е. они обыкновенно не происходят под руководством политических партий, хотя иногда и случается, что на них влияет дух партий и что кандидат, поддерживаемый какою нибудь партией, легче других достигает успеха 2).
t) R. W. Emerson запинал эту должность в своем сельском округевследствие господствовавшего убеждения, что ви один из граждан не должен отказываться отч. должности, котораи возложена не него округом.
*) Когда в сельском округе население достигает определенной ши»ры, он обыкновенно превращается в город [с и t у]; но иногда случается, что оп сохраняет свою особую организацию даже по-ле того, как в его пределах была учреждена муниципальная корпорация. Замечательным примером таких порядков могут служить сельский округ [town] и город [city] НьюГевеии в Коннектикуте. Ныо-Гевен получил городскую организацию в 1784 году. Но он остался вместе с тем и сельским округом. Три четверти его территории и семнадцать восемнадцатых его населения находятся внутри границ города. Но два правительства остаются совершенно отличными одно оть другого. Город имеет своего мэра, своих членов городского уи|яивления, свой совет и многочисленных административных-ь должностных лиц. А сельский округ выбирает на сходках своих уполномоченных и других должностных лиц в числе 152, получает донесения от этих последних, установляет и расходует налоги и т. д. Впрочем, па практике, оп до такой степени оттесняется городом на задний план, что обращает на себя мало впи мания. Левермор говорит: _В ь настоящее время это почтенное учреждение имеет внешний вид немногочисленного собрания граждан, исполняющих то, что прежде лежало на обязанности нескольких тысяч. Лица, заинтересованные в делах местного управления, сходятся в небольшом числе для того, чтоб мирно потолковать о делах, назначить размер излогов на следующий год и потом разойиись. Иные приходит только для того, чтоб посмотреть, что делается па сходке, а не для того, чтоб принимать в ней участие. Если-бы народ сходился в более значительном числе, то он почти неизбежно с.талъбы подчиняться советам влиятельных членов местного управления. Но самые зажиточные граждане, к какой-бы они ни принадлежали партии, игнорируют и митинги сельского округа и школьные митинги. Даже одна семидесятая часть граждан не собирается на ежегодный сельский митинг;большинство граждан даже не знает, когда должен был собраться этот митинг. Газеты сообщают лишь самые краткия сведения о том,что там происходит. Поэтому на деле оказывается , что правительственная власть в сельском округе находится в руках оли-
Графства—те административные единицы, которые одной степенью выше сельского округа. Они очень несходны одно с другим и по объему своей территории и по числу свопхч. жителей. Массачузеть при территории в 8040 квадр. миль имеет четырнадцать графств; Род-Исланд при территории в 1085 квадр. миль имеет пять графств; менее густо населенный Мэн имеет при территории в 29,985 квадр. миль шестнадцать графств; таким образом оказывается, что в названных трехч. Штатах приходится средним числом по одному графству почти на каждые 1100 квадр. миль, не смотря на то, что в Род иисланде приходится по одному графству только на 217 квадр. миль. II население графств иногда не превышает 4000, иногда доходить до 216,000; там, где нет больших городов, его средняя цифра оть 20,000 до 40,000 ') Графство первоначально было совокупностью сельских округов, соединенных в одно целое ради удобств судопроизводства; и до сих пор оно существует преимущественно для этих удобств; гражданские и уголовные дела рассматриваются в нем или судьями графства или судьями Штата, и для него выбираются некоторые судебные должностные лица народом посредством баллотировки; таким же способом выбираются один шернф и один письмоводитель. Полицией заведуют сельские округа и города, а не графство, к составу которого они принадлежат. Главные административные должностные лица—уполномоченные графства (в Массачузете выбираются три таких уполномоченных на три года, по одному в год) и казначей *). Кроме того, есть состоящие на жалованьи должно-
гархии, а демократии погрузилась там в дремоту. Но сельские округа управляются хорошо. В них пе па чех поживиться тем неблагонадежным политиканам, которые впоеят нраветиенпую заразу в городские советы. Еслибы правители округа вздумали бесцеремонно расхищать его доходы, то они тотчас встретили-бы непреодолимое препятствие, потому что двадцать граждан имеют право потребовать созыва сходки: тогда местное олигархии пришлось-бы преклоппться перед волей пробудившагося из усыплении народа“.—Т Ии е Town and City Government of X e w H a v e и в 1 о li n s H о p k i n s U n iversify Studies, в четвертых сериях.
Кто изучал римскую историю, тот найдет в этих доживших до настоящего времени старинных сходках некоторое сходство с теми с о ш и t и а curia t а римской республики, на которых ликторы собирались в качестве представителей старинных curiae дли утверждения завещаний и усыновлений. Но из этих двух старинных учреждений самыми долговечными оказались американские.
1) Средняя цифра населения вч. графствах Массачузета доходить до 127,000; самое мелкое из этих графств имеет только 4300 жителей.
*) В Род-Псланде графства имеют особых должностных лиц только по судебному ведомству. В Вермопе я нахожу, кроме судей, главного прокурора, главного судебного пристава и письмоводителя. В Массачузете все судьи назначаются губернатором.
стные лица, которые заведуют принадлежащими графству зданиями, как напр. присутственными местами и тюрьмами, с нравом проводить новые большие дороги между сельскими округами, выдавать торговые свидетельства, определять размер налогов, необходимый для покрытия расходов графства '), и распределять эти налоги между сельскими округами и городами. Но кроме этого последнего права, власти графства не имеют никаких других прав над сельскими округами: также следует заметить, что уполномоченные графства, ограниченные в своей деятельности некоторыми ясно определенными административными обязанностями, подчинены контролю законодательного собрания, а в самом графстве неть никакого комитета или какого либо собрания с законодательными нравами. Поэтому Функции графства оказываются на деле очень незначительными: графство есть судебный округ и округ, заведующий большими дорогами; почти только этим и ограничивается его ведомство.
Эта система управления Новой Англии похожа на старую английскую систему управления в том виде, в каком эта последняя существовала в течение столетий, протекших между практическим исчезновением старых Shire Moot (съездов представителей графства) и учреждением таких промежуточных властей, как попечительства о бедных, комитеты, заведующие большими дорогами, и местные санитарные власти. Если мы сравним систему управления Новой Англии с теперешней системой управления Англии, то нам бросится в глаза не только безъискусственность первой из этих систем, но также тот факт, что хотя сельские округа являются самыми мелкими организмами, они пользуются самой большою властию и отличаются самою большою жизненною силой. В сферу их ведомства входит почти всё только за исключением тех возложенных на графства обязанностей, которые очевидно не могут быть возложены на мелкие организмы. Английский читатель, быть может, возразит, что самоуправление сельских округов подчинено контролю законодательного собрания Штата, которое может относиться к делам местного управления с более неослабным вниманием, чем английский парламент. Такое возражение было-бы основательно. Но на деле оказывается, что законодательное собрание Штата редко вмешивается в местное самоуправление (я полагаю реже, чем высшие английские учреждения), не смотря на то, что ему не редко приходится рассматривать ходатайства о разделении сельских округов на части или об изменении их границ.
На системе управления южных Штатов мы не будем долго останавливаться, потому что она менее поучительна и привела к ме-
) Главные статьи расходов графства отвисятся к судебному ведомству со включением ремонта зданий, дорог и мостов.
нее удовлетворительным результатам. Административной единицей там служить графство; исключение мы находим только в Луизиане, где такая-же административная единица называется приходом. Графство было первоначально судебным округом, учрежденным для местного судопроизводства, и финансовым округом, учрежденным для собирания налогов в пользу Штата. В настоящее время на него возложены и некоторые другие обязанности, как например заведывание, общественными школами, попечение о бедных и надзор за содержанием путей сообщения. На юге графства более обширны, чем в Новой Англии, но не более многолюдны, потому что страна менее густо населена ’). Должностные лица графства не во всех Штатах носят одинакия названия и не повсюду пользуются одинакими правами; в графствах обыкновенно находятся: члены комитета уполномоченных, ассессор (изготовляющий оценки), сборщик податей 4), казначей, инспектор по части просвещения, надзиратель за путями сообщения: все они получают жалованье и выбираются народом ббльшею частию на один или на два года ’). Эти должностные лица, кроме исполнения своих специальных обязанностей, должны заведывать полицией и благотворительными учреждениями графства, равно как сооружением мостов, тюрем и т. д. Судьи графства, шериф, а нередко и следователь, выбираются народом. Шериф назначается в Америке, не так как в Англии, не для того только, чтоб придавать судебной власти внешний блеск; он также не имеет сходства с шотландским судьей, на которого возложены, между прочим, некоторые административные обязанности; онъ—главный исполнитель состоявшихся в графстве судебных решений.
В этих южных Штатах существуют различные местныя
>) Георгия, при территории в 59,475 квадр. миль, имеет 137 графств; Алибама, при территории в 52,250 квадр. иплль, имеет 66 графств. Ложно вообще заметить, что более новые Штаты имеют более обширные графства, точно так-же, как в Англии самые мелкие приходы находится в ранее населенных частях страны или, вернее, в тех частях, где население было сравнительно более густо во время организации приходов.
») В некоторых Штатах, как напр. в Луизиане, шериф между прочим заведует и собиранием налогов.
*) В некоторых Штатах некоторые из этих должностных лиц назначаются губернатором. В Флориде губернатору даже предоставлено назначение пяти уполномоченных графства. Ковстит. 1886 года, ст. VIII, § 5. Другие должностные лица графства, как-то: секретарь окружного суда, ииернф-ь, констебли, ассессор, распределяющий налоги, сборщик налогов, казначей, инспектор общественного образования избираются народом на два или на четыре года [§ 6J.
подразделения, более мелкие, чем графства *). Их названия и аттрибуиы не одинаковы во всех Штатах, но они не имеют такой же законодательной власти, какая принадлежит сходкам сельских округов в Новой Англии, а их должностные лица пользуются очень ограниченною властию, потому что в большинстве случаев подчинены контролю властей графства. Самое важное из таких местных собраний—школьный комитет в каждом школьном округе. В некоторых Штатах, как например в Виргинии и в Северной Каролине, мы теперь находим сельские округа, и вообще в настоящее время заметно в этих Штатах стремление к развитию чего-то похожого на те порядки, которые существуют в Новой Англии. Это стремление усиливается по мере увеличения населения, развития мануфактур, размножения рабочих, занятых на этих мануфактурах, и в особенности по мере все более распространяющагося влечения к образованию. Школа делается в настоящее время на юие таким-aw ядром, из которого развивается самоуправление, каким была два столетия тому назад церковь в Новой Англии. Впрочем, там нигде не возникало ничего похожого ни на сходки граждан ни на местные представительные собрания.На юге и в тех Штатах, которые подобно Неваде, Небраске ’) и Орегону по видимому усвоили систему управления графств, все местные власти ничто иное, как административные должностные лица.
Третий тип труднее охарактеризовать, чем два первых, а формы, которые он принял в центральных и в северо-западных Штатах, еще более разнообразны, чем формы второго типа. В нем заметны две отличительные черты—с одной стороны важное значение и власть графства, с другой стороны деятельность сельских округов, которые и более независимы, чем на юие, и имеют более широкую сферу ведомства. Первую особенность мы находим в следующей группе Штатов: Пенсильвания, Ииью-Джерзей, Пью-Иорк, Огио, Индиана, Иова, вторую в следующей группе: Мичиган, Иллинойс, Висконсин, Миннесота; причина этих различий заключается в том, что жители Новой Англии, составлявшие нередко самый главный и всегда самый интеллигентный и самый энергичный элемент между колонистами самой северной из двух вышеупомянутых групп, принесли с собою привязанность к системе управления сельских округов и сознание её дос-
I) В Южной Каролине приходской общииа первоначально имела прочную организацию, но она исчезла под влиянием плантаторской системы управления. Слово приход в настоящее время равиозначуще в Америке с словом жоагрегацин: под щим уже не разумеется территориальная единица.
4) Впрочем, Небраска начинает в настоящее время вводить у себя систему управления сельских округов.
тоипств; поэтому пмт. удядогь,— хотя и не без борьбы.—ввести эту систему в тех четырех, достигших процветания, Штатах, которые принадлежат к второй группе. С другой стороны следует заметить, что хотя Пенсильвания, Пыо-Джерзей и Нью-Иоркь не отказывались (по указанным ранее, причинам) от системы управления сельских округов, по они никогда не усвоивали эту систему вполне; а в Огио и вь Индиане прилив колонистов из рабовладельческих Штатов, равно как из Ныо-Иорка и из Пенсильвании, придал графству с ранних пор такое вазшое значение, которого оно с тех пор и не утрачивало. Столкновение между элементами, из которых составилось население Новой Англии, и элементами, из которых составилось население южных Штатов, всего яснее обнаружилось в Иллинойсе, в котором северная часть была заселена выходцами из Новой Англии, а южная часть выходцами из Кентуки и Теннесси. Так как эти последние пришли ранее первых, то они ввели систему управления графств; но пришельцы из Новой Англии стали бороться с этой системой; на конституционном конвенте 1848 года они утвердили следующее постановление, которое было включено в конституцию того года и повторено в действующей теперь конституции 1870 года: каждое графство может принять систему организации сельских округов, если большинство избирателей графства постановить в этом смысле решение на общих выборах *). Благодаря этому постановлению, четыре пятых из 102 графств введи у себя систему управления сельских округов 8).
Иллинойс представляет такой прекрасный образчик этой системы управления в её новейшей форме, что я не могу сделать ничего лучшего, как извлечь изи> произведения одного авторитетного писателя следующий очерк всей системы местного самоуправления в этом Штате, который можно считать за тип всех северо-западных Штатов: —
«Когда население графства решило посредством голосования принять систему управления сельских округов, уполномоченные приступают к разделению графства на такие округа, приспособляя эти
1) Си. конституцию 1870 года, ст. X, § 5; там включено постановление о том, что каждое графство может, если пожелает, отказаться от организации сельских округов посредством подачи голосов местными избирателями, и что в таком случае оно будет управляться по той системе, которая установлена в следующих отделах вышеупомянутой статьи.
*) В Иллинойсе 102 гра«ства, из которых на каждое приходилось в 1880 году средним числом по 30,000 жителей: в Иове 99 графств, из которых на каждое приходилось в 1880 году средним числом по 16,500жителей. Англия (за исключением Валлиса) имеет 40 графств, на каждое из которых приходилось в 18ь1 году средним числом по 615,000 жителей.
последние к округам, которые организованы для выбора членов конгресса, или к школьным округам, за исключением некоторых особых случаев. Каждый сельский округ получает законное право предъявлять иски, владеть собственностью и заключать контракты. Самый важный факт в его правительственной деятельности — созвание всех, имеющих право голоса, жителей на сходку в первый вторник апреля для выбора местных должностных лиц и для рассмотрения текущих дел. Вот что может делать местное население на этих сходках: давать предписания касательно приобретения, употребления пли продажи собственности, принадлежащей сельскому округу; давать должностным лицам указании касательно исполнения их обязанностей; назначать налоги на содержание дорог и мостов и на другие дозволенные законом цели; постановлять решения о предъявлении исков; издавать постановления касательно уничтожения вредных сорных трав и назначать награды впоощрение тем, кто уничтожает вредные растения и вредных насекомых; регулировать надзор за рогатым скотом и за другими животными; заводить огороженные места для загона и для продажи пойманных на чужой земле животных; устройвать для общего пользования колодези и водопои; издавать дополнительные постановления и правила касательно исполнения сделанных распоряжений; назначать денежные штрафы и взыскания и присуждать к ним сообразуясь с интересами сельского округа *)
«В сельском округе находятся следующие должностные лица: инспектор,на котором лежит ex officio надзор за бедными, секретарь, ассессор, сборщик податей, избираемые ежегодно; три уполномоченных, надзирающих за содержанием больших дорог (они выбираются на три года, а ежегодно один из них выходить в отставку), двое мировых судей и два констабля, остающихся в должности четыре года.
«В день, назначенный для сходки, избиратели собираются утром и приступают к избранию модератора, который должен исполнять в этот день обязанности председателя. Немедленно начинается баллотировка кандидатов на должности сельского округа; роль судей над результатами выборов исполняют инспектор, сборщик податей и ассессор. Право голоса на сходке имеет каждый гражданин Соединенных Штатов, если он достиг двадцати одного года, жил в Штате в течение одного года, в графстве в течение девятидесято дней, а в сельском округе в течение тридцати дней; но на какую либо должность может быть выбран только тог, кто имел постоянное жительство в сельском округе въ
) В<Т> эти права встречаются и в Англии, но там некоторыми из ших пользуется или пользовался Manor court, а не сходка црихохиш.
течение одного года. В два часа модерато^, приглашает участвующих в сходке приступить к рассмотрению текущих дел. Решения постановляются по общим правилам парламентских заседаний. Секретарь сельского округа исполняет па сходке обязанности секретаря и потом хранить отчеты обо всем, чтб происходило на сходке. Особые сходки собираются всякий раз, как это признают необходимым для какой нибудь специально-указанной пели инспектор, секретарь, пли судьи, или только двое судей вместе с пятнадцатью избирателями. В тиком случае секретарь рассыпает повестки установленным способом. Такия специальные сходки занимаются только теми предметами, которые указаны в повестках.
Инспектор есть должностное лице и сельского округа и графства. Он заведует делами округа и вместе с тем член учрежденного в графстве комитета, который состоит из инспекторов различных сельских округов и имеет общий надзор над делами управления в графстве. В качестве должностного лица сельского округа он уплачивает и получает все денежные суммы этого округа, за исключением сумм, принадлежащих ведомствам дорожному и школьному. Его финансовый доклад представляется секретарем сходке сельского округа. Этот секретарь есть хранитель протоколов, книг и деловых бумаг округа. Уполномоченные, заведующие содержанием дорог и мостов, подчинены многочисленнымч. статутам и постановлениям сходок. Большие дороги содержатся на подати, которыми облагается движимая и недвижимая собственность, и па подушную подать, которую уплачивают все состоятельные граждане в возрасте от двадцати одного года до пятидесяти лет. Эту подать можно уплачивать или деньгами или работой по указанию уполномоченных. Один из уполномоченных исполняет обязанности казначея; он получает и уплачивает все суммы, которые идут на содержание дорог.
«Инспектор заведует и понечительствомч. о бедных. Закоп предоставляет населению графства разрешение вопроса, на кого должно быть возложено попечение о бедныхъ—на отдельные сельские округа или на графство. Если оно возложено на округа, то инспектор выдает бедным пособия. Если-же оно возложено на графство, то комитет графства имеет право заводить приюты и фермы для помещения неимущих, а инспекторы округов выдают неимущим временные пособия на счет графства.
< Комитет окружных аудиторов, состоящий пзыинсииектора, секретаря и судей, рассматривает отчеты инспектора, попечителя над бедными и уподномочевныхи., заведующих большими дорогами; он постановляет решения по всем искам, предъявленным к сельскому округу, и по всемь биллям о выдаче вознаграждений, представляемым местными должностными лицами. рассмотренные
тчеты хранятся секретарем инспекции и представляются гражданам на следующей сходке. Инспектор, ассессор и секретарь составляют санитарный комитет. Секретарь записывает всё, чтб происходит в комитете,и докладывает обо всем на сходке граждан.
«Должностные лица сельского округа не получают постоянного жалованья. Они получают вознаграждение соразмерно с росписью определенных денежных выдач за особые труды, или-же получают поденную плату за то время, которое они употребили на исполнение своих служебных обязанностей. Сборщик податей получает вместо жалованья определенный процент с собранных сумм.
«Для заведывания школами сельский округ имеет особую корпорацию школьных попечителей: они в числе трехч. обыкновенно выбираются в одно время с другими должностными лицами на сходках и остаются в должности в течение трех лет. Они выбирают одного из своих членов в председатели, и кроме того выбирают какое нибудь постороннее лице в казначеи, который также исполняет обязанности их секретаря. Они имеют право разделять сельский округ на школьные округа. Не следует позабывать, чго сельский округ занимает территорию ровно в шесть квадратных миль. Попечители обыкновенно разделяют это пространство на девять округов, а в центре каждого из них заводят школу. Так как дороги графства бблыпею частию проводятся так, что пересекаются через каждую милю, то путешественник ожидает найти школу на каждом пересечении тех дорог. Население в этих подразделениях округов выбирает трех школьных директоров, которые надсматривают над находящимися в их соседстве школами. Они обязаны держать школу открытой в течение не менее пяти и не более девяти месяцев в году; они имеют право строить школы и снабжать их всем необходимым, могут нанимать наставников и назначать им жалованье и могут выбирать предметы преподавания. Они могут облагать налогами находящуюся в их округе собственность, по им запрещено назначать более двух процентов на образование и более трех процентов на постройку школ. Они сообщают казначею о размере необходимых для содержания школ сумм, а эти суммы собираются далее описанным способом. Этот казначей хранит все школьные суммы, принадлежащие сельскому округу, и делает из них уплаты по требованиям директоров различных округов.
«Суммы, которые расходуются на школы, образуются из трех источников: 1) из сумм, вырученных от продажи земель, пожертвованных Соединенными Штатами (только проценты с этих сумм могут быть употребляемы на расходы); 2) из налогов въ
размере одной пятой части процента, собираемой Штатом с собственности и составляющей школьный фонд Штата; этот фонд, разделяется между графствами соразмерно с числом посещающих школы детей, а потом между сельскими округами также соразмерно с числом учащихся; 3) из сумм, которые в случае необходимости собираются по распоряжению директоров в форме налогов на жителей округа.
«Все лица в возрасте от шести лет до двадцати одного года могут пользоваться даровым школьным обучением. Женщины могугь быть избираемы на всякую школьную должность в Штате и нередко выбираются директрисами. В Иллинойсе каждое графство заключает в себе средним числом по шестнадцати сельских округов. Избиратели назначают место, в котором должно быть сосредоточено управление графства. Корпоративные права графства находятся в руках комитета, который состоитъ—там, где введена организация сельских округовъ—из нескольких окружных инспекторов, а в других графствах из трех уполномоченных, избираемых населением всего графства. Этот комитет заведует всей собственностью, капиталами и делами графства; он строить присутственные места, тюрьмы, богадельни и другие необходимые здания; он собирает в пользу графства налоги, рассматривает все отчеты и предъявленные к графству иски, а в тех графствах, где не введена организация сельских округов, надзирает за содержанием больших дорог и печется о неимущих. Даже в’Ь тех графствах, где заведывание большими дорогами возложено на сельские округа, комитет графства может отпускать добавочные суммы на сооружение самых необходимых дорог и дорого-стоющпх мостов. Казначей ’), шериф, следователь и инспектор — те должностные лица, которые состоять па службе в графстве, исполняя возложенные на каждого из них специальные обязанности * 2).
«Инспектор находящихся в графстве школ надзирает за предметами преподавания, руководит деятельностью попечителей в сельских округах и окружных директоров, собирает статистические сведения о положении школ, представляет их в комитет графства
и) Шерис приводит в исполнение решении высших судов и отвечает за сохранение внутренниго спокойствии в гра*стве. В случае мятежа он может созвать милицию графства.
2) Графство не вмешивается в организацию полиции [кроме той, которая состоит при судахъ], а предоставляет исполнение полицейских обязанностей констаблам сельских округов. В городах полицией заведуют муниципальные власти, если это заведывание не возложено статутом Штата на особый комитет.
и назначенному Штатом главному инспектору общественного образования.
< Каждое графство выбирает судью, который имеет право утверждать завещания и который назначает администраторов и опекунов. Он также рассматривает тяжебные дела ценою не более 1000 долларов, уголовные дела, входящие в сферу ведомства мировой юстиции, и может рассматривать жалобы, поступающие от судей или от полицейских судов. Штат разделен на тринадцать судебных округов, в каждом из которых парод выбирает трех судей, составляющих окружный суд. Суды имеют ежегодно две или более сессии в каждом графстве и при них всегда состоят присяжные. Они рассматривают дела, поступающие от судей графства и от местных судов.
«В довершение судебной организации Штата учреждены четыре ашиелляционных суда и один высший суд, решающий дела окончательно. Налоги в пользу Штата, графства или сельского округа установляются на основании оценок, сделанных ассессором сельского округа, и взыскиваются сборщиками округа. Ассессорт. приводить в известность и оценивает недвижимую собственность и от каждого требует точных списков движимой собственности. Ассессор, секретарь и инспектор составляют в округе комитет, который выслушивает жалобы на распределение налогов и делает в нем необходимые поправки.
«Затем, составляемые ассессорами списки отправляются из всех округов в комитет графства, который делает в них необходимые поправки для того, чтоб оценка в одном округе была соразмерна с оценками вь других округах. Секретарь графства передает извлечение из исправленных оценок аудитору Штата, а аудитор представляет эти извлечения в комитет Штата, занимающийся уравнением налогов.
«Этот комитет приводить оценки в соразмерность между всеми графствами. Все налоги распределяются и взыскиваются на основании этих окончательно исправленных оценок. II власти Штата, и комитет графства, и инспекторы сельских округов, и заведующие большими дорогами, и окружные попечители школ, и должностные лица городов и селений, —все они сообщают секретарю графства о размере сумм, необходимых па их расходы. Секретарь составляет для каждого округа список сумм, необходимых на расходы. Сборщик податей выдает всем назначенные суммы. Для всяких выборов —и президента Соединенных Штатов, и представителей в конгрессе, и должностных лиц Штата и графств,—сельский округ служит округом избирательным, а инспектор, ассессор и сборщик податей исполняют обязанности судей на выборах.
«Слова town (селение) и township (сельский округ) означают территориальную часть графства, получившую право самоуправления. Остается упомянуть оба. очень многочисленном разряде муниципальных корпораций, которые носят в статутах Иллинойса названия villages (деревень) и cities (городов). Ие менее трех сот жителей, занимающих территорию не более чем в две квадратных мили, могут, вследствие состоявшагося голосования, получить организацию «деревни» на основании общих законов. Деревня назначает шесть уполномоченных, которые ьыбирают кого нибудь из своей среды в председатели и этим возлагают на него общие обязанности мэров. Эти-же уполномоченные назначают по своему усмотрению секретаря, казначея, надсмотрщика за содержанием дорог, констабля и других должностных лиц, какие по их мнению необходимы. Население может выбрать полицейское должностное лице, юрисдикция которого одинакова с юрисдикцией мировых судей» ').
У другого из новейших авторитетных писателей мы находим следующее описание сходки сельского округа в Мичигане: —
«Ежегодно в первый понедельник апреля собирается сходка, в которой имеют право участвовать все граждане Соединенных Штатов, достигшие двадцати одного года, и жившие в Штате в течение шести месяцев, а в сельском округе в течение десяти дней, предшествовавших сходке. Председательствует инспектор, то есть главное должностное лице округа. За правильностью выборов наблюдают: этот инспектор, топ. из мировых судей, которому ранее всех других наступает срок пребывания в должности, и секретарь округа. После выбора должностных лиц на следующий год избиратели обсуждают дела округа от двенадцати часов до часу, а в случае надобности, и до трех часов. Если предъявлены жалобы на то, что рогатый скот, гуляя на воле, причиняет вред, то издается постановление, запрещающее выпускать скот на волю под угрозой денежного штрафа, непревышающего десяти долларов.
«Если нужно построить мост в другой части округа, а местные жители не в состоянии покрыть необходимые на этот предмет расходы, то сходка разрешает отпуск необходимой суммы, не выходя из установленных законом границ, так как закон ограничивает и размер налогов и размер сумм, которые можно брать взаймы.
«Избиратели могут усыновлять правила для хранения и для продажи иороха, для выдачи разрешений на содержание собак и для
') L о с а I Government in Illinois Альберти S h а w, в Johns II о p k i n s U n i v e r s i t у S t u d i e з, Валтиимора, 1883.
устройства госпиталей; они так-же могут потребовать, чтоб всем жителям была привита оспа. Они могут решить на сходке, какая часть налогов должна быть употреблена на приобретение книг для библиотеки округа.
«В то-же время представляют свои отчеты различные должностные лица, на которых возложена выдача общественных сумм. Короче сказать, только то, чтб носит местный характер и касается интересов сельского округа, может быть обсуждаемо населением, собравшимся на сходку.
«Впрочем, мы в состоянии указать некоторые мелкие различия между сходками сельских округов в Новой Англии и такими-жф сходками в Мичигане. Эти последние издают дополнительные постановления и уставы менее разнообразные по своему характеру.
«Это объясняется тем, что на западе та часть сельского округа, или то селение, в котором население более густо, и которое нуждается в издании многочисленных законов, получает права корпорации точно так-же, как почти во всех центральных и западных Штатах. Эти селения имеют право—или непосредственно на сельских сходках пли чаще через посредство совета, состоящего из пяти или более уполномоченныхъ—заведывать своими местными делами, своей полицией. поииарной командой, дорогами и водопроводами. Впрочем, в некоторых Штатах такия селения считаются составными частями сельского округа и в атом качестве подают голоса па сходках сельских округов по всем вопросам, касающимся дорог округа, его мостов, бедных и школъ» ’).
Выдающаяся особенность этой системы заключается в том, что здесь спона появляются на сцене такия-же, как в Новой Англии, сходки сельских округов, только в менее первобытной и потому в менее совершенной форме; а причина этого различия заключается в том, чю сельские округа являются на западе более искусственными организмами, чем ве Массачузете и в Род-ИИславде, где до настоящего времени всякий был английского происхождения, всякий знал всех членов общины, всякий был воспитан не только на чтении книг, но и на традициях самоуправления. Тем не менее, и система, введенная в Иллинойсе и в Мичигане, распространяется. Ее дозволяют вводить законы, недавно изданные в Калифорнии, в Небраске и в других западных Штатах. Она уже введена на великолепной территории Дакоты и по видимому должна распространиться по всему северо-западу
1) Local Government in Michigan, E. W. Bemis, в J. H. V. Studies, Балтимора. 1883.
s) В Швейцарии сельская община служить основой для всей республиканской системы управлении кантонов. Она заведует полицией, бедными, школами и
По мере того, как Штаты вводят у себя систему управления сельских округов, графство утрачивает свое прежнее значение. Но оно и до* сих пор играет на западе более важную роль, чем в Повой Англии. Оно нередко имеет особое должностное лице для наблюдения за школами и вводит налоги для вспомоществования школам в самых бедных сельских округах. Па нем лежит обязанность, — конечно более важная в новых Штатах, чем в старых,—проводить большие дороги, строить мосты и пр. Иногда ему предоставляется контроль над расходами сельских округов *). Комитет уполномоченных графства состоит в Мичигане и в Иллинойсе из инспекторов всех находящихся в графстве сельских округов; в Висконсине и в Миннесоте этп уполномоченные назначаются непосредственно на происходящих в графстве выборах.
Теперь я перехожу к смешанной системе, действующей в другой группе Штатов. мея;ду которыми можно принять за образцы Пенсильванию, Огио, Индиану и Иову. В этих Штатах мы не находим таких-же сходок, какие собираются в сельских ок* I)
владеет землями. Она имеет сходки, которые собираются несколько раз в год, обсуждают общественный дела я выбирают членов административного совета. Она похожа в этом отношении на американский сельский округ, но в некоторых случаях подчинена должностному лицу, которое называется штатгальтеиюм и назначается кантоном в каждый округ, заключающий в себе определенное число общин.
I) Bemis говорит: „Так как из тысячи пли более тысячи сельских округов Штата многие населены людьми, не получившими никакого политического образовании и не знакомыми е тем консерватизмом, который необходим для хорошего самоуправления, и так как эти люди нередко нуждаются в денежных средствах для содержания дорог, мостов, школ и для оказания помощи неимущим, то необходима высшая власть, которая имела бы право уравновешивать оценки в соседних округах, облагать всех жителей налогом в пользу бедных и контролировать расходы сельских округов... Необходимость такой власти не вполне сознается. Вследствие её отсутствия в Массачузете, там пи Штат ни графство не оказывают почти никакой помощи школам и не следит за ведеиием школьного дели. Каждый сельский округ принужден довольствоваться сноими собственными денежными средствами, а это ведет к жалким последствиям [?]. Все люди, занимающиеся воспитанием юношества, настойчиво утверждают, что графство и Штага должны наблюдать за школами, должны вводить однообразные методы преподавания, и не должны доводить до упадка сельские округа, когда-то бывшие рассадниками наших великих людей. Но этому препятствуют во-первых боязнь централизации со сто|юны тех небольших округов, которые более других нуждаются в помощи, и во-вторых нежелание богатых городов облагать своих жителей налогами в пользу деревень11.—L о с а I Govern inent in Michigan, стр. 18.
ругах. В них жители сельских округов не собираются на сходки, а действуют череа посредство выборных должностных лиц. В Огио есть три уполномоченных от сельских округов, заведуюииие местными делами, есть окружный секретарь и казначей. В Пенсильвании сельский округ управляется двумя нли тремя инспекторами. которые выбираются на три года по одному в год, ассессором (для произведения оценок), секретарем округа, тремя аудиторами и двумя попечителями неимущих (там где попечение о неимущих возложено на сельский округ). Инспекторы могут для содержания больших дорог и мостов облагать жителей округа налогом, непревышающим один процент с оценки собственности, а попечители неимущих могут с одобрения двух судей ') взыскивать такой-же налог в пользу бедных. По так как попечение о неимущих обыкновенно лежит на графстве, и так как всякий может уплачивать свой дорожный налог работой, то сумма налогов, уплачиваемых на этот предмет сельскими округами, очень невелика.
<В Иове»,— говорить Масу,—«сельский округ, обыкновенно занимающий территорию в шесть квадратных миль, заведует выборами, содержанием дорог, оценкой собственности, попечением о неимущих и другими делами, касающимися местных интересов. В нем находятся следующие должностные лица: три уполномоченных, один секретарь, инспектор доктор для каждого дорожного округа, один ассессор, двое или более мировых судей и двое или более констаблей. Судьи и констабли могут в некотором отношении считаться должностными лицами графства. Однако, они выбираются сельскими округами, и если будут уволены тем округом, в котором были выбраны, то перестают быть должностными лицами. Уполномоченные выбираются на три года, но сроки их пребывания в должности распределены так, что ежегодно выбирается один из них. Остальные должностные лица выбираются на два года. Если в пределах сельского округа есть деревня пли город с правами корпорации, то закон требует, чтоб по меньшей мере один из судей жил в той деревне. или в том городе. Избиратели в такой деревне пли в таком городе выбирают особого ассессора. Городским избирателям недозволяется участвовать в голосовании при выборе дородного инспектора или окружного ассессора; во они могут подавать голоса при выборе всех других должностных лиц сельского округа...
<На уполномоченных сельского округа лежат разнообразные обязанности по исполнению законов о неимущих. Если здоровый
>) Судьи выбираются народом на пить лет и утверждаются губернатором Штата.
человек просит вспомоществования, то от него можно потребовать работы па улицах или на больших дорогах. Если кто нибудь И8 поселившихся в графстве не имеет близких родственников, к которым мог-бы обратиться за помощью, а обращается с такой просьбой к уполномоченным, то эти последние обязаны ознакомиться с его положением и выдать ему вспомоществование или же отказать в нем. Если они решат, что следует помочь просителю, то они могут поместить его в богадельне графства, или могут снабдить его съестными припасами, одеждой, медикаментами пли деньгами. Если они откажут в помощи, то проситель может обратиться к инспекторам графства, которые могут приказать уполномоченный ь выдать просителю пособие; если же инспекторы найдут, что уполномоченные выдают пособие неосновательно, то они могут предписать прекращение пособий. Во всех случаях, когда пособие оказывается просителям непосредственно уполномоченными, эти последние обязаны представить отчет о сделанных расходах аудитору графства, который представляет его комитету инспекторов. Все расходы на вспомоществование неимущим уплачиваются графством, а инспекторы, если пожелают, могут взять от уполномоченных заведывание неимущими в свои собственные руки. По в тех графствах, где нет приютов для бедных и где инспекторы не назначают никаких сумм на вспомоществование бедным, уполномоченные обязаны взять на себя все заботы по этому предмету. Во всяком случае, графство должно покрывать все расходы. Уполномоченные заведують санитарною частию в сельском округе. Они могут требовать, чтоб тот или другой из жителей привил себе оспу; они могут требовать удаления вредных для здоровья нечистот; они могут издавать постановления о мерах предосторожности для охранения общественного здравия и могут назначать денежные штрафы и тюремное заключение в наказание за неисполнение этих постановлений» *)
В большинстве этих Штатов графство затмило сельский округ. Возьмем для примера Пенсильванию. Там каждое графство управляется комитетом из тре.хч. уполномоченных, избираемых на три года на основании той системы, которая дозволяет избирателям подавать голоса только за двух кандидатов. Кроме того, там выбираются народом на три года: шериф, следователь, главный нотариус, регистратор по части завещаний, казначей, инспектор, три аудитора, секретарь суда, окружный прокурор. Некоторые из этих должностных лиц получают временное вознаграждение за свой труд, а в графствах с населением превышающим 50,000, они в<;е получают постоянное жалованье. Графство,
*) А Government Те х t-B о о k for Iowa Schools, стр. 21—23.
в котором не менее 40,000 жителей, образует судебный округ и избирает своих судей на десятилетний срок. Никакое, новое графство не может занимать территорию менее чем в 400 квадратных миль и не может иметь менее 20,000 жителей '). Кроме судебного устройства и тюрем, кроме больших дорог и мостов, на попечение графства возложены заботы об образовании населения и о вспомоществовании неимущим; и свои налоги и налоги Штата графство взыскивает через посредство состоящих при каждом сельском округе сборщиков, которые назначаются графством, а не округами. Оно рассматривает отчеты сельских округов и имеет над этими мелкими общинами другие более широкия права надзора, чем какие принадлежат ему в Мичигане или в Иллинойсе *). 'Кроме того, следует заметить, что в тех местностях, которые не управляются сходками 3) всех местных грая;дан, и в тех Штатах, где нет сходок сельских округов, равно как во всех Штатах ио отношению к графствам, нередко встречается обыкновение приглашать жителей сельского, округа или графства к подаче голосов по какому нибудь особому вопросу,—всего чаще по вопросу о заключении займа или о взыскании налогов, превышающих установленную норму. Это ничтоиное, как распространение на местные общины того плебисцитарного метода (referendum), о применении которого к законодательной деятельности Штата уже было говорфно в одной из предъидущих глав. Этот метод, по видимому, дает удовлетворительные результаты: устанавливая особый способ разрешения экстраординарных вопросов, он дает возможность сдерживать в узких границах власть административных должностных лиц как в сельских округах, так и в графствах.
Недостаток свободного места принудил меня умолчать в этом очерке о многих подробностях, не лишенных интереса для изу
1) Си. конституцию Пенсильвании 1873 года, статьи XIY, XIII и V.—В 1880 году на каждое графство в Пенсильвании приходилось средним числом ио 64,000 -жителей. Там шестьдесят семь граФетв.
*) Си. Local Government in Pennsylvania, E. R. L. Goul d в 1. II. U. S t u d i e в, Балтимора, 1883. (
3) Между тем иагь старинные сходки исчезают и Англии, принимай форму сходок прихожан, плебисцитарный метод, по видимому, начинает удовлетворить усиливающееся влечение к демократическим принципам. Это видно из постановлений касательно публичных библиотек: там говорится, что илатель щикп податей того или другого округа могугь посредством голосовании решить, е.зедует-ли взыскивать особый налог на устройство публичной библиотеки. Касательно предположение предоставить народному голосованию разрешение вопросов о выдаче патентов на продажу крепких напитков см. выше главу XXXIX.
чающего местное самоуправление Европейца; но той-же причине я должен отказаться от объяснения отношений сельских, округов и графств к входящим в пх состав деревням и городам, которым даны нрава корпораций; я ограничусь только замечанием, что даже самые небольшие города отделены от сельских округов, то есть управление города берет верх над управлением « сельского округа, поэтому города всех разрядов остаются членами графств, уплачивая свою долю в налогах графства и принимая участие в выборах, которые происходят в графстве. Впрочем, в конституции Штатов нередко включаются особые постановления на случай, если-бы какой нибудь город до того разросся, что затмил-бы или поглотил-бы графство, подобно тому как Чикого затмил графство Кук, а Чинчиннати—графство Гамильтон. Деревни и другие мелкие муниципальные общины имеют в различных Штатах различные формы. Так например Огио разделяет свои муниципальные корпорации (а ) на города, которые подразделяются на два класса—первый класс с тремя разрядами, второй с четырьмя;
(Ь) на деревни, которые также подразделяются на два класса — первый с населением от 3000 до 5000, и второй с населением от 200 до 3000; и (с) на поселки, которые получили права корпораций и имеют менее, 2.00 жителей ’). Принципы, на основании которых управляются эти корпорации, вообще повсюду оди* наковы, но мелкие подробности разнообразны до бесконечности так, что неть никакой возможности обозреть их здесь во всей совокупности. Поэтому я ничего не буду говорить о самых мелких общинах. Но большие города представляют обширную сферу для поучительных исследований, и. я считаю нужным посвятить им три следующие главы.
ГЛАВА XLIX.
Замечания касательно местного управления.
Чтоб придать более ясности вышеизложенным мелким подробностям, которые, натурально, могут показаться запутанными
1) Ohio Voters’ Manual, преложение К. В Огио находятся: города— 1 первого класса, первого разряда, 1 первого класса, второго разряда, 1 первого класса, третьего разряда. 2 второго класса, первого разряда, 1 второго класса, второго разряда, 9 второго класса, третьего разряда, 23 второго класса, чатвертого разряда; деревни—34 первого класса, 395 второго класса; поселки— 32, крове 785 пеполучипших прав корпорации местечек пли деревень, которые упомянуты в .отчете государственного сек|>етаря за 1881 год.
и сбивчивыми, я считаю нужным изложить несколько общих замечаний, применимых ко всем или почти ко всем системам местного управления, какие встречаются в Соединенных Штатах.
1. Придерживаясь мнения американских авторитетныхт. писателей, я описывал систему управления Новой Англии, как совершенно отличную от всех других, а северо-западные Штаты отнес к смешанной системе управления. Но европейский читатель, быть может, составит себе более ясное понятие об «особенностях каждой пз трех систем, если разделит Союз на три сферы—северную, центральную и южную. В северной сфере, которая начинается у слияния Ииеллоустауна с Миссури, тянется к востоку до залива Фупди и заключает в себе территорию Дакоту, Штаты Миннесоту, Висконсин, Иллинойс, Мичиган и шесть Штатов Новой Англии, он найдет, что там преобладает форма местного управления с помощью сходок сельских округов. В центральной сфере, простирающейся от Калифорнии до Ныо-Джерзея и Нью-Иорка со включением этих Штатов, он найдет, что интересы и деятельность населения сосредоточиваются частию в сельских округах, частию в графствах. В некоторых Штатах этой сферы графство имеет более важное значение, чем сельский округ, в некоторых других сельский округ, по видимому, начинает брать верх над графством; но между теми и другими Штатами существует то сходство, что в них вы не теряете ни на минуту из виду ни более мелкую ни более крупную общину, и что эти обе общины управляются выборными административными должностными лицами. Третья сфера заключает в себе все южные Штаты; там графство есть господствующий организм, хотя местами и приобретают значение школьные округа м даже сельские округа.
II. И графство и сельский округ, подобно всему, что мы находим в Америке, суть английские учреждения, подвергшиеся большим изменениям. <Вь южных Штатах графство—ничто иное, как в малом виде английское shire без сельских округовъ» ’) Северный сельский округ — то-же, чтб английская приходская община в её старинной форме семнадцатого столетия, в которой она не переставала существовать не только в качестве церковного учреждения, по и в качестве учреждения гражданского, так как заведывала общественной собственностью. Сходки сельских округов то-же, что английские собрания прихожан, а их выборные уполномоченные то-же, что английские церковные старосты
’) Our Government профессора Пасу, вто—превосходный элементарный очерк организации и деятельности правительства Федерального и правительств отдельных Штатов.
или выборные члены церковного управления, получившие при условиях колониальной жизни более широкую сферу деятельности, чем та, которая была им отведена даже в семнадцатой!. столетии, и гораздо более широкую, чем та. которая отведена им в настоящее время ’). В Англии местное самоуправление ( за исключением всего, чтб касается попечения о неимущих) клонилось к упадку в мелких общинах, т. е. в приходах или сельских округах; их администрация большею частию переходила к судам низшей инстанции, или к должностным лицам, назначавшимся графством или центральным правительством; только законодательство текущего столетия начало организовать для местного управления новые округи преимущественно для попечения о бедных и для санитарных целей *). В более широких английских общинах — в графствах настоящее самоуправление исчезло вместе с старинным Shire Moot ( собранием представителей графства) и перешло в руки лиц, назначаемых короной по рекомендации наместников. Только в настоящее время введена на основании особого статута система управления графств с помощью совета, составленного из выбранных графством членов. В американский। колониях губернатор был темь-же, чем был король в Англии: но даже во времена колониального управления обнаруживалась тенденция заменить власть губернатора народными выборами; управление графства, подчиняясь господствовавшим стремлениям, получило в настоящее время повсюду демократическую форму, хотя в южных Штатах оно, под влиянием невольничества и плантаторской системы, сделалось аристократическим и по характеру и на практике.
III. В Англии контроль центрального правительства, то есть парламента, поддерживается в настоящее время не только статутами,
I) В истории Англии найдется немного фактов, которые бы.тнбы более достойны внимательного наследования и имели-бы более сильное влияние на ход событий, чем исчезновение той сельской общины, которая до сих нор является таким влиятельным «актором и экономической, общественной и политической жизни Франции и Италии, Германии [со включением принадлежащих Австрии немецких провинций] и Швейцарии. Если бы Англичане гак-же усердно как Американцы изучали свои местные учреждении, то имедн-бы обширную литературу касательно этого интересного сюжета.
S) Однако, приходские констабли и дорожные сторожа и до сих пор выбираются в некоторых местах народным голосованием: а так называемые manor courts и courts 1 ее t были полу-народныин учреждениями. Даже в настоящее время собрание прихожан имеет некоторые гражданские нрава.— В графствах следователь [coroner] по прежнему выбирался владельцами поместьев, но в то время, как печатались эти страницы, парламент утвердил постановление, предоставляющее выбор следователей вновь учрежденному совету графства [51 и 52 Viet. ch. XLI. § 5].
определявшими обязанности и ограничивающими права местных общин, по также тем, что различные административные департаменты (Local Government Board, Home Office и Treasury) имеют право не утверждать некоторые распоряжения этих общин, наблюдать за их расходами и не дозволять им делать займы. Вь американских Штатах такия обязанности не возлагаются на административные департаменты. Местные власти ограничены ви. своих правах частию статутами законодательного собрания Штата, частию конституцией Штата. Эти законодательные акты большею частию (а более новые из них, как я полагаю, всегда) заключают в себе постановления, которыми ограничивается известными пределами право графства, сельского округа, селения, школьного округа и других общин делать займы и нередко также ограничивается размер налогов, которыми дозволяется этим общинам облагать собственность, находящуюся внутри их пределов. Образчики таких постановлений помещены в одном из примечаний в конце этого тома. Они оказались полезными, потому что препятствовали увеличению местных долгов, которое стало грозить серьезной опасностью даже в сельских округах ’) Общая сумма долгов местных общин выражалась в 1880 году следующими цифрами:
Графства 125,452,100 долл. (25,090.000 фунт. ст.)
Сельские округа . . . 30,190,861 > ( 6.038,000 » >.)
Школьные округа. . . 17,493,110 > ( 3,498,000 > > )
Итого. . . 173.136,071 > (34,626,000 » »
Эти цифры не велики в сравнении с следующими цифрами долгов. лежавших в то-же время на отдельных Штатах и на городах:—
Штаты 260,377.310 доля. ( 52,000.000 ф. ст.)
Города, в которых бо
лее. 7500 жителей. . 710,535,924 » (142,000,000 » »)
Другие муниципальныя
корпорации, в кото
рых менее 7500 жи-
клей 56,310,209 * ( 11.200.000 » » )
Итого. . . 1.02 7,223,443 » (205,300.000 > >)
) См. иакже сливу XLHI о финансах Штата. Упомянутые иостановления, конечно, нримеишотсн и в городам, которые нуждаются в них еще более, чЬм другие общины. Они очень разнообразны в своих подробностях, а в некоторых случаях дозволяется расширять установленные размеры долгов путем особого народного голосовании.
Общая сумма долгов местных общин прежде была еще более значительна: в промежуток времени между 1870 и 1880 гг. ’) она уменьшилась на восемь процентов, между тем как долги городов в то-же время увеличивались.
IV. В графствах, в округах сельских и школьных взыскиваются только прямые налоги, потому что в Америке не существует octroi (налог с ввоза съестных припасов), а собираются они вместе с налогами Штата в самых мелких общинах, т. е. в сельских округах там, где существуют такие округа. Впрочем, местные налоги не взыскиваются, как в Англии, только с недвижимой собственности; ими облагается и движимая собственность соразмерно с оценкой, сделанной ассессорами. Большая часть движимой собственности не уплачивает никаких налогов, потому что скрывается владельцами от оценщиков и потому что пет никакой возможности привести ее в известность. Земли и дома нередко оцениваются гораздо ниже своей действительной стоимости, потому что в интересе ассессоров сельских округов уменьшать ту долю налогов графства, которая должна лежать на их сельском округе; точно также и в интересе ассессорова, графства уменьшать ту долю налогов Штата, которая должна лежать на их графстве *). Недвижимая собственность облагается налогами в том месте, где находится, а движимая собственность только в том месте, где её владелец имеет постоянное жительство и) * 3). Но право участия и в местных выборах и в выборах Штата и в национальных выборах не зависит от собственности и каждый гражданин имеет право голоса только в одном месте. Гражданин, владеющий дюжиной донов или ферм в двенадцати городах, графствах или сельских округах, будет подавать голос,—даже по местным вопросам,—только там, где имеет постоянное жительство.
Большая часть местных расходов покрывается местными налогами. Но в некоторых Штатах часть налогов графства уделяется на вспомоществование школьным округам, так что самые богатые округа облегчают бремя налогов, лежащее на бедных округах; такия-же вспомоществования иногда выдаются из доходовъ
и) Си. статью Debts R. Р. Porter's в American Cyclopoedia of Political Science.
Касательно этого предмета и касательно комитета, заведующего |ювномериыми. распределением налогов, см. главу XLII1.
3) Одна и та-же собственность, конечно, может быть обложена налогами в нескольких, местах; так паиир., компания, занимающаяся разработкой копей в Монтане, может быть обложена налогом в качестве промышленного предприятия, а её акции, находящиеся в руках частных лиц, могут быть также обложены налогами в тех Штатах, где живут эти акционеры.
Штата. Общественные школы, которыми повсюду дается даровое образование, поглощают очень значительную часть всех местных доходов '), а в добавок к тому, чтб доставляют налоги, они получают значительные доходы от земель, предоставленных надело образования законами Союза или законами Штатов а). Вообще можно сказать, что в сельских округах бремя налогов не тяжело, а деньги редко тратятся понапрасну, потому что за расходами строго следят жители, в особенности там, где введена система управления через посредство сельских сходок.
V. Достоин внимания тот факт, что Американцы, которым приписывают большую склонность к представительным собраниям, очень редко прибегали к представительной системе в организации местного управления. Сельские округа управляются или сходками всех граждан, или-же,—как например в Огио и в Иове,— комитетом из трех членов и в обоих случаях несколькими чисто-административными должностными лицами. В графствах редко встречаются комитеты с законодательными правами 3|; там обыкновенно находятся три уполномоченных или три инспектора и несколько должностных лиц административного или судебного ведомства. Местная законодательная деятельность очень незначительна: она обнаруживается только в постановлениях, утверждаемых па сходках сельских округов. Население, по видимому, относится с недоверием к должностным липам графства, потому что выбирает нх на непродолжительные сроки и ограничивает их деятельность какими нибудь определенными обязанностями. Отсюда можно заключить, что даже на юге графство было таким искусственным организмом, который не внушал гражданам ни большего интереса, пи сильной привязанности. В пяти шестых частях Союза каждое графство имеет па плане форму квадратного четырехуголь-
!) Из доклада уполномоченных по общественному образованию за 1885—8(5 год видно, что весь расход на общественны» школы в Соединенных Штатах определялся в 111, 304,927 долл. [22,260,000 Фупт. ct.J. Национальное правительство не имеет права вмешиваться в общественное образование, но с 1867 года содержит особую канцелярию, которая собирает из всех Штатов статистические сведения и издает интересные отчетй.
S) Тому, кто занимается изучением политической экономии, покажется интересным следующий Факты в некоторых из тех Штатов, где существуют самые большие запасные капиталы для поддержания школ, преподавание идет менее успешно, а местное население относится к школьному делу более равнодушно. Поэтому можно усомниться н пользе назначения правительством особых сумм на образование, на вспомоществование бедным и на церковное устройство.
3) Впрочем, в Ныо-Иорке, как утверждают, обнаруживаются некоторые тенденции в этом направлении.
ника, в котором не заметно ничего отличительного, ничего «натуральнаго» в том смысле, в каком можно назвать натуральными самостоятельными единицами английские графства в роде Кента, или Корнваллиса. В Америке графство слишком обширно для того, чтобвнушать гражданам такой-же живой интерес, какой внушают сельские округа. Оно слишком мало для того, чтоб иметь традиции, способные внушать его аштелям такое-aw уважение, или такую же привязанность, какую внушает Штат ')
VI. Па местном правительстве лежать в Соединенных Штатах следующие главные обязанности: —
Постройка и починка дорог и мостов.—Об этих предметах первой необходимости в деревенской жизни заботятся или сельский округ, пли графство, или Штат, смотря по тому, к какому разряду принадлежит дорога плп мост. Что в Америке дороги строятся баснословно дурно и дурно содержатся, объясняется отчасти климатическими условиями—сильными морозами, ливнями (в центральных и в южных Штатах) и продолжительными засухами, отчасти характером народа, который торопится употреблять свои денежные средства на какое нибудь выгодное предприятие и неохотно тратит время на даровое исправление дорог, отчасти сравнительной» малочисленностью населения, которое,—за исключением немногих мануфактурных округов,—гораздо менее густо, чем в западной Европе. Есть не мало и таких округов, в которых железные дороги были проведены ранее обыкновенных проезжих дорого и стало быть на эти последние тратилось еще менее забот.
Отправление правосудия было одной из главных общественных потребностей, для удовлетворения которых были организованы графства, а все, чтб находится с ним в связи, до сих пор служить главным предметом заботь для графства. Население выбирает судью плп нескольких судей, окружного следователя и главное административное должностное лице—шерифа *). Тюрьмами заведует графство. Полиция всегда организуется местным управление» ь, но в северных Штатах чаще сельскими округами, чем графствами. Впрочем, эта отрасль управления, получившая столь важное значение на европейском континенте, сравнительно пезна-
>) В Виргинии прежде существовала некоторая ирнвпзаншм-ть к графстну, похожая на ту, какая существует в Англии; ио она исчезла во время социальной революции, преобразовавшей южные Штаты.
s) Американский шернФ до сих пор остается почти тем-же, чем был английский шериф до того вреиеиш, когда изданные леп семьдесять тому назад законы ог]>аииичили его власть. Даже тогда он действовал большею частию через посредство своего уполномоченного. Со времени издания упомянутых законов его права в значительной мере иерешлп к судьям а к полиции графства.
21В
чительна в Америке вне больших городов. Селения почти повсюду обходятся без всяких других охранителей внутреннего спокойствия, кроме одного констабля, состоящего при сельском округе’); а правительство Штата не имеет почти никакого контроля над местным полицейским управлением,—конечно, кроме того контроля, который выражается в форме статутов *). В восточных и в центральных Штатах собственность деревенских жителей ограждена от всяких на нее посягательств. В тех частях западных Штатов, где общественная безопасность нарушается дакоитами или людьми, занимающимися разбоями на больших дорогах, путешественники сами защищаются как могут, а если шериф находится далеко или если он беспечен, то пострадавшие не без успеха прибегают к суду Линча. Попечение о неимущих почти повсюду возлагается на местные власти I) * 3), а но на власти Штата; расходы на этот предмет покрываются из местных денежных средств иногда графством, иногда сельским округом. Закопы о бедных до такой степени повсюду различны, что нет возможности сделать на этих страницах даже их краткий очерк. Милостыня редко раздается на улицах, хотя в большей части Штатов это дозволяется делать по усмотрению тех властей, на которых возложено попечение о бедных; вообще пауперизм никогда не был серьезною болезнию в Америке, за исключением пяти или шести городов, в которых энергически борются с этою болезнию благотворительные общества, состоящие ббльшею частию из особ женского пола. Число нищих на всей территории Союза доходило в 1880 году до 88,665; из них 67.067 были помещены в богадельнях, а 21,598 получали вспомоществования. Стало быть, па 565 жителей приходилось только по одному нищему *). В Англии и в Валлисе, при 25,974,439 жителях, было в 1881 году 803,126 нищих, то-есть приходилось по одному нищему на 32 жителя.
Санитарные учреждения, получившие такое важное значение в ан-
I) Или кроме какого нибудь другого должностного лица, заичепнюшего констабля в тех Штатах, где нет сельских округов.
*) Мичиган, как рассказы ватт, вводит теперь [1888 г.] нечто в роде полиции Штата для приведении в исполнение его законов, запрещающих торговлю креппмн напитками.
3) И некоторых Штатах есть особые надзиратели за попечением о неимущих; кроме того, в Штатах нередко встречаются учреждения, основанные для какого нибудь особого разряда неимущих, какъшипр. дли умалишенных.
«) В Нью-Иорке было 15.217 нищих [из которых 2810 получали вспомоществовании], вт. Ииолорадо 47 [из которых только один получал вспомоществование], в Аризоне 4. Луизиана не ведет счета бедным, призреваемым в благотворительных заведениях, потому что приходы [или quiacraa] устроили так, что ах нищие призреваются в частных заведениях.
глийском местном управлении, играют очень незначительную роль вь американских сельских округах, потому что население этих округов так разбросано, что не очень нуждается ни в осушении болот, ни в удалении вредных нечистот; сверх того, там самые низшие классы населения пользуются сравнительно большим достатком, чемч. в Англии, поэтому там реже встречаются жилища, вредные для здоровья. Для санитарных инспекторов вашлось-бы в большей части страны очень мало дЬла
С другой стороны, народное образование до сих пор было в Америке не только более исключительным предметом вбдомства местных властей, но и сравнительно более важным предметом забот, чем в Англии, во Франции и в Италии. Для него обыкновенно создается особое административное учреждение—школьный комитет, ии для него нередко отводится особая сфера административной деятельности, носящая название школьного Округа * *). Уже ранее было указано, какие крупные суммы тратятся на общественное образование. Сначала оно входило в сферу ведомства самых мелких общин, а теперь и графство и Штат все более и более интересуются им, стараясь подчинить его своему надзору, а иногда и ассигнуя на него особые суммы. Графства нередко назначают своих инспекторов для надзора за общественным образованием, содержать высшие школы и учреждают заведующие образованием комитеты; кроме того, и в некоторых Штатах учреждаются такие-же комитеты 3). Едва-ли нужно к этому присовокуплять, что школы всех разрядов и болео многочисленны и лучше достигают своей цели в северных и в западных Штатах, чем в южных *) Когда, при существовании старого колониального режима, английские уполномоченные потребовали от губернаторов Виргинии и Коннектикута сведений о народном образовании, то первый из этих губернаторов отвечал им: «Благодарю Бога за то, что здесь нет ни общественных школ ни книгопечатных станков, и я надеюсь, что здесь пе будет пи тех ни других еще в течение нескольких сот летъ» а другой
*) Впрочем, н городах обращают большое внимание на санитарный условия. Клевелапд, стоящий иа берегу озера Эрп, заявляет притязание на то, что в вен процент умирающих ниже, чем в каком либо из больших городов во всем мире.
4) Хоти школьный округ иередко совпадает с сельским округомч., во он вообще [только не в Новой Англии] имеет особых административных должностных лиц и иередко подразделяется па более мелкие округи.
’) Некоторые Штаты заводят в центре школьных округов высшие шкоды.
) Различия в устройстве школ ь вь различных Штатах так многочисленны, что и не имею возможности описать их.
5) Однако, втот губернатор [Sir William Berkeley] был из числа
губернатор отвечал: «Четвертая часть ежегодных доходов колонии тратится на содержание даровых школ для образования наших детей». Это различие воззрений поддерживалось и усиливалось на юге вследствие существования рабства. После уничтожения рабства южные Штаты стали быстро подвигаться вперед в деде народного образования, но там и до сих пор еше много безграмотных в особенности между неграми *).
Вообще можно заметить, что три описанные нами обязанности местных правительственных властей—организация полиции, заботы об общественном здравии и о призрении неимущих, менее сложны и требуют меньше расходов, чем в Англии и даже чем в большей части западных и центральных европейских государств. Поэтому, оказалось более удобным возложить все эти обязанности на одну и туже местную власть, не учреждая многочисленных специальных должностей. Но на деле оказывается, что народное образование есть единственная сфера правительственной деятельности, требующая специально подготовленных для неё должностных лиц. Поэтому при усложняющихся требованиях цивилизации и при укореняющейся привычке прибегать к помощи правительства для удовлетворения тех нужд, на которые недостает добровольных пожертвований, даже в Америке пришлось расширить сферу деятельности местных правительственных властей и увеличить число возложенных на них обязанностей.
тех жителей Виргинии, которые участвовали в 1660 году в подписке для учреждении в Виргинии „школы свободных искусств и паукъ*. Касательно элементарного обучения он говорил: .Виргиния придерживается такого-же общаги правила, какое соблюдается в Англии вне городов, то есть каждоиу предоставляется обучать его детей, как умеет. У нас сорок восемь приходов; наше духовенство получает хорошее содержание, но оно хо;юшо-бы сделало, еслп-бы чаще молилось, а проповеди произносило реже1. — The College of William and Mary, by Dr. H. B. Adams.
>) В 1880 году число людей, не умевших читать, составляло 13,4 процента всего населения Соединенных Штатов; оно было самым малым в Иове [2,4], а самым большим в Южной Кирилине [48,2] и в Луизиане [45,8]. Числи людей, не умевших писать, составляло 17 процентов всего населения Соединенных Штатов: оио было самым малым в Небраске [3,6], а самым большим в Южной Каролине [56,4] и в Алабаме [50.9].
Недавно было предложено конгрессу уменьшить излишек капиталов, хранящихся в казначействе Соединенных Штатов, посредством раздачи Штатам денежных сумм иа общественное образование соразмерно с нуждами школ, т. е. соразмерно с числом безграмотных. Но возражения, основанные иа экономических соображениях и на невозможности согласовать такую меру с постановлениями конституции, вызвали горячий протест против предложенного билля.
VII. В какой мере дух политических партий проник в сферу сельского управления? Я сто раз задавал себе этот вопрос во время моих путешествий по Америке, но до сих пор не в состоянии дать па него общий ответ, потому что в ятом отношении существуют резкия различия не только между Штатами, но и между различными частями одного и того-же Штата, а причина этих различий заключается частию в характере населения, частию в более нли менее сильном влиянии партийных стремлений, частию в большем пли меньшем совпадении сферы местного управления с тем избирательным округом, в котором выбираются для Штата сенаторы и народные представители. Вообще можно заметить, что выбор должностных лиц графства может зависеть от политических партий не потому, что эти лица могут влиять па разрешение каких нибудь политических вопросов или на результаты выборов Штата или Союза, а потому что они получают жалованье,— стало быть, их должности могут служить наградой за политические заслуги и средством для приобретения политических приверженцев. Каждая из больших политических партий обыкновенно собирается в каждом Штате па конвент и составляет свой список кандидатови. на должности графства, к сожалению примешивая политику к таким вопросам, которых она вовсе не касается, и преграждая хорошим гражданам доступ к администрации графства. Впрочем, политические партии редко выставляют плохих кандидатов, а местные избиратели не подают за этих кандидатов голоса с таким-же слепым доверием, с каким они подают голоса па выборах федеральных пли на выборах Штата. Дух партий гораздо менее силен в сельских и в школьных округах. Там должностные лица нередко не получают никакого аиалованья, а личные достоинства местных кандидатов лучше известны местным избирателям, чем личные достоинства тех выставляемых профессиональными политиканами кандидатов, которые ищут должностей в графстве *) Политические кружки и их начальникп(о которых будет итти речь в другом месте), проникли даже в сельские округа Новой Англии. Выборы членов школьных комитетов нЬредко делаются под влиянием политических связей. Но вообще можно сказать, что сельские округа и их правительственные власти редко вовлекаются в водоворот политических интриг: их должности замещаются честными и компетентными людьми.
<) На составленных политическими партиями избирательных бюллетенях иногда оставляется пустое место, на котором избиратель может вписывать имена тех кандидатов на должности сельского округа, за которых оип. будет подавать голос на выборах. См. помещенный в конце главы LXYI образчик избирательного бюллетеня в Штате Иове.
ѴШ. Кажущаяся сложность системы местного управления, которое я описал в предъидущих главах, происходить единственно от несходства между различными Штатами. В каждом Штате ата система очень проста по сравнению с английской системой сельского управления. В неии мало чеетныхь подразделений и мало властей, а ати местные единицы и эти власти почти никогда не выходят из отмежеванной им сферы. Между сельским округом и графством нет никакой третьей правительственной сферы и никаких третьих местных властей в роде английской Poor law Union или в роде недавно процитированного округа с состоящим в нем «советамъ». Особенной несложностью отличается способ собирания налогов. Гражданин уплачивает в одно и то же время, одному и тому-же должностному лицу и по одному и томуже списку, не только все местные налоги, но и все налоги графства, та есть все без исключения прямые налоги. Штат нзбав* лен от необходимости содержать многочисленных сборщиков податей. потому что полагается на местных должностных лип. Плательщику податей не надоедают неоднократными требованиями денег II нельзя сказать, чтоб эта несложность местного управления была последствием менее сложных, чем в Европе, обязанностей, возлагаемых на местные власти. Напротив того, сфера деятельности местных властей чрезвычайно широка в Америке *); она в особенности широка в тех частях Союза, которые можно назвать типическп-американскимп и демократическими—в Новой Англии и на северо-западе. Когда Европейцы указывают на недостатки законодательных собраний отдельных Штатов и на неудовлетворительную деятельность конгресса, Американцы обыкновенно отвечают им указанием на полезную деятельность деревенской администрации, которая дает им возможность выносить недостатки высших правительственных органов, —недостатки, которые былпбы более невыносимы при централизации управления, когда национальное правительство непосредственно заведует местными делами иди когда местные власти ничего не делают по собственной инициативе, исподняя лишь приказания, получаемые свыше.
I) Впрочем, некоторые III гиты предоставляют гражданам право уплачивать налоги черед каждые шесть месяцев пли черев каждые три месяца. Ко многих Штатах делаетеа скидка при уплате налогов ранее сроки.
S) Обязанности, которые лежат на местных властях, быть может, не так многочисленны. какч. в Англии, но это «иУьясннется тем, что в более многочисленных обязанностях не представляется надобности. В случае, если-бы оказалась надобность возложить па эти власти какие вибудь новый обязанности, или вч. случае, ес.ип-бы Штат пожелал возложит па ияхч. новые обязанности, они оказались-бы на деле способными оправдать такое доверие.
Из описанных мною трех или четырех систем местного управления считается самой лучшей система управления сельских округов с её народными сходками. Она и дешевле и целесообразнее всех других; кроме того, она более всех других имеет образовательное влияние на граждан, которые принимают в ней участие. Сходки сельских округов не только были источником демократических идей, но и служили школой для демократов ’) Однако, деятельность такой мелкой административной единицы нуждается в содействии и даже в некоторых пунктах в надзоре со стороны графства; поэтому некоторые полагают, что смешанная система управления центральных Штатов усовершенствовала первоначальный тип. С некоторых пор даже заметно во всех частях Соединенных Штатов стремление к развитию этого типа ). Заимствуя от Новой Англии систему управления сельских округов, северо-западные Штаты присоединили к ней и заимствованные от центральных Штатов атрибуты системы управления графств. Центральные Штаты, развивая систему управления сельских округов, придали ей такия жизненные силы, каких она прежде не имела. Некоторые из южных Штатов вводят у себя организацию сельских округов, а некоторые другие, вероятно, последуют этому примеру с увеличением народонаселения и с распространением образования. Нет ничего неправдоподобного в предположении, что в половине будущего столетия во всех Соединенных Штатах будет преобладать одна система управления, в которой сельский округ будет служить фундаментом, а графство будет заведывать темн делами, которые по ширине своего объема не могут входить в сферу ведомства властей округа, но которые было-бы желательно не переносить в нездоровую атмосферу столпцы Штата.
ГЛАВА L.
Городское управление.
Возникновение больших городов принадлежит к числу самых важных перемен, которые имели самое неблагоприятное влияние на
) В Род-Иславде Штат возник из сельского округа.
-) Эта тенденция обнаруживается и в заведывании народным образованием. .Национальная ассоциация наставниковъ” недавно составила подробный доклад о различных системах, которых придерживаются Штаты по отношению к народному образованию, а опытом одних Штатом пользуются все другие.
характер населения Соединенных Штатов в течение тех'ь ста слишком лет, которые протекли с 1787 года. Из народной переписи 1790 года видно, что в то время только тринадцать городов имели более чем по 5000 жителей, и ни в одном городе не было более 40,000 жителей. А в 1880 году в 494 городах было более, чем по 5000 жителей, в сорока городах было более, чем по 40,000 жителей, и в двадцати городах было более, чем по 100,000 жителей. В настоящее время (1888 г.), по всему вероятию, не менее тридцати городов имеют слишком по 100,000 жителей. В 1790 году только 3,3 процента всего населения принадлежали к числу жителей городов с населением, превышавшим 8000, в 1840 году этот процент равнялся 8,5, в 1880—22,5. Эта перемена совершалась с постоянно усиливавшейся быстротой, не смотря на то, что на западе огромные пространства заселялись новыми пришельцами. Едва-ли нужно к этому присовокуплять, что еще более громадная часть богатств сосредоточивалась в больших городах. Поэтому городское управление имеет чрезвычайно важное значение в Америке и не может быть оставлено без внимания при изучении заатлантического государственного строя. Однако, при подробпомч. исследовании этого предмета встречаются два затруднения. Первое затруднение заключается в том, что деятельность муниципальных властей в Соединенных Штатах до крайности перепутана с деятельностью политических партий, поэтому о ней нельзя составить себе ясного понятия без предварительного изучения партийной системы, которое я, однако, вынужден отложить до следующих глав. Второе затруднение заключается в том, что законы, которыми руководствуются муниципальные власти, еще более разнообразны, чем те. которыми руководствуются правительства Штатов и местные сельские власти. Не только каждый Штат имеет свой собственный свод законов для городского управления, но даже внутри каждого Штата города управляются неодпнаким способом. Большие города нередко управляются иначе, чем мелкие, а один большой город управляется иначе, чем другой. Поэтому нет никакой возможности сделать относительно Америки такой общий очерк системы городского управления, какой можно сделать относительно Англии благодаря изданным в этой стране постановлениям о муниципальных корпорациях (Municipal Corporation Acts). II так, я по необходимости ограничусь некоторыми общими чертами, какие встречаются в большей чаЛи городских управлений, и только изредка буду для примера ссылаться па конституции самых крупных муниципалитетов или на исторические факты из жизни самых больших городов.
Не смотря на то, что история американских городов и очень интересна и очень поучительна, она вовсе не длинна. Из десяти су-
шествующих в настоящее время самых больших городов только четыре—Балтимора, Новый Орлеан, Пью Иорк и Филадельфия— были в 1820 году муниципальными корпорациями *). Каждый город получил свою форму управления от того Штата, в котором находится, а ата форма неоднократно изменялась. Прежде каждый город получал особую хартию, а теперь почти во всехТ? Штатах есть общие законы, на основании которых население, достигшее определенных размеров, может получить права корпорации. Впрочем,—как уже было ранее замечено,—для некоторых городов, в особенности для самых больших, очень часто издаются особые законы.
Хотя американские городские управления и имеют общее сходство с управлениями английских муниципалитетов, послужившими для них образцом 2), их теперешняя организация доказывает, что на них имела большое влияние организация правительств отдельных Штатов. Во всех больших городах мы находим:
Городского мэра, который стоит во главе исполнительной власти и избирается непосредственно городскими жителями.
Несколько административных должностных лип пли комитетов, которые иногда выбираются непосредственно городскими жителями, иногда назначаются мэром или выбираются городским законодательным собранием.
Законодательное собрание, состоящее из двух палат, но иногда только из одной; его члены выбираются непосредственно городскими жителями.
Судей, которые обыкновенно выбираются городскими жителями, но иногда назначаются Штатом.
Разве это не то-же. что форма правления Штата, приспособленная к более узкой сфере одного города? Должность городского мэра соответствует должности губернатора; городские должностные липа и комитеты соответствуют должностным лицам и комитетам Штата (описанным в главе XLI), большею частию избираемым народом, члены городского правления и городской думы — сенату и палате Штата, выборные городские судьи — выборным судьям Штата 3).
и) Слово city (городъ] означает в Америке то, чтб называется в Англия municipal borough [муниципальным местечком, имеющим право посылать ЧЛвДОВ в парламента . Ийпи-иитуцин ил«г Форма управлении тикого города всегда устшовлаетса статутом Штата и называется хартией.
4) Американские муниципалитеты, — само собой разумеется,—никогда не были ео времени революции замкнутыми корпорациями в роде большей части английских местечек до издании постановления 1835 года.
*) Само собой разумеется, что американское муниципальное правление подчиняется следующим трем правилам: опо не имеет никаких других правъ
Сделаем краткий обзор обязанностей, которые лежать на каждой иизь этих муниципальных властей. Мэръ—самая выдающаяяся личность в городском управлении: он играет гораздо более важную роль, чем мэры английских или ирландских городов или чем городские головы (provost) шотландских городов. Он остается в должности иногда один год ’), но чаще два * и *) или три года, и даже пять лет *). Вь некоторых городах он не может быть выбран вторично. Он выбирается непосредственно всеми городскими жителями и обыкновенно не состоит членом городского законодательною собрания *) Он почти повсюду имеет право налагать свое veto на постановления законодательного собрания, но над его протестом берет верх большинство двух третей голосов. Во многих городах он назначает некоторых начальников департаментов и административных комитетов, но сделанные им назначения в ь большинстве случаев нуждаются вь одобрении законодательного собрания или одной из двух палат 3 * S)). Очень недавно некоторые города дошли до того, что в своих хартиях возложили на мэра ответственность за все департаменты, впрочем стеснивши его произвол тем, что предоставили законодательному собранию право разрешать или не разрешать выдачу денег, а ею самого признали подлежащим уголовному преследованию в случае обнаружения злоупотреблений. Он получает значительное жалованье, которое, смотря по величине города, не повсюду одинаково, но иногда доходит до 10,000 долларов, то есть иногда равняется жалованью, которое получают члены верховного федерального суда. В качестве главы исполнительной власти он заботится об охранении общественного спокойствия, принимает необходимые меры для прекращения смут и в крайних случаях может созывать милицию *).
кром тех, который предоставлены ему Штатом; оно не может передавать свои права никому другому; его деятельность как законодательная, так и всякая другая, подчинена конституции и статутам как тото Штата, внутри которого находится го]юд, там и Соединенных Штатов.
1) Вообще в городах второго разряда и в Бостоне.
*) В Ныо-Иорке, в Бруклайпе, в Чикого, в Балтиморе, в Сант.-Фраиициско. в Чянчианати, и вообще в больших городах.
з) В Фи.иадель«ии, в Сем-Луи.
<) В Чикого и в Сан-Франциско мэр заседает в законодательном собрании.
S) Хартия Бруклайиа дозволяет мэру назначать начальников департаментов без содействия городского совета в том предположении, что этим способом будет на него возложена более тяжелая ответственность; Цью-Иорк недавно [в 1Ь84 г.] последовал этому примеру.
*) До какой степени разнообразны права и обнзанностп мэров вследствие обыкновения выдавать каждому городу особую хартию или издавать относительно
Ему нередко предоставляется очень широкий произвол во всем, чтб касается исполнения законов; так например, он может но своему усмотрению исполнять или не исполнять постановления касательно запрещения работать по воскресным дням.
Административные распоряжения исходят от нескольких департаментов, которые иногда подчинены одному начальнику, иногда образуют особые комитеты или коммиссип. Члены главных из этих комитетов назначаются иногда городским законодательным собранием, иногда мэром с одобрения законодательного собрания или его верхней палаты. В большинстве городов главные административные должностные лица не связаны между собою ничем, кроме общей денежной зависимости от городского законодательного собрания; они сносятся всего чаще не с этим собранием, а с его комитетами, из которых каждый заведует какой нибудь отраслью администрации и может устроивать выгодные для своих членов сделки.
Народное образование повсюду считается таким особым предметом, в который не должны вмешиваться ни городской мэр ни городское законодательное собрание, иими, заведует особый комитет, члены которого или выбираются пародом, или—как например в Бруклайне,—назначаются мэром; этот коми теть взыскивает особый налог (но не сам собирает его) и имеет в своем распоряжении особых должностных лиц ')
Городские законодательные собрания обыкновенно состоять в неего управления специальные билли, видно, например, из того «акта, что в Огио возложены очень несходные обязанности па мэров шести главных городов Штата. На мэре города Чннчипнапи лежат некоторые обязанности, которые не лежать на мэрах остальных городов Штата, а на мэрах этих остальных городов лежать некоторые обязанности, которых не знает мэр города Чинчшшатн: некоторые обязанности лежат только на городских мэрах в Чиичишнати и в Толедо; некоторые другие лежать только на мэрах Клевелаида, Толедо, Колумба. Дайтона и Спришкил.да,—пли только иа мэрах Клевеланда и Толедо, или только на мэрах Клевеланда, или только иа мэрах Толедо, или только на мэрах Колумба и Дайтона. Эти различии являются последствием не только тех постановлений, которые издает каждый город для самого себя, но и закопов, издаваемых Штатом.
I) Эта система имеет в некоторых пунктах сходство с управлением английских городов и в особенности Лондона. Английские городские советы выбирают некоторых должностных лиц и ведут свои дела через посредство комитетов. В Лоидоие шерпсы и городской казначей выбираются городскими гражданами. Но в английских городах неть ни законодательных собраний с двуми палатами, ни должностных лпц, избираемых народным голосованием [кроме вышеупомянутых лондонских должностных лпцъ], ии 'предоставленного мэрам права налагать veto па законодательный постановления.
больших городах из одной палаты, в больших городах из двух палат, из которых верхняя обыкновенно называется В оа г d of Aldermen (комитетом членов городского управления), нижняя—О о in ии о n Council (городскою думой) *). Все члены этих палат выбираются гражданами ббльшею частию по кварталам, но члены верхней палаты иногда выбираются так называемыми «общими избирательными записками», т. е. голосованием всех городских граждан. Члены городской думы обыкновенно выбираются на один год, пли никак не больше, чем на два года, а члены верхней палаты нередко выбираются на более длинные сроки ). II те и другие обыкновенно не получают жалованья в небольших городах, но иногда получают жалованье в больших городах 1 * 3). Все городские законы, то есть все уставы, дополнительные постановления и ассигновки сумм из городского казначейства, утверждаются городскоюдумой и во многих случаях могут быть опротестованы мэром. За исключением немногих городов, управляющихся на основании недавно изданных хартий, городские думы повсюду имеют право контролировать деятельность по меньшей мере низших должностных лиц. Этим правом думы пользуются через посредство комитетов, учреждение которых заимствовано от законодательных собраний Штатов и от конгресса вследствие одинакого с этими собраниями желания облегчить делопроизводство; по па практике оказывается, что деятельность комитетов не дает удовлетворительных результатов вследствие того, что она покрыта тайной и безответственна; кроме того, пет никакой внутренней связи между различными сферами административной деятельности.
Городские судьи входят в состав муниципального управления только потому, что в больших городах выбираются гражданами подобно всем другим высшим должностным лицам. Обыкновенно выбираются несколько членов высшего суда лет на пять и более, и более значительное число полицейских судей ‘) на бо
1) Впрочем. некоторые большие города [как папр. ИИью-Иорк и Бруклайп, Чикого с своими 36 членами городского управлении, Сан-Франциско с свопмп 12 инспекторами] имеют только одну палату.
и) Иногда предписывается статутом, чтоб член нунпцпиалыниго совета имел постоянное жительство в том квартале, от которого выбран представителем.
3) В Бостоне ц в Чвичиннатп они ве получают жалованьи, в Сев-Луи они получают по ЗОО долл. [60 фунт. ст. | в год, в Балтиморе по 1ООО долл. [200 Фупт. ет.]; Нью-Иорк плотит жалованье, а Бруклайп не плотит.
*) В некоторых городах [как напр. в Сен-Луи] полицейские судья назначаются мзром.
лее короткие сроки. Впрочем, иногда случается, что Штат из предосторожности оставляет за собою право назначать судей. Так например, в городе Ииью-Гевене (в котором было в 188U году 62,882 жят.), «констабли, мировые судьи и шериф выбираются гражданами, но личный состав городских судов зависит непосредственно от законодательного собрания Штата Коннектикута... Судьи назначаются следующим способом: делегация от графства Нью-Гевен к той политической партии, которая господствует в законодательном собрании Штата, созывает митинг и назначает на должности судьи и помощника судьи в нью-гевенском городском суде двух кандидатов, принадлежащих к той политической партии. Выбор этих кандидатов утверждается голосованием тех, кто принадлежит к этой партии. Но так как в законодательном собрании Штата обыкновенно господствует республиканская партия, а город Нью-Гевен неизменно держит сторону демократов, то в результате оказывается, что судебные должности не достаются «томимому голодом и жаждой» местному большинству и что сельские республиканские общины имеют некоторый контроль над демократическим городомъ» *)
Едва-ли нужно к этому прибавлять, что все выше перечисленные должностные лица, начиная с городского мэра и кончая судьями, избираются совершеннолетними гражданами точно так-же, как и должностные лица Штата. Их выборы обыкновенно совпадают с выборами должностных лиц Штата, а иногда и с выборами членов конгресса. Этот способ предохраняет от излишних расходов и от внутренних волнений. Но так как он сбивает избирателей с толку, заставляя их разом делать выбор между кандидатами на многоразличные должности, и так как он поддерживает склонность выбирать городских ДОЛЖНОСТНЫХ лиц по избирательным запискам, составленным политическими партиями, то в иослГ.днее время стало высказываться вь нт.которыхч. местахъ
') „Во время сессии законодательного собрании вь март 1885 года, была сделана ссылка ни это соображение в ответь на выраженное демократами желание иметь представителей в городском суде. Им отвечали: „Демократы располагают всеми другими должностями в Ныо-Гевепе; поэтому справедливость требует, чтоб республиканцам были предоставлены должности городских судей*4. Но моему мнению, властям Штата должно быть предоставлено право назначать всех судей, стоящих но своему рангу выше мировых судей. Келм-бы городские судьи выбирались на месте но избирательным и запискам, составленным тою или другою политическою партией, то достигший успеха кандидат был-бы связан узами признательности с тпкими элементами населении, к которым обыкновенно принадлежат преступники; по такай зависимость не прилична дли судьи1*.—Mr. Charles И. Levermore в своей интересной статье Town anil City Government of New Huven [стр. 77].
желание, чтоб муниципальные выборы производились неодновременно с выборами Штата или федеральными,так чтоб первые из них могли сосредоточивать на себе все. внимание граждан ')
В настоящее время повсюду обнаруживается на практике готовность подавать голоса за кандидатов, указанных политическими партиями, хотя повиновение вожакам партий считается менее, обязательным на городских выборах, чем на выборах Штата или федеральных. Если обе главные партии выставить кандидатуры сомнительного достоинства, то может случиться, что пользующиеся общим уважением члены обеих партий условятся между собою о составлении нового списка кандидатов помимо всяких партийных целей. Попытки такого рода иногда увенчивались успехом. Однако, не смотря на то, что основные принципы республиканцев и демократов не имеют ничего общего с делами городского управления, и не смотря па то, что при избрании городского контролера пли аудитора имеется в виду только одна цель—найти для втпх должностей честных и деловых людей, все-таки почти во всех городах четыре пятых из всего числа избирателей вовсе не. принимают в соображение, личных качеств кандидатов и подают свои голоса за тех, кто указан в избирательных записках политических партий.
Обязанности городских управлений могут быть разделены на три группы—(а) на те, которые возложены Штатом на основании его общих административных прав и которые заключают в себе полицейский надзор, выдачу патентов, исполнение законов касательно фальсификации и взрывчатых веществ; (Ь) те. которые хотя и возложены па основании общих законов, но могут быть исполняемы только местными властями и согласно с местными уставами, как например надзор за народным образованием и попечение о бедных; и (с) те. которые не имеют политического характера, а относятся специально к удовлетворению местных нужд, как например мощение и содержание в чистоте улиц, надзор за водосточными трубами, снабжение водой и освещение города. Относительно первой из этих групп и в некоторой мере относительно второй, город может считаться за настоящую политическую единицу; относительно второй группы его можно сравнить с деловой корпорацией или компанией, в которой плательщики податей являются акционерами, исполняющими через посредство городских должностных лиц то, что они моглп-бы исполнять сами, но съ
*) С другой стороны, есть и такие города, которые иилагагот, что производство вуиицннилыиых выборов одиов|>еменно с выборзки Штата привлечет большее число граждан к участию в выборах и этим обеспечит выбор лучших кандидатов. Именно так и делаетен в Миннеаполисе.
большими денежными расходами и с большим трудом. Американское законодательство относится одинаково ко всем этим трем разрядам обязанностей, предоставляя их исполнение должностным лицам и членам законодательного собрания, избираемым такими гражданами, которые большею частию не уплачивают никаких прямыхч. налогов. Но надзор за народным образованием обыкновенно выделяется из ведомства городского управления и возлагается на особую правительственную власть 9, а в некоторых городахч. надзор за деятельностью полиции отнят у городского управления и возложен на особый комитет *)Самый замечательный пример таких порядков мы находим в Бостоне: статут, изданный Массачузетом в 1885 году, предоставляет в этом городе заведывание полицией и право разрешать, регулировать и ограничивать продажу спиртных напитков особому комитету, состоящему из трех лиц, которые назначаются на пять лет губернатором и советом Штата. На основании статута, обе политические партии должны иметь своих представителей в этом комитете. (Такое-же постановление нередко встречается в недавно утвержденных городских хартиях). По требованию комитета город уплачивает все расходы департамента полиции. В Яью-Иорке полицейские коммиссары назначаются городским мэром; но для того, чтоб предохранить этот департамент от влияния политических партий, состоялось словесное условие, что, хотя сам мэр и принадлежит к числу приверженцев какой нибудь партии, он должен назначать двух коммпссаров из демократов и двух из республиканцев. Должности полисменов принадлежать к разряду добычи самого низшего разряда, однако и они делятся между политическими партиями.
И в городах, точно так-же как в сельских округах, налогами облагается как недвижимая собственность, так и движимая, а городские налоги взыскиваются одновременно с налогами графства и Штата одними и теми-же сборщиками. Само собой разумеется, что относительно способов обложения налогами и относительно разных мелких добавочных налогов существует бесконечное разнообразие между Штатами и городами. 11 недвижимая собственность и движимая обыкновенно оцениваются гораздо ниже своей действительной стоимости 3),—эта последняя потому, что ея
) Впрочем, в некоторых городах, как например в Балтиморе, законодательное собрание назначает особый комитет для надзора за народным образованием. К сожалении*, в иных городахч. народное образование также включается в сферу деятельности политических партий: какч. и следовало ожидать, ато имеетт. дурное влияние на самостоятельность и даже на личные достоинства наставников.
ч) Как например, в Балтиморе.
’) Производимая ассессорами оценка недвижимой собственности равняется въ
владельцы стараются скрывать ее, а первая потому, что городские ассессоры стараются налагать на свою собственную общину по мере возможности самую малую долю того податного бремени, которое лежит на Штате и на графстве, хотя эти патриотические усилия и встречают серьезное препятствие в надзоре со стороны комитетов графства и Штата, обязанных заботиться о равномерном распределении налогов. В больших городах налоги обыкновенно бывают более высоки, чем в сельских округах или в небольших муниципальных общинах, потому что богатые люди часто переселяются из этих городов в их предместия с целию избавиться от городского сборщика податей. Иногда случается, что город и там привлекает их к уплате налогов, расширяя свои пределы и включая предместия в сферу своего управления; но также случается, что они переселяются по железным дорогам куда пибудь далее и содействуют развитию благосостояния в каков нибудь сельском округе, отстоящем от города на двадцать пли тридцать миль. Все это ведет к печальным последствиям: от этого не только увеличивается бремя налогов для тех, кто остается в городе, но и благотворительные городские учреждения лишаются всякой помощи со стороны тех, кто могь бы быть всех более для них полезен. Ведь всякий имеет право участия в подаче голосов только в одном месте—там, где он имеет постоянное жительство; там ate облагается налогом его движимая собственность, между тем как его недвижимая собственность может быть обложена налогами повсюду, где найдется, —иногда в полдюжине различных городов или графств. А там, где он не имеет права участия в подаче голосов, он не может быть выбран ни на какую местную должность и считается не имеющим права участвовать в местной политической агитации.
Новейшая форма городского управления, быть может, будет более понятна для читателя, если я сделаю очерк муниципальной системы в двух недавно заново-организованных городахъ—в СенъЛуи и в Бостоне. Там были обнаружены важные злоупотребления, причины которых будут изложены немного далее, а чтоб искоренить зло пришлось прибегнуть к энергическим мерам. В Сен-Луи была утверждена совершенно новая хартия, удовлетворившая главные требования муниципальных реформаторов. В Бостоне многочисленные улучшения были введены хартией 1854 года. Я начинаю с этого последнего города, как более старого, чем Сен-Луи1).
Пью-ИоркВ. как рассказывают, почти 60 процентах её действительной стоимости; в Чикого она составляет от 20 до 30 процентов действительной стоимости [City Government of Philadelphia, стр. 323].
) Подробности об управлении Постона извлечены из прекрасной статьи
Бостон (в котором по переписи 1880 года было 362,830 жителей) разделен на двадцать четыре квартала и двенадцать округов; каждый квартал подразделяется для производства выборов на части почти с пятью стами избирателями в каждой. Муниципальные выборы производятся ежегодно в начале декабря.
Городской мэр выбирается всеми городскими жителями на один год; он получает 10,000 долл. (2000 фунт. ст.) в год: с одобрения комитета альдерменов (членов городского управления) он назначает главных должностных лиц и членов комитетов (за исключением членов полицейского комитета и уличных инспекторов) и может удалять каждого из них от должности по какой нибудьосновательной причине. Он созывает начальников департаментов на совещания по меньшей мере один раз в месяц. Всякое предписание пли постановление городской думы и всякое её распоряжение, равно как распоряжение школьного комитета о выдаче денег на расходы, поступают па утверждение мэра, а если не будут им утверждены, то вступают в силу только в том случае, если будут снова рассмотрены и утверждены большинством двух третей голосов. Мэр имеет право налагать свое veto на отдельные статьи в билле о расходах. Департаменты представляют ему свои сметы расходов, а он передает эти сметы вместе» с своими замечаниями в городскую думу. Его письменное одобрение требуется для выдачи каких либо сумм из городского казначейства и для заключения контрактов на всякую сумму выше ИООии долл. (200 фунт. ст.) ') (Следует заметить, что сам он не состоит членом какой либо составной части городского законодательного собрания).
Законодательное собрание, называемое городским советом (City Council), состоит из комитета альдерменов (членов городского управления), избираемых по одному от каждого из двенадцати округов, и из городской думы (С о ш ш о и С о и и с и I), в которой семьдесят два члена, то есть по три оть каждого квартала. И члены комитета и члены думы выбираются на один год. Их деятельность ограничена чисто-законодательными обязанностями (со включением финансового законодательства).
City Government of Bouton by Mr. J a ni e s II. Bugbee, uounщенвой в Johns Hopkins University Studies, мятые серии (Балтимора, 1887). В ней можно найти интересный извлечении из доклада бостонской кохмнссин 1884 года, предлагавшей некоторый реформы, который частию и были введены законодательным собранием Штата.
*) На городском KBjrb лежать и некоторый менее важные обнзавиостк. „Из последнего издания уставов видно, что пикто не имеет права взлезать па деревья, бросать нахеньн лежать иа траве городского луга, пе получивши разрешения от мара".
Административные департаменты суть следующие: —
Избираемый народным голосованием. — Он состоит из ь трех коммпссаров, выбираемых ежегодно по одному па трех-летний срок с правом проводить новые улицы и установить размер вознаграждений за отчуждаемую частную собственность. Если смета расходов на этот предмет превышает 10,000 долларов, то необходимо согласие городского совета.
Назначаемые мэром и ольдерменами. — Уличная инспекция, обязанная наблюдать за мощением, исправлением и поливкой улиц.
Пожарный департамент, состоящий из трех уполномоченных, которые состоят в должности три года.
Департамент, обязанный наблюдать эа постройками. Его члены выбираются на три года.
Санитарный департамент, состоящий из трех уполномоченных, которым предоставлены широкия права для оздоровления города и для уничтожения вредных нечистот. Его члены выбираются на три года.
Попечители бедных, назначаемые ежегодно в числе четырех на трех-летний срока. *). Они выдают пособия бедным и заведуют суммами, назначенными городом на этот предмет. Онп не получают жалованья.
Комитет общественных учреждений „состоящий из девяти директоров, на которых возложен надзор за богадельнями, за смирительными домами, за домами трудолюбия, за приютами для бедных детей, за домами умалишенных. Они назначаются на три года без жалованья. В этих заведениях раздаются бедным вспомоществования.
Госпитальный комитет, состоящий из пяти членов, которые назначаются на пять лет.
Публичная библиотека, содержимая на средства, назначенные городским советом. Ей яаведуют пять уполномоченных, назначаемых на пять лет без жалованья.
Департамент, заведующий городским парком. Он состоит из трех уполномоченных, назначаемых на три года без жалованья *).
Департамент, заведующий снабжением города водой и назначающий цены за пользование водопроводами. Его члены выбираются на три года.
Пять ассессоров, производящих оценки недвижимой и движимой собственности и определяющих размер налогов для города, для графства и для Штата. Они назначаются на три года.
>) Прежде ати попечители выбирались народом, а потом городским советом. Так как и в том и в другом случае иногда попадали в попечители люди, искавшие собственных выгод, то в 1885 году была введена существующая в настоящее время система.
s) Этот комитет заведует загородными парками, а городские ныгопы, публичный спд [и другие менее обширные места дли прогулок) внутри города поручены надзору особого инспектора.
Городской сборщик податей; он собирает налоги но спискам, полученным от ассессоров. Назначается на год.
Следующие должностные лица также назначаются мэром и альдерменами: на пять летъ—пять уполномоченных для надзора за кладбищем Cedar grove (без жалованья); на три года—три лица, составляющие списки избирателей, и шесть уполномоченных, заведующих кассой погашения долгов (без жалованья); на один годъ—два протоколиста (без жалованья), пять надзирателей за паромами (без жалованья), пять надзирателей над кладбищем М о u n t Hope (без жалованья), городской казначей, городской аудитор, адвокат, городской прокурор, инспектор публичных зданий, городской архитектор, инспектор уличного освещения, инспектор водосточных труб, инспектор типографий, инспектор рынка, инспектор мостов, городской землемер, лице, обязанное вносить в метрическую книгу рождения, смерть и браки, смотритель над гаванью с десятью помощниками, члены коммиссии, наблюдающей за некоторыми мостами, инспектор съестных припасов, инспектор над продажей молока и уксуса, лице, налагающее клейма на весы и меры и при нем четыре помощника, девять сот шестьдесят восемь должностных лиц, наблюдающих за правильностью выборов, и состоящие при них Помощники.
Всем этим должностным липам,—(если они из числа получающих постоянное жалованье)—жалованье назначается городским советом. Следующие должностные лица, также ежегодно назначаемые мэром и альдерменами, получают только временное денежное роспаграждение:—
инспектор запаса извести, три инспектора ииетролея, пятнадцать инспекторов прессованного сена, инспектор обручей и бочарных досок, три смотрителя над оградами, десять смотрителей над извощиками и над сторожами огороженных мест для скота, три надзирателя за мрамором, девять надзирателей за сенными весами, четыре надзирателя за выделкою кож, пятнадцать надзпратей за продажей леса и древесной коры, двадцать надзирателей за продажей зернового хлеба, три весовщика говядины, тридцать восемь весовщиков каменного угля, пять весовщиков паровиков и тяжелых машин, четыре весовщика балласта и плашкотов, девяносто два подрядчика, сто пятьдесят констаблей.
Кроме того, есть городской письмоводитель, городской курьер, письмоводитель комитетов, избираемый голосованием членов городского совета, письмоводитель городской думы, избираемый ею-же, и несколько должностных лиц графства, избираемых гражданами графства Суффольк, в котором находится город Бостон. Впрочем, судьи графства назначаются не путем выборов, а подобно всем другим судьям в Массачузете назначаются губернаторомъ
и советом для пребывания в должности quam diu se bene gesserint (пока будут вести себя хорошо). Кроме должностных лиц, наблюдающих за производством выборов и кроме должностных лиц, получающих временное вознаграждение, мзр и альдермены назначают 107 должностных лиц, из которых 65 назначаются на один год, 61 получают постоянное жалованье, 41 служат безвозмездно. В теперешней городской администрации сорок отдельных департаментов и должностей, при которых ббльшею частию состоят многочисленные подчиненные и рабочие. <Эта многочисленность департаментов не только вовлекает города, в расходы, которых нельзя измерить только жалованьем, уплачиваемым излишним должностным лицам *), но и представляет широкую сферу для патронатства. которое однако несколько стеснено относительно низших должностей изданным в 1884 году в Macсачузете «Постановлением о гражданской службе».
Школьный комитет действует независимо от остального городского управления; оп состоит из двадцати четырех членов, избираемых всем городским населением; эти члены состоят на службе в течение трех лет: восемь из них ежегодно выходят в отставку.
Так-же независим от городского управления департамент полиции; он был вверен статутом 1885 года полицейскому комитету, который состоит из трех бостонских граждан, назначаемых губернатором и советом с правом организовать полицию и разрешать или запрещать продажу спиртных напитков 2). В случае внутренних смут мэр может принять главное начальство над полицейскими.
Город Сен-Луи (в котором было в 1880 году 350,518 жителей) управляется на основании хартии, которая, —в исполнение особого постановления, вошедшего в содержание новой конституции Штата Миссури (1875 года), —была составлена комитетом тринадцати землевладельцев, выбранных городскими жителями и графством Сен-Луи, и была окончательно утверждена народным голосованием 22 августа 1876 года *)
) См. доклад коммиссии 1884 года. -
В городах и сельских округах Лассачузета, вопрос о выдач патентов на торговлю спиртными налитками ежегодно разрешается народным голосованием. См. примечание к главе 1.ХѴ1. В наетонщее время такое разрешение дано народным голосованием в Бостоне и в большинстве городов. Ежегодный доход от выдачи патентов достигает в Боетоне слишком 500,000 долларов (100,000 Фунт. ст.).
3) Следующие краткия подробности я извлек из помещенной в J о h и я Hopkins University Studies (третьи серии] прекрасной статьи профессора вашингтонского университета в Сен-Луи Marshall S. Snow под заглавием City Government of St. Louis.
Сен Луи разделен на 28 кварталов и 244 избирательных окрута. Производство выборов подчинено строгим законам, которые недоиускают мошеннических обманов и охраняют внутреннее спокойствие, предписывая закрытие всех питейных домов до полуночи.
Мэр выбирается жителями на четыре года; он получает 500») долл. (1000 фунт. ст.) жалованья и не состоит членом городского собрания, к которому обращается с посланиями. Он имеет право возвращать неутвержденными все билли собрания, но эти билли вступают в законную силу, если будут снова рассмотрены собранием и утверждены большинством двух третей голосов. Он рекомендует собранию принятие необходимых мерь, представляет ему доклады начальников департаментов и исполняет множество других менее важных административных обязанностей. Он назначает многих из высших должностных лиц, по по соглашению с советом (то есть с верхней палатой собрания). Для того, чтоб он не подчинялся влиянию тех, кому был обязан своим избранием, он должен делать эти назначения на четыре года в начале третьего года своего пребывания в должности.
Собрание состоит из двух палат. Совет состоит из тринадцати членов, избираемых на четыре года всеми гражданами; по прошествии года одна треть этих членов выходит в отставку. В состав палаты представителей входят двадцать восемь членов,—по одному от каждого квартала. Каждый член собрания получает 300 долл. в год кроме вознаграждения за издержки при исполнении его служебных обязанностей. Собрание имеет законодательную власть и право контроля над всеми департаментами, но его право заключать займы *и облагать налогами подвергается некоторый ь ограничениям.
Административные должностные лица суть следующие:—тринадцать должностных лиц, выбираемых народомъ— контролер, казначей, аудитор, регистратор, сборщик податей, маршал, инспектор весов и мер, председатель комитета ассессоров, следователь, шериф, нотариус, публичный администратор, президент комитета общественных улучшений.
Двадцать комитетов или должностных лиц назначаются ббльшею частию на четыре года мэром с одобрения совета, а именно: комитет заведующий общественными улучшениями и состоящий из надзирателей за городскими улицами, за водоснабжением, за гаванью, за парком и за водосточными трубами; ассессор и сборщик налога за пользование водопроводом, инспекторы публичных зданий, продовольствия, народного здравия и паровиков; городской адвокат, уполномоченный, записывающий голоса на выборах, городской прокурор, два члена полицейского суда, тюремщик, ин-
спвктор исправительного дома, главный инспектор пожарных инструментов, инспектора, газового освещения, ассессоры, несколько городских подрядчиков и других низших должностных лиц.
Назначение четырех полицейских коммиссаров. обязанных оберегать вместе с мэром общественную безопасность в Сен-Луи. предоставлено губернатору Штата Миссури для того, чтоб полицейский департамент не подчинялся влиянию городских политических партий. В 1886 году полиция состояла из 593 человек; кроме того, было 200 караульных, которые получали жалованье от тех, у кого состояли на службе, но носили полицейский мундир и приводились к присяге в заведующем полицией комитете.
Городской школьный комитет состоит из 28 членов, по одному от каждого квартала; онн выбираются на три года; из ь них одна треть ежегодно выходит в отставку. Этот комитет не зависит ни от мэра, ни от собрания; он назначает всех служащих и всех преподавателей, заведует очень значительными школьными капиталами и собирает школьный налог, который, впрочем,, взыскивается городскими сборщиками податей.
Главные достоинства этой хартии заключаются, по общему мнению, «в продолжительности сроков, па которые выбираются муниципальные должностные лица, в постановлениях касательно правильного записывания голосов, подаваемых на выборах, в стеснениях, наложенных на финансовую администрацию и на заключение займов и, наконец, в том факте, что главные должности, замещение которых зависит от мэра, делаются вакантными только в начале третьего года его пребывания в звании мэра и потому не могут служить наградой за услуги, оказанные ему во время избирательной кампании,—то-есть эти услуги не могут оказывать вредного влияния на его выбор должностных лицъ» *).
Эта хартия дала на практике удовлетворительные результаты. Тем не менее, европейскому читателю покажутся странными и многочисленность выборных должностных лиц и сравнительно непродолжительный срок, на который выбираются все высшие должностные лица. Он заметить, что даже в такой демократической стране, как Америка, было признано опасным предоставлять городским политическим деятелям контроль над полицией. Он также, заметит противоположность между политическим характером выше приведенной городской конституции и как менее сложными, так и менее демократическими постановлениями, которые были признаны достаточными для управления европейских городов.
и) См. упомянутую вь предъидущем примечании статью Snow.
ГЛАВА LI.
Практические результаты городского управления.
Ответы на следующие два вопроса могут служить мерилом практических достоинств городского управления: что приносит это управление народу и сколько оно стоит народу? Недостаток свободного места не позволяет мне дать подробный ответ на первый из этих вопросов,—не позволяет мне подробно изложить все, чтб город делает для своих жителей, и все. чего он не делает для них; поэтому, я вынужден ограничиться замечанием, что в Соединенных Штатах повсюду раздаются беспрестанные жалобы на плохое мощение и нечистоту улиц, на неисполнение законов, запрещающих азартные игры и пьянство, а в некоторых местах на недостаток санитарных предосторожностей и на плохое содержание общественных зданий и парков. В самых больших американских городах население, как кажется, еще более недовольно муниципальной администрацией, чем население Гласгова, Ливерпуля, Манчестера, Лидса и Дублина.
Однако, следующие обвинения городских правителей Филадельфии исключительны по своей строгости и, не смотря на свою основательность, не должны считаться за типическую характеристику всех американских городских управлений. Памятная записка, представленная в 1683 году законодательному собранию Пенсильвании несколькими влиятельными городскими гражданами, заключала в себе следующие слова:—
«Дела города Филадельфии пришли в самое печальное положение. Суммы, необходимые для ежегодной уплаты процентов по обеспеченным долгам и для покрытия расходов, требуют до крайности тяжелых налогов.
«Между тем, городские улицы доведены до жалкого и постыдного положения. В настоящее время Филадельфия считается самым дурно-вымощенным и самым грязным городом во всем цивилизованном мире.
«Водоснабжение устроено так дурно, что прошлой зимой в течение многих недель вода не только была отвратительна на вкус и не годилась для питья, во даже причиняла вред тем, кто в ней мылся.
«Очистка улиц от грязи откладывалась в сторону в течение нескольких месяцев и относительно её не было сделано никаких распоряжений до тех пор, пока некоторые из граждан не очистили главные улицы на собственный счёгь.
«Устройство сточных труб так дурно, что сделалось опасным для здоровья жителей и крайне неудобным.
«Публичные здания строились так дурно, что приходилось исправлять их почти немедленно вслед за тем, как они были окончены. Некоторые из них стоили громадных расходов, но были оставлены недоконченными и обратились в развалины.
«Безполезные траты денег, плохое мощение и нечистота улиц, снабжение жителей вредною для здоровья водой, неряшливое и дорого-стоющеф управление—вот чем отличалось наше городское управление в течение многих летъ» ')
Филадельфия, по видимому, была одним из самых дурно-управляемых американских городовч. в то время, к которому относятся выше изложенные обвинения (впоследствии это управление было преобразовано). Однако тот, кто обратился бы с распросами к одному из <почтенных гражданъ» Балтпморы, Чппчиннати, Нового Орлеана, Ныо-Иорка, Чикого или Сан Франциско, и в настоящее время услышал-бы такия-же жалобы или на нечистоту города, или на его полицейское управление,— жалобы, которые доказывают, что цели, для которых учреждается муниципальное управление, достигаются далеко не вполне.
Переходя к другому мерилу достоинств муниципального управления—к вопросу о том, во что обходится это управление, мы находим, что долги американских городов и лежащие на их населении налоги увеличивались с беспримерною быстротой и в настоящее время достигли страшных размеров.
Цифровые данные касательно того, в каком размере увеличились с 1860 до 1875 года население, стоимость облагаемых налогами имуществ, размер налогов и количество долгов в пятнадцати самых больших городах Соединенных Штатов, дают нам следующие результаты:
Население увеличилось на 70,5 процентов.
Облагаемая налогами собственность увеличилась на 156,9 »
Долги увеличились на 270,9 »
Налоги увеличились на 363,2 *) »
Например, долги увеличивались в следующих размерах: В Филадельфии . 1867, 35,000,000 долл. —1877,64.000,000 долл.
В Чикого. . .1867, 4,750,000 > —1877,13,456,000 *
В Сен-Луи.. 1867, 5,500,000 » —1877,16,500.000 »
В Питтсбурге.. 1867, 3,000,000 » —1877,13,000,0003)»
t) II нью-иоркскаи коммиссия 1876 года описывала городское управление НыоИорка такими-же мрачными красками.—5-ая страница её доклада.
и) Municipal Development of Philadelphia by Messrs. Allinson and Penrose, стр. 275.
Статьи Cities (С. Стерна) в Amer. Cyclop, of P о 1 i t. Science.
Что касается постоянных расходов, то Ныо-Иорк издержал в 1884 году на удовлетворение городских нужд (за исключением уплаты процентов по займам, погашения долгов и содержания судей) 20,232,786 долларов, то-есть по 16ц76 доля, на каждого жителя (по переписи 1880). Вт. Бостоне в том-жф году городские расходы дошли до 9,909,019 долл., то-есть до 27.30 долл. на каждого жителя (по переписи 1880). Значительная часть сделанных городом долгов была употреблена на полезные улучшения, но остальная часть, а в некоторых городах даже самая значительная часть, была издержана без всякой видимой пользы, то-есть была растрачена или (как наприм. в Пью-Иорке) была расхищена муниципальными властями ')
Не подлежит никакому сомнению, что городское управление представляет одну из самых ярко бросающихся в глаза слабых сторон в системе управления Соединенных Штатов. Недостатки национального правительства причиняют лишь небольшой вред народному благосостоянию. Недостатки правительств отдельных Штатов ничтожны в сравнении с расточительностью, с взяточничеством и с дурным управлением, которыми отличаются администраторы почти всех больших городов. Европейцы, говоря об Америке, обыкновенно впадают в заблуждение, полагая, что политические пороки нью иоркских деятелей встречаются и во всех других городах. Они нередко впадают и в противоположное заблуждение, полагая, что эти пороки встречаются только в Нью-иорке. Действительно, в Нью-иорке злоупотребления совершались в самых широких размерах; там они были «громадны как горы, чудовищны и для всякого очевидны». Но в Америке не найдется ни одного города с населением выше 200,000. в котором Семена зла пе пустпли-бы сильных отростков, а в некоторых небольших городах с населением ниже 70,00(1 результаты их растительной силы ясно видны и без помощи микроскопа. Даже в городах третьего разряда иногда встречаются точно такия-же явления, хотя там, —по выражению одного писателя,—черный как смоль цвет Нью-Иорка или Сан-Франциско вылинял до того, что превратился в безвредный серый.
Злоупотребления, замечаемые во всех больших густо-населенных центрах, без сомнения, происходят от каких нибудь об-
) Стерв говорит: „Расходы па проведение пли па исправление больших дорог и на проведение водосточных труб, конечно, не принимаются в рассчет при обложении налогами и при заключении займов, потому что потребный па этот предмет суммы взыскиваются прямо с местных жителей и никогда пе включаются в общую сумму городских расходовъ4.—Статья Стерна Cities.
тих повсюду действующих причин. В чем-aw заключаются эти причины? Их подробное изложение потребовало-бы преждевременного описания партийной системы, которая должна служить содержанием для следующей части этого тома,—потому что именно эта система если не создала, то чрезвычайно усилила те злоупотребления и наложила на них свой особый отпечаток * *) Поэтому я покуда вынужден ограничиться кратким перечислением главных источников зла и главных целебных средств, которые указывались или употреблялись для его излечения. Никакая другая политическая тема не обсуждалась в последнее время в Америке даровптыми и опытными публицистами так-же подробно, как негодность городского управления, и я не могу сделать ничего лучшего, как описать самые выдающиеся злоупотребления словами тех людей, которые говорили о них, занимая ответственное общественное положение.
Нью-иоркские уполномоченные, которым было поручено в 187G году «составление проекта для управления городами, находящимися в Штате Ныо-Иоркъ», указали следующие злоупотребления: *)
«1. Увеличение постоянного городского долга: в 1840 году НьюИоркт. был должен 10,000,00(1 долларов, в 1850 году — 12,000,000 долл.. в 1860 году—18.000,000 долл., в 1870 году—73,000,000 долл., в 1876 году—113,000,000 долл. ’).
) Си. часть III, в особенности главы LXII и LXIII. Также си. в III чести те главы, в которых идет речь о ииью-иоркеком Tweed Ring и о филадельфийском Gas Ring. В этих главах так подробно описаны злоупотреблении муниципальных властей в двух самых больших городах Соединенных Штатов,что и не считав нужным делать здесь их общий обзор.
*) Коммиссия, в которой был предеедатем Mr. W. М. Evarts [в настоящее время сенатор от Нью-Иорка1, имела в своем составе некоторых из самых даровитых людей Штата; о еи докладе, представленном 6 марта 1877, можно сказать, что оп сделался образцовым.
3) Ньв>-иоркские уполномоченные писали: „Громадность и быстрое возрастание этого долга замечательны пе менее, чем бедность результатов, достигнутых с такими огромными расходами. Этих расходов было-бы с избытком достаточно дли того, чтоб снабдить город различными сооружениями па целое стол етие и кроме того украсить его великолепными произведениями архитектуры и искусства. А на деле оказывается, что набережные и плотины большею частию очень непрочны и недолговечны, улицы плохо вымощены, водосточные трубы очень плоха, недостаточны и дурно содержатсп, общественные здания плохи и не годится для своего назначения; граждане могут быть довольны только водопроводом и публичным парком. Но об этих последних нельзя сказать, что они были продуктами сделанного долга, потому что сделанные па этот предмет расходы уже большею частию уплачены. По правде сказать, большая часть городского долга представляет совокупность тех сумм, которые были растрачены, расхищены пли употреблены не на топ. предмет, па который были предназначены'.
*2. Чрезмерное увеличение ежегодных расходов: доходы, собиравшиеся в виде налогов, составляли в 1816 году менее % процента с оценки имуществ; в 1850 году они составляли 1,13 проц. этой оценки, в 1860 — 1,69 прой., в 1870—2,17 проц., в 1876—2,67 проц.... Ежегодные расходы увеличились с 1850 года, в сравнении с увеличением населения, слишком на 400 процентов, а в сравнении с увеличением облагаемой налогами собственности, слишком на 200 проц.>.
Причины этих явлений, по мнению уполномоченных, суть следующие:
1. Неспособность и недобросовестность комитетских членов и должностных лиц, в руках которыхи. находилось городское управление.
«Очень многие из высших должностей замещаются людьми мало способными или вовсе неспособными к исполнению возложенных на них важных обязанностей.... Эти люди лишь благодаря своей ловкости попадают на должности, соединенные с общественным доверием. Они никогда пе взобрались-бы так высоко по свободному выбору своих сограждан. Для получения должностей они тратят большие суммы в рассчете на незаконные доходы, и заранее обещают тем, кто их поддерживает, свое покровительство или назначение на какую нибудь должность. Обещания, данные в виде подкупа, необходимо исполнить. Барыши, в ожидании которых заранее тратились деньги, необходимо реализировать. Поэтому старые и опытные подчиненные увольняются от службы, а открывшиеся ваканции замещаются друзьями и приверженцами. Кроме того, заключаются прибыльные контракты и предпринимаются вовсе ненужные общественные сооружения. Суммы, необходимые для удовлетворения таких противозаконных стремлений, принимаются в рассчет при обложении налогами и составляют прибавку к тому, что требуется на расходы управления; только после того, как упомянутые стремления удовлетворены, обращается должное внимание на общественные нужды. По на эти два предмета требуются такия огромные суммы, что если-бы их стали собирать зараз в виде налогов, то они вызвалв-бы общее неудовольствие и навлекли-бы общее негодование на виновников таких обременительных налогов. Поэтому составляются какие нибудь проэкты. на осуществление которых деньги добываются займами; налоги уменьшаются до такого размера, который не выведет публику из терпения, а недостаток наличных денег восполняется выпуском процентных бумаг.... Впрочем, эти подробности еще не могут дать вполне ясного понятия о той системе хищнических проделок, которая от времени до времени водворялась в наших больших городах под названием городского управления; они только служат верным указанием тех тендеций, которые начинают вы
ступать наружу во всех ваших городах и которые, конечно, будут только усиливаться, если против них не будет заранее принято надлежащих мер. Мы не впадем в преувеличение, если скажем, что большая часть теперешних городских долгов является непосредственным результатом вышеописанных злоупотреблений».
2. Вмешательство политических деятелей в дела городского управления.
«Образование политических партий, расходящихся в своих воззрениях на общие принципы государственного управления, может быть полезно и во всяком случае неизбежно. Но вопросы этого рода редко находятся в связи с делами миницппального управления. Честные люди не могут расходиться в своих мнениях на счет того, следует-ли невоклекаться в чрезмерные долги, следует-ли воздерживаться от безразсудных издержек, следует-ли вверять городское управление компетентным и добросовестным должностным лицам. Нет никакого резона поручать надзор за общественными сооружениями большего города непременно демократу или непременно республиканцу, точно так-же как нет никакого резона поручать заведывание делами промышленной корпорации непременно приверженцу той или другой политической партии. Честные граждане могут организовать хорошее городское управление только в том случае, если будут стремиться к этой цели общими силами. Разномыслие по политическим вопросамч. поселяет между ними раздоры и препятствует достижению той цели, кт. которой все они должны стремиться к какой бы ни принадлежали партии.... Это препятствие единомыслию честных граждан парализует все усилия, направленные к организации хорошего городского управления.... Широкая арена государственной деятельности, открывая доступ к должностям и к правительственной власти, разжигает честолюбие. Блестящая служебная карьера, натурально, предполагает способность достигать важных общественных целей, но и то и другое возможно лишь при содействии той партии, к которой принадлежит политический деятель. Возникающая отсюда борьба между политическими партиями превращается в генеральное сражение,—вч> старание не давать хода своим противникам. Если одна сторона старается извлечь для себя пользу из раздачи муниципальных должностей, то другая сторона должна вести борьбу и в этой сфере. Тогда самые выдающиеся люди принуждены постоянно выдвигать вперед все свои боевые силы и захватывать в свои руки заведывание общественными делами для того, чтоб замещать городские должности своими приверженцами ... Кроме атих выдающихся людей и многочисленный класс второстепенных деятелей смотрит на городское управление с точки зрения своей партии. Эти люди привы-
кают принимать такое горячее участие в победах и в поражениях своих политических единомышленников, что мало-по-малу совершенно теряют из виду цель, для которой существуют политические партии; увлекаясь политикой, они утрачивают способность заниматься делом ради дела и наконец, чтоб добыть средства существования, поступают в безусловную зависимость от своих вождей, в руках которых находится раздача должностей. К этим второстепенным деятелям примыкает не менее многочисленный разряд таких людей, которые видят в политике только способ добывать средства существования или делать карьеру и которые принимают участие в политической борьбе без всякого энтузиазма и нередко без всяких притязаний на роль полезных общественных деятелей; они открыто занимаются организацией дурных общественных элементов для того, чтоб с помощью их влиять на выборы, и получают свою долю при раздаче городских должностей или-же вымогают от должностных лиц вознаграждения за свой труда Остальные члены общества, составляющие
большинство зажиточных классов населения, не любят мешаться в политику пли не считают себя способными достигать каких либо полезных результатов в виду сильного столкновения между противоположными интересами партий; поэтому они большею частию довольствуются тем, что действуют по указаниям вожаков той партии, к которой принадлежат... Паши городские должностные лица и теперь выбираются и уже давно выбирались не иначе, как через посредство главных политических партий, организованных и действующих так, как описано выше. Поэтому, нельзя удивляться тому, что теперешнее положение городского управления крайне печально».
3. Присвоение законодательным собранием непосредственного контроля над местным управлением.
«Это вмешательство законодательной власти неизбежно соединялось с неуважением к одному из самых основных принципов республиканской системы правления (к самоуправлению городских обществ).... Представители, выбираемые в центральное законодательное собрание (Штата) не имеют свободного времени для заведывания местными интересами городских обществ.... Они не имеют необходимых сведений о различных мелких подробностях.... Когда какой нибудь местный билль поступает на рассмотрение законодательного собрания, его передают на исключительное попечение представителей той местности, к которой он относится, а иногда случается, что он утверждается обеими палатами без всякого рассмотрения. Таким образом законодательная власть переходит к местным представителям, которые не редко действуют за-одно с самыми дурными элементами своей избирательной
коллегии, а ответственность за свои злоупотребления сваливают на законодательное собрание. По еще важнее то, что представители не имеют того сознания личной ответственности перед избирателями, которое необходимо для толкового заведывания местными делами. Даже мнения местных административных комитетов и желания местных избирателей не редко оставляются без внимания законодателями. которые живут за сто миль.... Чтоб понять, какой вред причиняют центральные законодательные собрания, издавая различные постановления касательно местного управления, достаточно просмотреть содержание законов, изданных в любую сессию. Так например, из 808 постановлений, изданных в 1870 году, 212 относятся к городам и селениям; 94 из этих последних относятся к городам, а 36 только к городу Нью-Иорку. Еще более многочисленны-постановления, относящиеся к городу Бруклайну. Эти 212 постановлений занимают более трех четвертей из тех 2000 страниц, на которых изложены изданные в течение года законы.... Многочисленность законов, касающихся одного и того-же предмета, уже сама по себе есть великое зло. Даже юристы по профессии способны лишь после терпеливых исследований с точностью определить, от каких законов зависят некоторые из самых важных интересов наших главных городов. Нередко случается, что даже опытные специалисты сбиваются с толку. Член верховного суда Church говорит: «Едва ли найдется человек, способный с точностью указать законы, касающиеся управления ПьюИорка и Бруклайна. Эти законы так часто изменялись и заменялись другими или же совершенно отменялись, что очень трудно с точностью выяснить, какие статуты имели обязательную силу в какой нибудь данный момент. Недоразумения, возникающие из такой многочисленности законов и из их взаимных противоречий, ведут к беспрестанным тяжбам и ложатся тяжелым бременем как на всё общество так и на частных лиц.... Но нельзя сказать, чтоб только в этом заключался весь вред. Первые попытки допустить вмешательство законодательной власти в местные интересы наших главных городов, быть может, действительно были сделаны честными гражданами с целию преобразовать городское управление и положить конец злоупотреблениям нечестных должностных лиц. По эти граждане впадали в грубое заблуждение, воображая, что контроль со стороны законодательной власти есть лучшее средство для прекращения злоупотреблений. Те безнравственные люди, которых было желательно устранить от вмешательства вь дела управления, очень скоро поняли, что при издании специальных законов для местного управления они возьмут верх падь усилиями бескорыстных граждан. Переход заведывания муниципальными рессурсами от местных властей к властям Штата
привел лишь к тому результату, что аферисты стали устроивать выгодные для себя сделки в другом месте и что судьба наших главных городов была поставлена в зависимость оть корыстолюбия частных ходатаев. Подкуп городских властей, прежде не заходивший за пределы городской территории, распространился ВО всему Штату. ЗакиШодательная власть заставляла города покупать земельные участки для парков и площадей только потому, что владельцы этих участков желали продать их; она заставляла города нивелировать и мостить улицы и проводить сточные трубы там, где вовсе не было жителей, а делала она это только для исполнения контрактов, которые были заключены с целию наживы; она принуждала города приобретать на общественный счет и по сумасбродным ценам земельную собственность для проведения таких улиц и подъезжих дорог, которые были бесполезны для города, но увеличивали стоимость соседнего поместья. Законы, упразднявшие одну должность и учреждавшие в замен её другую с одинакими служебными обязанностями, издавались только для того, чтоб переложить казенное жалованье из одного кармана в другой; законы, которыми изменялись служебные обязанности должностных лиц, издавались только для того, чтоб очищать ваканции для политических единомышленников; законы о продлении срока некоторых служебных должностей издавались только для того, чтоб оставить на местах таких людей, которые не могли-бы быть снова избраны или назначены на ту-же должность».
Последняя из перечисленных причин зла представляет явное уклонение от того принципа, который служил основой ц для организации управления Штатов и для организации сельского местного управления,—то есть уклонение от того общего правили, что местное управление должно быть подчинено контролю населения и что местные должностные лица должны быть ответственны перед народом. За нарушением этого общего правила неизбежно следовало и наказание за пего. По возникшее отсюда зло разрослось до громадных размеров вследствие нравственной испорченности представителей законодательной власти в некоторых Штатах, как например в Нью-Иорке и в Пенсильвании. Чтб-же касается двух первых причин, то они являются в значительной мере последствием так называемой «системы опустошений», которая заключается в том, что должности служат наградой за услуги, оказанные политическим единомышленникам, и что весь механизм управления служит средством для добывания должностей приверженцам одержавшей верх политической партии. В настоящее время «система опустошений» с её искусно устроенным и постоянно действующим механизмом приносить гораздо более вреда в больших городах, чем в сельских округах, потому что в больших городахъ
невежественные низшие классы населения состоят в значительной мере из недавних переселенцев, 'непривыкших к самоуправлению, избиратели ббльшею частию не плотят прямых налогов и потому не мходят личного интереса ни в умеревном обложении налогами ни в бережливой администрации, способные граждане всецело заняты своими собственными делами, образованные граждане чувствуют сильное отвращение к вульгарным приемам записных ии лппикаяов, поэтому и те и другие неохотно жертвуют своим временем, своими вкусами и своим комфортом для борьбы с низкими интриганами и крикливыми демагогами. В больших городах наступательные силы, которые извращают демократическую систему управления, чрезвычайно многочисленны, а оборонительные силы, которые охраняют ее, занимают очень невыгодную позицию. Сатана направил выстрелы своих самых тяжелых осадных орудий на самую слабую часть городского вала.
Помимо тех причин зла, которые указаны уполномоченными и которые приводят к печальным последствиям как в больших городах Штата Ныо-Иорк, так и в городах других Штатов, следует обратить внимание и на некоторые, так сказать механические, недостатки в организации муниципального управлении, о характере которых можно составить себе ясное понятие из содержания предъидущей главы. Пе существует никакого правильного способа подвергать ответственности те лица или учреждения, которым вверено городское управление. .Мэр, торгующий раздачей должностей, может сваливать значительную долю своей вины на альдерменов или на членов совета, утверждающего сделанные им назначения,—он может оправдываться.чем, что ьыбрал-бы более достойных кандидатов, если-бы мог надВяться, что альдермены одобрять его выбор. Если подведомственные ему департаменты плохо исполняют свои обязанности, он может оправдываться тем, что городское закоподательное собрание мешает ему распоряжаться и пеутверждает необходимых уставов. Две палаты законодательного собрания могут сваливать одна на другую виновность в сделанных ошибках, пли могут сваливать ответственность за эти ошибки на свои комитеты, а между многочисленными членами двух палат (плп одной палаты там, где законодательное собрание состоит только из одной пала гы) ответственность разделена на такия мелкие части, что утрачивает всякое серьезное значение. Различные комитеты и должностные лица вообще редко действуют сообща *)< а ютъ
) Кем-то было замечено, что в Филадельфии существуют четыре различный и независимы» власти, имеющий право разрушить дурную моетовую па городских улицах, по нет такой власти, на которой лежа.иа-бы обязанность заново вымостить эти улицы.
факт, что некоторые из них выбраны непосредственно народом, внушает им сознание их независимоеги и от городского мэра в от городского законодательного собрания. Увеличение числа выборных должностей сбивает народ с толку и ведет лишь к тому, что баллотировка уже пе служит средством выражать порицание иди одобрение ').
Указать источник, из которого возникают недостатки городского управления, было сравнительно не трудно. Гораздо труднее, найти способ высушить этот источник, не смотря на то, что все реформаторы единогласно рекомендуют некоторые бесспорно-полезные меры. Главная и, по видимому, непреодолимая трудность заключалась в том, что люди, которые были виновниками всех злоупотреблений, так привыкли извлекать из этих злоупотреблений денежные выгоды, что даже самые честные из них не чувствовали отвращения к такому гнусному способу приобретать деньги,— а между тень именно этих людей нужно было склонить к принятию таких мер, которые положили бы конец их вредному влиянию и их взяточничеству. Только от городских политических интриганов и от их союзников в законодательных собраниях Штатов можно было требовать тех реформ, которые положили-бы конец их преступной деятельности. расставлять сети перед такими птицами было-бы совершенно бесполезно.
Нью-иоркские уполномоченные предложили следующие меры:
(а) Ограничить право законодательного собрания Штата вмешиваться в дела городского управления посредством издания специальных законовъ
>) Mr. Seth Low говорит: „Чрезмерно увеличивать число важных выборных должностей не значить усиливать народный контроль, я значит ослаблять его. Выражение народной воли во в|>еи>и баллотировок похоже па сильный удар громадной машины. Народ может одним ударом низвергнуть всякое должностное лице, как-бы оно ни было могущественно. Но точно так-же, как в механике, великая сила может исполнять изящную работу только в том случае, если она будет разделена па части, и народная воли утрачивает свою силу вследствие того, что она тратится на избрание множества незначительных должностных лицъ1*. -Речь о муниципальном управлении, произнесенная в Рочестере в Феврале 1885.
Резкую критику теперешних системгородского управления можно найти в статье Г. Брадфорда, помещенной в Scribner’s Magazine за октябрь 1887, её автор горячо настаивает на том, что из всех должностных лиц только городской мэр должен быть назначаем народным выбором, что все административные обязанности должны быть возложены не на коллегиальное учреждение, а на одно лице, назначаемое мэром без одобрения с чьей либо стороны, и что комитеты городского законодательного собрании должны быть лишены права вмешиваться в администрацию.
4) В настоящее время конституциями одиннадцати Штатов постановлено,
(Ь) Производить муниципальные выборы не одновременно с выборами Штата и национального правительства.
(с) Предоставить законодательную власть муниципалитетов двум коллегиальным учреждениям — собранию выборных адьдерменов, которое будет заменять в каждом городе городскую думу, и финансовому комитету; в состав этого последнего должны входить от шести до пятнадцати членов, назначенных теми избирателями, которые платили в течение двух лет ежегодный налог с собственности, оцененной не ниже 500 долларов (100 фунт.ст.), пли с дохода (с отданных внаймы помещений) не менее чем в 250 долл. (50 фунт. ст.) *). Этому финансовому комитету должен принадлежать исключительный надзор за обложением городскими налогами, за городскими расходами и за заключением займов, а в некоторых случаях он мог бы постановлять свои решения не иначе как большинством двух третей голосов.
(d) Ограничить право муниципалитетов делать займы следующим способом: дозволить муниципалитетам делать займы в счёт текущих денежных сборов, а все другие займы дозволить ему не иначе как с одобрения городского мэра, двух третей членов законодательного собрания Штата и двух третей членов финансового комитета.
(е) Расширить принадлежащие мэру право контроля и право назначения должностных лиц, а губернатору Штата предоставить право увольнять мэра от доласностн, если на это есть достаточные основания.
Чтоб ввести все эти реформы, было необходимо исправить конституцию Штата Ныо-Иорк, поэтому коммиссия проэктировала целый ряд конституционных поправок. Эти поправки поступили на рассмотрение законодательного собрания Штата. Но хищные птицы заметили расставленную сеть и, само собой разумеется, не подвергли те поправки народному голосованию. Таким образом, проэкт коммиссии остался неутвержденным. Но предложенные коммиссией реформы были внесены в новые хартии некоторых городов и между прочим в хартию Бруклайпа (о которой будет птти речь в следующей главе) и дали превосходные результаты. Но самая оригинальная из проэктпрованных реформ, вызвавшая самое резкое что города должны получать мунициналыиыи права па основании общих законов. Это запрещение издавать специальные законы принесло очевидную пользу, хоти оно и не всегда соблюдалось. См. стр. 128 и 140 этого тома.
и) Это правило должно было относиться к городам, в которых более 100,000 жителей. В менее значительных городах доход должен был доходить но меньшей мере до 100 долл. и не следовало назначать никакого минимума дли стоимости собственности, подлежащей обложению налогами.
неодобрение,—та, которая касалась учреждения совета, выбранного плательщиками податей,—никогда не была испробована ни в одном из больших городов. Она считалась недемократической; опытные люди утверждали, что было-бы напрасно* подвергать ее. народному голосованию ’) Тем не менее, до сих пор еще есть люди, которые вступаются за нее, ссылаясь на пример Австралии, где она действовала с успехом.
В числе других реформ городского управления, о которых толкуют в Америке, находятся следующие:
(а) Реформа гражданской службы, т. е. установление образовательного ценза для занятия городских должностей и раздача этих должностей на определенное число лет или на неопределенное время, пока должностное лице, не окажется неспособным к исполнению своих служебных обязанностей; тогда должностные лица не находились-бы в безусловной зависимости от какого нибудь пристрастного вожака политической партии, способного увольнять их только для того, чтоб очищать ваканции для своих приверженцев или для своих личных друзей.
(Ь) Продление срока службы для мэра и для начальников департаментовъ‘для того, чтоб доставить им более обеспеченное положение и для того, чтоб устранить необходимость слишком частых выборов.—Эта реформа была до некоторой степени включена в недавно выданные хартии, как напр. в хартии Сен-Луи (см. выше, стр. 232) и Филадельфии.
(с) Предоставление городским мэрам почти неограниченных административных прав и ограничение деятельности городских законодательных собраний чисто-законодательными работами и утверждением ассигновок на Городские расходы. — U эта реформа была включена в новейшие хартии, как напр. в хартию Бруклайна, и
) Впрочем, из доклада коммпесип (стр. 33) видно, что не только в деревенских хартиях Штата Нью-Иорк, но и в хартиях некоторых небольших городов соблюдалось основное правило, что в голосовании касательно увеличение налогов или расходования собранных сумм может принимать участие только тот, кто сам был-бы обложен атими налогами. Доклад опровергает возражение, что проэктпронанное моммпссией нововведение несовместимо с уважением к всеобщей подаче голосов: „ИИетт. лучшего способа дискредитировать всеобщую подачу голосов и подготовить её уничтожение, как сделать из неё такое употребление, для которого она не предназначалась, и требовать от неё таких услуг, которые она не способна оказывать... Если-бы мы стали требовать от неё бережливого расходования общественных сумм в больших городах, где едиа-лп не половина населения относится равнодушно к атому предмету, то мы иаложили-бы на нее такое бремя, которого она не в состоянии выносить. Всякий, кто желает сохранить всеобщую подачу голосов, не должен подвергать ее таким опасным испытаниямъ*.— Стр. 40.
вообще привела к удовлетворительным результатам. Она принадлежит к числу тех целебных средств, которые пли совершенно излечпвают пли окончательно убивают. Если народ выберет способного и честного человека, то чем шире будет власть этого избранника, тем лучше; она будеть менее опасна в руках такого человека, чем в руках городского совета. Если-же народ отнесется равнодушно к результату выборов и отдаст власть в руки негодного человека, то всё будет делаться вкривь и вкось до следующих выборов. Впрочем, бывали и такие случаи, что власть и ответственность возвышали людей и умственно и нравственно. Греческая поговорка, что «запятие общественной должности докажет, каков назначенный на нее человекъ», обыкновенно понималась в дурном смысле. Поговорка более основательно рассуждающих Германцев. что общественная должность придает здравомыслие (А in t gibt Vers ta nd), заключает в себе более светлый взгляд на человеческую натуру и нередко оправдывалась в Америке на опыте.
(d) Избрание членов городского законодательного собрания или одной его палаты, равно как школьного комитета общими избирательными записками, а не по кварталам.—Когда предстоит выбор альдермевов или членов городской думы в какой нибудь небольшой местности, то в Америке обыкновенно предполаиается, что выбор может падать только на местных жителей; от этого очень стесняется та сфера, в которой можно искать способных кандп датов. Кроме того, выбранный кандидат считает своим главным долгом делать всё, чтб можно, для пользы своего квартала; он мало заботится об общих городских интересах и при заключении контрактов на городские улучшения обменивается услугами с представителями других кварталов. Поэтому следует отдавать предпочтение выборам по общим избирательным запискам.
(е) Право облагать налогами и заключать займы должно быть ограничено условием, что и налоги и займы должны соразмеряться с оценкой городской собственности, подлежащей обложению налогами.— Ограничения этого рода применялись на практике и к городам и к графствам и к разным местным властям. Они обыкновенно приводили к хорошим результатам, но на практике их не трудно обходить. Нью-иоркская коммиссия говорит: «Запрещения касательно ограничения налогов и займов, можно обходить посредством возвышения оценки имуществ. Такия ограничения предохраняют от растраты или от расхищения общественных капиталов только в том отношении, что они ограничивают размер сумм, которые могут быть растрачены. Эти меры ведут только к тому, что денежные средства городов оказываются недостаточными для удовлетворения общественных нуждъ* *).
') Другая невыгодная сторона таких ограничений заключается в том, что
Члены коммиссим Аллннсон и Невроз говорить: «Конституцией 1874 года постановлено, что долг графства, города, местечка, сельского или школьного округа никогда не должен превышать 7 процентов с оценки собственности, подлежащей податному обложению. Это постановление было утверждено с целию предохранить собственность граждан от обложения налогами, превышающими 7 процентов её стоимости. Но оно оказалось на практике ни к чему негодным. Каждый город Штата, за исключением Филадельфии, входить в сферу управления какого нибудь графства. Но графство имеет право делать займы в размере 7 процентов; такое-же право принадлежит городу, всему школьному округу и школьному округу отдельного квартала, а всё это вместе взятое составляет 28 процентов, которыми можно по закопу облагать собственников и которыми разрешил облагать закон 1874 года. Но есть еще другая причина, по которой упомянутое постановление оказалось негодным в особенности при его применении к Филадельфии. С целию обойти конституционное постановление, запрещающее заключать займы выше чем на 7 процентов, была значительно увеличена оценка собственности почти во всех городах Штата, а в некоторых местах она была увеличена до чудовищных размеровъ— на 1000 процентов. Поэтому не подлежит сомнению, что конституционные постановления этого рода пе могут служить охраной от чрезмерного возростания муниципальных долговъ»,—Ph и ladelр h и а, а 11 и s 1 о г у of Municipal Development (1887), стр. 276.
Тем не менее, такия ограничения нередко включаются в конституции Штатов и, сколько мне известно, способствуют уменьшению тех зол, против которых направлены *).
Результаты как этих экспериментов, так и многих других, для перечисления которых у меня недостает свободного места, служили предметом внимательного исследования для реформаторов американского муниципального управления. Всё, чтб касается городского управления, постоянно обсуждается публицистами в газетных статьях и в журналах, потому что это управление всеми признается за самую слабую сторону в общественной жизни Американцев. В этой сфере мы не находим ни той способности американских учреждений приноравливаться к положению народа, которою так восхищаются иностранцы, ни той самодовольной привязанности народа к его государственным учреждениям, которая представляет та-
иногда приходится исполнить общественные работы по частям, между тем кань те-же работы обошлпсь-бы дешевле, ееди-бы делались все за один раз. Си. 118 стр. И тома.
') См. примечание в приложениях к этому тому.
кой приятный контраст с недовольством европейских наций. Во всех больших городах раздаются громкия жалобы, а Американцы, воображающие, что во всех друиих отношениях они могут служить образцами для Старого Света, ревностно изучают управление городов Старого Света и в особенности английских городов с целию найти там полезные указания. Лучшим доказательством общего недовольства служить частая перемена систем и методов. Об американских городах можно сказать то-же, что говорил Данте о своем родном городе: они похожи на больного человека, который никак пе может удобно улечься в своей постели и, чтоб облегчить свои физические страдания, беспрестанно переворачивается с одного бока на другой. Однако, тот, кто изучил историю муниципального управления за последнее десятилетие, не может сомневаться в томь, что теперь дела идут лучше, чем двадцать деть тому назад. Новые формы управления имеют несомненные преимущества перед старыми. Мошеннические проделки не отличаются прежним бесстыдством. Честные граждане принимают более деятельное участие во всём, что касается общественных интересов. Дух партий все менее и менее пзвраицаеть характер муниципального управления.
ГЛАВА LH.
Взгляд Американца на муниципальное управление в Соединенных Штатах *).
(Статья бывшего мэра города Бруклайна Seth Low).
Город (city) в Соединенных Штатах есть нечто совершенно другое, чем город в том техническом смысле, в каком это слово употребляется’4в Англии. Под словом город в Англии обыкновенно разумеют такое место, которое служит пли прежде служило местомь пребывания для епископа 4). В Англии, во главе городского управления стоит мэр, по есть не мало и таких местечек, которые, не будучи городами, также управляются мэрами. В Соединенных Штатах город есть такое селение, которое подучило городскую хартию от законодательного собрания своего Штата.
1) Эта глава составляет литературную собственность бывшего мэра Seth Low [1888J.
«) В Шотландии, где со времен революции вовсе не было епископов, считаются городами Эдинбург, Гласгов и Абердин. Вестминстер — город, по в нем никогда не жили епископы.
В Америке нет ничего соответствующего английским местечкам. Когда в Соединенных Штатах кто нибудь входит в селение, управляемое мэром, он может быть уверен, что находится в городе.
Европеец, желающий составить себе ясное понятие о системе городского управления в Соединенных Штатах, должен прежде всего стать на точку зрения, совершенно противоположную той, с которой он привык смотреть на государственные учреждения. Для того, кто живет на европейском континенте, это еще более необходимо, чем для Англичанина. II в Англии и на всем европейском континенте правительственная власть с незапамятных времен спускалась сверху вниз. Среди европейских жителей почти до настоящего времени всеми принималось за правило, невызывавшее почти никаких протестов, что необходимо должны существовать правящие классы населения и что огромным большинством жителей кто нибудь должен управлять. В Соединенных Штатах такое правило не существует и, — что едва ли менее важно,—никогда не существовало. Там нет никакого различия между правящими и управляемыми классами населения, а задача правительства заключается в том, чтоб научить всех жителей искусству управления и уменью применять это искусство к самим себе. В виду этого факта для всякого должно быть ясно, что огромный прилив переселенцев в Соединенные Штаты есть такой фактор, который постоянно причиняет внутренния смуты. Переселенцы прибывают из различных стран и ббльшею частию принадлежат к тем классам населения, которые на своей родине привыкли с незапамятных времен быть управляемыми. Переселившись в Америку, они скоро делаются членами такого общества, которое желает управляться само собою. Как-бы они ни были благонамеренны, им во всяком случае недостает опытности в самоуправлении и они не всегда разделяют убеждения, выразившиеся в конституции Соединенных Штатов. Этот пришлый элемент занял широкое место в городах Штата. Иностранцы или дети переселившихся в Америку иностранцев составляют, как полагают, восемьдееят процентов всего населения города Нью-Иорка. Поэтому, в таких больших городах, как Нью-Иорк, усовершенствование искусства самоуправления вверяется таким людям, которые еще не успели приобресть в этом деле никакой опытности. Действительно, в очень многих городах Соединенных Штатов население не только совершенно неопытно в искусстве самоуправления, но даже не состоит из однородных элементов. Поэтому американским городским правителям приходится не только обучать самоуправлению быстро увеличивающиеся массы переселенцев, но и приспособлять эти разнородные элементы к условиям американской
государственнпой жизни. Каждая из этих двух обязанностей ужедостаточно трудна сама но себе; но когда приходится исполнять одновременно и ту и другую, они делаются еще более трудными. Взятые вместе, они представляют такую задачу, которой не приходится разрешать пи одному из английских или европейских городов.
Американским городам, кроме того, приходилось бороться с такими материальными затруднениями, которых никогда не знали города Старого Света. За исключением Бостона, Филадельфии, Бальтиморы, Нового Орлеана и Нью-Иорка, в Америке петь ни одного значительного города, основание которого отяосилось-бы к отдаленным временам. Вообще все американские города выростали с такою быстротой, примеры которой редко встречаются в Старом Свете. Лондон, Берлин с 1870 года и Рим в течевие нескольких последних летъ—едва ли не единственные европейские города, разросшиеся с значительной быстротой. По опи служить центрами для государственого управления и извлекают из этого источника помощь npjководство для своего развития. Во всех них были накоплены большие богатства еще прежде, чем началось их быстрое разростакие. А в Америке задача заключалась в создании больших городов в несколько лет из ничего. Там пе было накоплено богатств для заложения фундамента, на котором сталп-бы ежегодно возводиться новые постройки. Поэтому там по необходимости пришлось прибегать к помощи кредита. Города Бруклайп и Чикого, в которых в настоящее время по три четверти миллиона жителей, были основаны с небольшим Пятьдесят летч. тому назад. В течение этого периода там всё создавалось из ничего. Всё, что составляет необходимую принадлежность города—и постройка домов и сооружение водопроводов, и мощение улиц, и проведение сточных труб, —всё это делалось в то время, как город, разростался с каждым годом с баснословной быстротой. Кроме того, заводились общественные шкоды, разводились парки, а Бруклайн взял на свой счет три четверти стоимости огромного моста, который соединяет его с Пью I орком. В виду этих фактов следует удивляться не столько тому, что в американских городах так много достойныхт, порицания недостатков, а тому, что такие важные результаты были достигнуты в столь короткое время. Необходимость делать так много и с такой торопливостью имела неблагоприятные для американских городов последствия по двум причинам, —во первых, потому что она вызывала безразсудные траты денегь. Под гнётом такой необходимости даже самые опытные деловые люди могут делать крупные ошибки и вовлекаться в сумасбродную расточительность. Ни один добросовестный Американец не будет отвергать того факта, что по этой причине аме
риканские города понесли большие потери не только от расточительности своих правителей, но и от их нечестности; но взвешивая взводимые на этих правителей обвинения, необходиио принимать в соображение и неблагоприятные условия, при которых им приходилось действовать. Вторая причина невыгодных условий, при которых разрастались американские города, заключалась в их неуменьи ограничиваться предметами первой необходимости и не тратить денег на счёт будущих поколений. Если бы они ограничивались возведением только необходимых построек, то им пришлось бы удовлетворять только насущные потребности населения и ожидать, что с течением времени будут мало-по-малу вводиться необходимые улучшения. Другими словами, время необходимо для создания большего города точно так-же, как оно необходимо для успеха большего предприятия. Но об американских городах судят по их размерам, а не по продолжительности времени, в течение которого они возникли. Конечно, нельзя отвергать того, что на те капиталы, которые были истрачены, ножно-бы было достигнуть лучших результатов, если бы они всегда тратились честно и осмотрительно. Но для того, чтоб критика материальных недостатков американских городов была основательна, она должна принимать в соображение указанные нами причины встречавшихся затруднений.
Американские города впали еще в одну ошибку, которую можно назвать недостатком предусмотрительности. При их постройке былобы сравнительно не трудно оставить свободные места для разведения парков, еслп-бы можно было предвидеть, до каких размеров они могут разрастись. Западные города, как кажется, реже впадали в эту ошибку, чем города, лежащие у берегов Атлантического океана. Ио в этом отношении Америка делала точно то-же, что делалось в Европе. Это объясняется двумя причинами,—во-первых тем, что города не были способны предвидеть ожидавшее их в скором ь будущем необычайное развитие, во-вторых тем, что новые пришельцы нередко поселялись вовсе не там, где их ожидали. Примером этого странного явления может служить город Вашингтон. Фасад Капитолия обращена, к востоку в том предположении, что именно в этой стороне будут селиться пришельцы; но город разросся в западном направлении, поэтому Капитолий стоит задом к городу и обращен своим фасадом к такому кварталу, который почти вовсе не обстроен.
Дурные мостовые и нечистота улиц в американских городах едва-ли не всего более поражают удивлением иностранца. В этом отношении сравнение с европейскими городами крайне неблагоприятно для американских городов. Но не следует позабывать, что и в Европе только лет тридцать тому назад начали хорошо мостить
и содержать в чистоте улицы, а Америка сделала в этом отношении значительные успехи в течение последнего десятилетия. Впрочем, Америке приходится преодолевать такия затруднения, с которыми незнакома бблыпая часть европейских городов: зимою земля промерзает в Америке глубже, чем в Европе, а от сильных морозов портятся мостовые; кроме того, улицы чаще портятся, чем в Европе, от проведения газовых и паровых труб и телеграфных сообщений. Но и независимо от этих неудобств, улицы плохо содержатся в Америке по недостатку необходимыхч. приспособлений, причины которого ужа были мною объяснены ранее.
Впрочем, не все беспорядки, которыми сопровождалось развитие городов в Соединенных Штатах, происходили от указанных выше причин. В качестве самоуправляющихся общин американские города существуют сравнительно с недавнего времени. Например, хотя Бостон в Штате Массачузеть и начал заселяться слишком двести пятьдесят лет тому назад, но свою городскую хартию он получил только в 1822 году. Бруклайн получил свою городскую хартию от нью-иоркского Штата в 1835 году. Другими словами, переход от сельского управления к городскому совершался вслед за тем, как небольшое местечко разрасталось в большую общину. Этим объясняется другое различие между городами Соединенных Штатов и городами Великобрвтавип. Большие города и в Англии и в Европе,—за немногими исключениями,— ведут свое начало из отдаленных времен. Многие из их привилегий и основанных на хартиях прав были вырваны из рук королевской власти еще при феодальной системе. Некоторые из этих привилегий сохранились до настоящего времени; благодаря им, муниципалитеты имеют в своем распоряжении более значительные доходы, гордятся воспоминаниями о прошлом и пользуются значительным влиянием. Напротив того, американскому городу хартия не придает никакого престижа, не внушает ему высокого о себе мнения. Это ничто иное, как законодательное постановление, которое предоставляет общине права корпорации и определяет обязанности её должностных лиц. Мотив для перехода от управления сельского округа к городскому управлению был повсюду один и тот-же: он заключался в желании ничем не стесняться в своей предприимчивости и пользоваться кредитом общины для её собственных выгод. Сходки, в которых участвуют все граждане1 сельского округа, превосходно достигают своих целей, если объем общины не слишком велик или если предприимчивость, общины ограничивается скромными размерами. Но для того, чтоб быстро разраставшиеся общины могли успешно удовлетворять свои быстро умножавшиеся нужды, им были необходимы те права корпораций, которыми можно пользоваться через посредство городскихъ
правительственных властей. Л так как города возникали из сельских округов, то вполне естественно, что Американцы сначала считали города за такия-;кв составные части республики, какими были сельские округа и селения. Поэтому городские хартии имели такую форму, что можно-бы было подумать, будто в них идет речь не о городах, а о небольших Штатах. Только теперь, после многолетнего горького опыта, Американцы начинают понимать, что их города похожи не столько на маленькие Штаты, сколько на обширные корпорации. От прежнего ошибочного понятия проистекает большая часть тех заблуждений, которыми сопровождалось развитие американских городов. Сначала имелась в виду организация такого городского управления, при котором ни одно должностное лице не было-бы в состоянии творить много зла. Натуральным последствием этой системы было то, что пи одно должностное лице не было в состоянии творить много добра. Между тем, нечестные люди стали общими силами стремиться к хищническим целям, а организация городского управления давала им возможность сваливать ответственность друг на друга. Многие из новых городских хартий составлены на основании более, верного теоретического правила, что города пользуются своими правами главным образом в ка честве больших корпораций. Не трудно убедиться в том, что эта теория привела к более удовлетворительным результатам. Американцы достаточно опытны в способе ведения больших промышленных предприятий для того, чтоб понимать, что во всех предприятиях этого рода необходимо предоставлять одному лицу и высшую власть и право выбора его главных помощников; они также понимают, что для успеха всякого предприятия необходимо, чтоб со всякой высшей пли низшей властию соединялась известная доля ответственности. Поэтому, когда они начали понимать, что город есть скорее промышленная корпорация, чем составная часть Штата, они начали разубеждаться в том, что для города будто-бы не годится централизованная власть с централизованной ответственностью. Едвалп не самым выдающимся типом такой организации городского управления может служить хартия города Бруклайна. Административные обязанности городского управления возложены в Бруклайне на городского мэра и на начальников различных департаментов. Законодательные права предоставлены городской думе, состоящей из девятнадцати членив; из этого числа двенадцать членов выбираются тремя округами, —по четыре от каждого округа, а остальные семь выбираются всем городским населением. Парод выбирает, кроме членов городской думы, трех должностных лицъ— мэра, который как по названию, так и на самом деле есть настоящий глава города, контролера, который в сущности ничто иное, как городской бухгалтер, и аудитора, разрешение которого не
обходимо для уплаты всех предъявляемых городскому управлению счётов, как крупных так и мелких. Мэр назначает всех начальников административных департаментов, пе испрашивая согласия городской думы. Так например, он назначает уполномоченных, заведующих полицией, пожарною командой, санитарною частию и городскими постройками; кроме того, он назначает состоящего при городском управлении адвоката, городского казначея, сборщика податей и вообще всех должностных лиц, на которых лежат административные обязанности. Эти должностные лица вч. свою очередь назначают своих подчиненных, так что принцип распределения ответственности между всеми служащими проводится сверху до низу во всей системе городского управления. Мэр также назначает членов в комитеты, заведующие раскладкой податей, народным образованием и выборами. Административные должностные лица назначаются мэром па два года, то есть на такой-же срок, на какой выбирается он сам. .Мэр выбирается на происходящих в ноябре общих выборах; он вступает в должность первого января следующего года и в течение одного месяца заведует делами управления при содействии назначенных его предшественнпком начальников департаментов. Первого февраля он обязан назначать начальников департаментов по своему собственному выбору, а так как эти начальники назначаются на такойже срок, на какой выбирается он сам, то каждый мэр имеет возможность внести во все отрасли администрации свои личные воззрения. Ответственность за деятельность каждого из этих административных департаментов возложена на одно лице, так как содержание городской хартии согласовано (кроме одного исключения, составляющего явную аномалию) с теоретическим правилом, что ответственность за исполнение какой либо административной задачи должна быть возложена на одного человека. Правда, в Бруклайне существуют и некоторые комитеты, но это объясняется тем, что задачи этих комитетов не имеют административного характера, а принадлежат к разряду тех, которые разрешаются по личному усмотрению тех, на кого возлоа;ены. Члены этих комитетов также назначаются мэром без одобрения со стороны альдерыенов, по они назначаются не на одинакий с ним срок; поэтому в большинстве случаев мэру не приходится назначать всех членов какого либо из этих комитетов, если он сам не будет вторично выбран народом. Другими словами, хартия города Брук лайна, имеющего 750,000 жителей, возлагает на городского мэра (за некоторыми ничтожными исключениями) всю ответственность за административную часть городского управления, а для того, чтоб он мог выносить такую ответственность, бесстрашно предоставляет ему все права, необходимые для оправдания возложенного на
него доверия. Эта хартия вступила в силу с 1 января 1882. На деле оказалось, что она имеет именно те достоинства и те недостатки. каких следовало ожидать. Сильная административная власть может сделать много хорошего, а слабая не удовлетворит и самых скромных ожиданий. Однако, по мнению городского населения, эта хартия несравненно лучше, всех ранее испробованных систем управления, поэтому о ней не слышно ни одного неодобрительного отзыва. Она привела к одному очень важному и чрезвычайно полезному результату. Для каждого даже вовсе недальновидного гражданина БруклаЙна вполне ясно, что характер городского управления зависит от выбора городского мэра. Поэтому в выборе мэра принимало участие более значительное число граждан, чем в выборе губернатора Штата и президента Соединенных Штатов. Этот факт служить порукой за хорошее городское управление и служит доказательством того, что граждане стали более прежнего интересоваться тем, чтб касается их города. Он особенно ценен в виду отсутствия каких либо лестных для граждан исторических воспоминаний и в виду того, что в каждых выборах принимают участие тысячи новых пришельцев. Также можно заметить, что при новых порядках голоса подаются более осмотрительно. Важность результата выборов очевидна даже для тех, кто лишь недавно поселился в городе. А так как новая хартия дает мэру достаточно власти для самостоятельной деятельности, то па эту должность охотно пойдут самые даровитые люди. В настоящее время тот, кто занимает эту должность, имеет возможность применить к делу все свои способности, а с другой стороны он навлечет на себя строгия порицания, если пе сумеет хорошо исполнить свои обязанности.
Когда автор этой статьи стал приводить новую хартию в действие в качестве городского мэра, он придерживался двух основных правил, которые считал необходимыми для успеха. Во-первых он возложил на начальников департаментов ответственность за всё, чтб делалось в сфере их ведомства; во-вторых он решился ограничиться назначением только тех должностных лиц, выбор которых возложен на него городской хартией; этим должностным липам он предоставил полную свободу в выборе их подчиненных и, стало быть, мог требовать иг них полной ответственности за результаты их служебной деятельности; Этим способом новый мэр поставил себя в положение, независимое огь политических партий, и приобрел полное доверие своих сограждан. Тогда разом прекратились опасения, которые могла возбуждать необычайно широкая власть, предоставленная мэру новой хартией.
Обязанности, возложенные этой хартией на городского мэра, можно разделить на следующие три составные части: административныя
обязанности по городскому управлению, обязанности по отношению к городской думе или к местному законодательному собранию и обязанности по отношению к законодательному собранию Штата.
Успешное исполнение административных обязанностей обеспечивалось осмотрительным выбором начальников департаментов. После того, как эти начальники были назначена, автор этой статьи обыкновенно собирал их раз в неделю на совещание, за исключением летних месяцев, во время которых городская дума не собиралась на заседания. Эти совещания были полезны во многих отношениях. Собравшиеся должностные лица рассматривали предположения, высказанные на последнем заседании думы, и сообщали мэру свои соображения касательно удобопрмменимости проэктированных мер. Когда возникал какой нибудь вопрос, касавшийся общих городских интересов, должностные лица подробно обсуждали его так, что городской мэр мог пользоваться их опытностью. Эти еженедельные совещания имели важное значение в глазах мэра, потому что они определяли его отношения к различным-вопросам, обсуждавшимся городской думой, резолюции которой поступали на его утверждение и могли быть им опротестованы. Кроме того, благодаря этим совещаниям, начальники департаментов ближе знакомились друг с другом и могли стремиться сообща к одной общей цели. Для того, чтоб мэру было легче следить за администрацией, каждый департамент представлял ему отчеты за каждые истекшие три месяца. На американском городском мэре лежит обязанность ежедневно принимать жалобы от местных граждан. О получении этих жалоб, — если они присланы по почте, — немедленно уве домляются те, кто их прислали, а самые жалобы тотчас передаются в один из департаментов для их удовлетворения или рассмотрения. Ответы немедленно сообщаются подателям жалоб. Если жалоба признана основательной, то она немедленно удовлетворяется. Если-же её удовлетворение почему нибудь невозможно, то её податель по меньшей мере будет знать причину отказа. Многочисленность и разнообразие этих жалоб доставляют мэру случай обнаруживать слабые стороны в деятельности департаментов. Таким образом он приобретает возможность также тщательно следить за своими помощниками, как директор какого нибудь промышленного предприятия следит за своими подчиненными. Подобно такому директору он может пользоваться предоставленною ему властию для прекращения злоупотреблений и для введения необходимых улучшений.
Обязанности мэра по отношению к городской думе заключаются главным образом в том, что он должен пли утвердить или опротестовать всякую резолюцию, постановленную этим собранием. Наложенное мэром veto отменяет резолюцию, если опа не бу-
17
дет снова утверждена двумя третями всех выборных членов думы. Автор этой статьи, состоявший в должности мэра четыре года, находил в городской думе в течение трех лет политического противника, так как четырнадцать думских членов почти всегда вотировали против него, и только пятеро вотировали за него. Тем не менее, в течение его четырехлетней службы, только два раза его veto было отвергнуто двумя третями голосов. Этот результат, по всему вероятию, следует приписывать двум причинам,—во-первых тому, что мэр руководствовался советами выбранных им самим помощников, во-вторых тому, что он не хотел пользоваться своим правом раздавать должности. Эта пристрастная оппозиция значительно ослабела, когда все убедились, что мэр не преследует никаких личных целей и не отстаивает интересов какой либо политической партии. II городская дума наконец стала с необычайным рвением содействовать приведению в исполнение предположений городского мэра. Вместе с тем и между властями административной и законодательной установилась к пользе города почти такая-же полная гармония, какая существовала между различными департаментами.
Отношения мэра к законодательному собранию Штата получили на практике чрезвычайно важное значение. Так как городская хартия исходить от этого законодательного собрания, то она находится вполне под его контролем. Закон не запрещает этому собранию отменить всю хартию, поэтому оно может но своему произволу изменять её содержание. В ныо-иоркском Штате нет общих законов относительно городского управления, поэтому привычка вмешиваться в мелкие подробности городской жизни сделалась для законодательного собрания чем-то игь роде второй натуры. Автор этой статьи был вынужден ежегодно вступать в борьбу с заседающим в Альбани законодательным собранием Штата, которое намеревалось то увеличить жалованье полисменов и пожарных, то возложить на город какие нибудь другие расходы, вовсе не принимая в соображение рессурсы города. Иногда делались попытки издать такие законы, на основании которых пришлось-бы уволить некоторых должностных лиц, назначенных согласно с требованиями хартии; иногда делались попытки создать новые совершенно бесполезные должности, а городской мэр считал своим долгом защищать город от безразсудной и вредной законодательной деятельности Штата. Не лишен интереса и тот факт, что предложения этого рода делались большею частию теми членами законодательного собрания, которые были выборными представителями города Бруклайна. По тем-же причинам, по которым администрация была сильна в своих отношениях игь городской думе, она была сильна и в отношениях к законодательному собранию, заседавшему
в Альбани; это видно из того, что ни один из опротестованных мэром законов не попал в сборник статутов. Иногда случалось, что город сам ходатайствовал об издании новых законов, которые расшнрили-бы его права. В этих случаях ав-тор этой статьи встречах любезную предупредительность так что почти все законы, издания которых он желал для пользы города, были утверждены законодательным собранием. Тем не менее он должен сознаться, что в течение его четырех-летней службы самыми тяжелыми для него заботами были те, которые возникали из необходимости вести борьбу с его политическими противниками, заседавшими в законодательном собрании Штата, — то есть из необходимости с одной стороны ходатайствовать перед этим собранием о том, чего требовали интересы города, а с другой стороны предохранять город от издания вредных для него законов теми-же законодателями.
Ло примеру Ь'руклайна и Филадельфия исходатайствовала для себя утверждение новой хартии, которая также представляет уклонение от старой системы управления. Бостон и Иыо-Иорк стали стремиться к такой-же цели, хотя и не зашли так-же далеко, как Бруклайн и Филадельфия. Некоторые менее значительные города получили хартии в том-же роде. Эту новую форму городских хартий не следует считать за продукт каких нибудь отвлеченных теорий. Она обязана своим существованием горькому опыту. Когда жители какого нибудь города имели основание быть недовольными своими правителями, они сначала не замечали, что главная причина зла .кроется в содержании ихь городской хартии, а если и замечали, то в своей первой попытке улучшить систему городского правления впадали в более грубые ошибки, чем прежде. Руководствуясь теоретическим правилом, что для искоренения зла необходимо разделение власти, опи пробовали разные средства для применения этого правила па практике. Так например, они учреждали для заведывания полицией и пожарной командой особые комитеты, которые состояли иногда из трех членов, иногда из четырех, а в этом последнем случае не были заражены духом партий *) Они полагали, что облеченное самостоятельною властию должностное лице будет действовать в интересах своей партии, но, будучи обязано действовать по соглашению с другими должностными лицами, оно будет вынуждено отказаться от своих пристрастных тенденций. На деле оказалось, что, вследствие разделения власти между несколькими лицами, политические партии вполне подчинили своему влиянию все административные сферы. Однако, с первого момента существо-
') Потому что две главные политические партии имели в этих комитетах ло равному числу представителей.
вания правительства Соединенных Штатов во главе таких обширных административных департаментов, как казначейство и почтовое ведомство, было поставлено одно должностное лице; поэтому кажется очень странным, что Американцы не хотели следовать этому примеру при организации своего городского управления. Причину этого явления следует искать, по всему вероятию, в том факте, что города возникли из сельских округов путем расширения этих последних. Но теория разделения власти применялась на практике почти во всех сельских округах и давала хорошие результаты в небольших общинах. А желание придерживаться той-же теории в больших и быстро расширявшихся городах привела, по мнению многих Американцев, к тем неудовлетворительным результатам, которыми сопровождалось развитие американских городов. Для целей этой статьи неть надобности входить в более мелкие подробности касательно этого предмета. Из того, что изложено выше, уже ясно видно, что нельзя считать непоправимыми те недостатки американского городского управления, которые были последствием плохо составленных городских хартий. Однако, и совершающаяся в настоящее время замена старых хартий новыми имеет одну невыгодную сторону. Так как городские хартии исходят от законодательного собрания, то они вполне подчиняются контролю этого собрания. Вследствие того, что законодательному собранию часто приходится удовлетворять просьбы об изменении городских хартий, оно привыкло в некоторых Штатах беспрестанно вмешиваться в мелкие подробности местного управления. Хотя это вмешательство нередко вызывается искренним желанием исправить важные недостатки городского управления, но оно ослабляегь сознание ответственности, лежащей как на местных должностных лицах, так и на всей общине. Чтб-же касается хартии Бруклайна, то она привела между прочим к следующему чрезвычайно полезному для города результату: она приучила городских жителей так горячо отстаивать их право на самоуправление, что они всегда готовы энергически протестовать против всякого вмешательства Штата в их местные дела.
Пам остается заметить, что в Америке до сих пор остается неразрешенной проблема удовлетворительной организации городского законодательного собрания. В некоторых городах законодательная власть предоставлена двум палатам, которые носят в различных городах неодинакия названия и в общих чертах схожи с верхнею и иижнею палатами законодательныхсобраний Штатов. Самые замечательные примеры такой организации мы находим в городах Бостоне и Филадельфии. Во всех городах нью-иоркского Штата законодательное собрание состоит из одной палаты, называемой комитетом альдерменов или городской думой. Но независимо
от того, состояли-лп эти собрания из одной палаты или из двух, они переставали давать удовлетворительные результаты лишь только город расширялся. Сначала им предоставлялись очень широкия права с целию доставить пм средства для осуществления принципа местного самоуправления. Но они так злоупотребляли этими правами, что их власть была почти повсюду очень ограничена. В городе Нью-Иорке дело дошло до того, что у городской думы были отняты все её важные права кроме права выдавать привилегии. Как она злоупотребляла этим последним, оставшимся за нею, важным правом, к сожалению, долго не забудут жители Нью-Иорка. От нимаемые у городских дум права обыкновенно передаются комитетам, составленным из высших городских должностных лиц. Даже в городе Нью-Иорке редко случалось, чтоб в мэры был вцбран человек, не пользующийся хорошей репутацией и неспособный. Вообще во всех американских городах придерживаются правила, что чем шире избирательная коллегия, к которой обращается кандидат на городскую должность, и чем важнее эта должность, тем взыскательнее следует относиться к достоинствам кандидата. Нет возможности решить, в какое положение следует поставить городские законодательные собрания наряду с такими должностными лицами. Иные города, по видимому, намерены управляться без всякого местного законодательного собрания. Но они едва-ли дойдут до такой крайности, потому что есть много таких вопросов, которые подлежат рассмотрению законодательной власти. Вообще можно сказать, что именно в этом заключается важная еще неразрешенная проблема муниципального управления в Соединенных Штатах. Это всего виднее из того факта, что Американцы уже поняли, как опасно в демократическом обществе ставить законодательную власть выше административной.
Однако, не смотря на указанные нами недостатки в системе американского городского управления,американские города вообще не идут от дурного к худшему. Есть основательные мотивы думать,что даже большие города приходят в более удовлетворительное положение. В них лучше прежнего ограждены жизнь и собственность жителей. Неподлежит сомнению, что личная безопасность жителей не уменьшилась, не смотря на чрезвычайное расширение городов. Еще дет около двадцати тому назад ни в Нью-Иорке, нив Бруклайне нельзя было добиться правильного производства выборов, а в настоящее время они производятся без нарушения порядка, благодаря закону, которым уетановляются правила для записывания в протокол всех поданных голосов. Санитарные условия наших городов не ухудшаются, а улучшаются. Поэтому можно сказать, что всё идет медленным но твердым шагом к лучшему. Пет ничего удивительного в том, что народ, приступивший к организации своего городскаго
управления без помощи каких либо указаний, заимствованных из прошлого, и при крайне неблагоприятных условиях, доискивался лучших способовч. управления путем дорого стоющего опыта. Это— единственный путь к улучшениям. Но уже в течение следующего десятилетия Американцы, вероятно, будут вспоминать о скандалах теперешнего городского управления с таким-же удивлением, с каким они теперь смотрят на попытку (сделанную даже в НьюИорке) предохранять города оть пожаров посредством учреждения пожарной команды из добровольцев. Но мере того, как американские города обзаводятся всем необходимым, они мало по налу приходят в такое-же материальное положение, в каком находится большая часть европейских городов. Поэтому следует ожидать, что они будут лучше мостить свои улицы и будут содержать их в чистоте. Американские города имеют то преимущество перед европейскими, что они в изобилии снабжены водой и деятельно заботятся о тех удобствах городской жизни, которые считаются в Европе роскошью, а в Америке уже сделались предметом необходимости. Это замечание всего более верно относительно уменья пользоваться электричеством. Так например, в НьюИорке и в Бруклайне больше телефонных проволок, чем во всей Великобритании. Эти проволоки проводятся под землею так часто и с такою быстротой, что отсюда возникают затруднения, с которыми незнакомы европейские города.
II так,можно не без основания утверждать, что если американские города и заслуживают в некоторых отношениях строгого порицания, но в других отношениях они достойны больших похвал. Для всякого очевидно, что всеобщая подача голосов имеет свои дурные стороны и что её недостатки всего яснее обнаруживаются в городах. Этот фактор был причиной многих затруднений, с которыми приходилось бороться американским городам,—в особенности потому, что в число избирателей поступают массы иностранных переселенцев, которые только с течением времени способны освоиться с характером американской системы управления. Но из того, что на поверхности кипящей жидкости образуется пена, еще не следует, что эта жидкость не хороша или что процесс кипения не ведет ни к чему. Всеобщая подача голосов,— в том виде, в каком она существует в Америке, —не только служит важным элементом в обеспечении благосостояния теперешнего поколения, но и представляет самое могущественное средство для умственного развития народных масс, к какому когда либо прибегали правители. В такой стране, где вместе с богатством не переходит но наследству и сознание обязанностей по отношению к согражданам, трудно себе представить, в каком положении находплось-бы общество, если бы всеобщая подача голо
сов не принуждала каждого собственника принимать некоторую долю участия в заботах о благосостоянии всей общины.
Никакая другая система управления, по всемУ вероятию, не моглабы более успешно бороться с теми неблагоприятными условиями, в которые были поставлены американские города. В похвалу городских американских учреждений можно сослаться на то, что они с удивительной легкостью приспособлялись к развитию городов и к мирному объединению пришлых элементов с местным населением. Каковы бы ни были ошибки, которыми сопровождалось развитие этих городов, всякий, кто звакбм с его историей, не будет отвергать того факта, что с тех пор как оно приняло теперешнее направление, оно с каждым десятилетием делает все более важные успехи. Трудности всегда будут встречаться на этом пути, но есть полное основание надеяться, что Американцы будуть в состоянии с успехом преодолеть их.
ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПАРТИИ.
ГЛАВА LIII.
Политические партии и их история.
В предъидущих главах я старался подробно описать легальную форму управления как всего Американского Союза, так и отдельных Штатов. Начиная с федеральной конституции и с конституций отдельных Штатов, мы сделали обзорь возведенного на этом фундаменте государственного здания и рассмотрели как различные системы, которых придерживаются власти законодательная и исполнительная, так и результаты их практического применения. Только случайно и в виде отступлений нам приходилось заводить речь о влиянии на политические собрания и о практических приемах тех существующих вне закона групп, которые мы называем политическими партиями. Но дух и сила партий были в Америке так-же необходимы для приведения правительственного механизма в действие, как пар необходим для локомотива, или — другими словами—организация партий служит для органов управления почти тем-же, чем служит двигательная сила нервов для мускулов, жил и костей человеческого тела. Эти партии вносят свою двигательную силу в сферу управления и определяют направление, в котором действуют органы правительственной власти. Их подробное описание служить необходимым дополнением к изложению американской конституции и системы американского управления, потому что в их руках находится практическое применение этой конституции и этой системы. Их изобретательность, возбуждаемая непрерывною борьбой с соперниками, сделала из некоторых статей конституции неожиданное употребление и в значительной мере придала американским учреждениям их теперешний отпечаток.
Однако, описать организацию партий не так легко, как описать государственные учреждения. Говоря об этих последних, мы стояли
на довольно твердой почве, потому что могли ссылаться на факты, достоверность которых подтверждается и сочинениями американских писателей и официальными документами. А говоря о политических партиях, мы можем ссылаться только на такие факты, которые извлекаем из очень разнообразных и не всегда вполне достоверных источниковъ—из газетных статей, из разговоров с знакомыми Американцами, из личных впечатлений, вынесенных из Америки, из рассказов и анекдотов, сохранившихся в нашей памяти. Я даже не могу сослаться ни на одно сочинение по этому предмету, потому что, хотя книги и статьи, в которых идет речь об общественной жизни в Соединенных Штатах, считаются сотнями, но я не могу назвать ни одного писателя, который взялся бы за беспристрастное описание деятельности того сложного политического механизма, о котором вовсе не упоминается в конституции, или, —чтб было-бы еще шуереснее,—который взялся-бы объяснить нам, какими соображениями руководствуются те люди, которые устроили этогь механизм и ежедневно приводят его в действие; тем пе менее, я не могу отложить в сторону эту задачу, потому что эта часть моего сочинения,—даже при своих несовершенствахъ— может быть более всех других полезной для людей, изучающих политические учреждения нового времени. Какой нибудь германский философ, изучивший содержание всех трактатов о британской конституции, следивший за изданием каждого нового статута и даже постоянно читавший газетные отчеты о парламентских прениях, не составит себе такого ясного понятия об английской системе управления, какое мог-бы приобресть, проведя в Англии один месяц в беседах с практическими политическими деятелями и в наблюдении за теми ежедневными переменами в направлении умов, которые происходить во время парламентских кризисов или во время общих выборов.
Деятельное участие политических партий в государственном управлении не только очень интересно и поучительно, но кроме того представляет такое явление, которого никак не может ожидать пли предвидеть тот, кто изучил федеральную конституцию: поэтому характеристика этого явления составляет главную обязанность всякого, кто берется описывать американские учреждения. В сведениях иностранца об этом предмете, натурально, должны встречаться значительные пробелы. и я сами. сознаю, что в моем сочинении есть такие пробелы. Но так как ни один американский уроженец до сих пор не брался за описание организации политических партий, то лучше, чтоб за это взялся иностранец, чем лишать любознательных Европейцев возможности удовлетворить их любопытство. Кроме того, следует заметить, что хотя ни в какой другой стране не найдется столько-же, сколько в Америке,
способных людей, основательно изучающих политические учреждения своего отечества, но как-бы ни был беспристрастен писатель из американских уроженцев, он не удовлетворит нашей любознательности, потому что уже свыкся именно сь тем, что сбивает иностранца с толку. Попробуйте описать иностранцу английскую систему управления, и вы услышите огь него вопросы касательно таких предметов, о которых вы умалчивали, потому что для вас самих они кажутся ненуждающвмисл в объяснениях; однако эти вопросы, быть может, заставит вас взглянуть на те предметы с такой точки зрения, с какой вы никогда их ие рассматривали. Поэтому европейские читатели, а может быть и американские, вероятно, найдут в самостоятельных суждениях иностранца о заатлантических порядках некоторое вознаграждение за его недостаточно близкое знакомство с мелкими подробностями.
В Америке главными двигательными силами являются политические партии; там правительство играет менее важную роль, чем в Европе, а партии более важную, и по мере того как партии все реже придерживаются основных принципов, а их привязанность к этим принципам слабеет, их организация становится все более и более совершенной. Чем менее жизненных сил, тем более искусственных пособий; чем менее искренних убеждений, тем более механических аппаратов. По прежде чем приступить к описанию организации партий, я считаю нужным изложить их основные принципы, а объяснение этих принципов требует предварительного изложения истории партий в Америке.
Не смотря на то, что некоторые из обычаев английской государственной жизни были перенесены первыми колонистами на ту сторону Атлантического океана, а некоторые другие служили впоследствии образцами для подражания, партии в Соединенных Штатах были продуктами местной почвы и развивались под влиянием тех условий, в которых находилась нация. Если-бы кто нибудь из английских читателей вздумал отождествлять главные американские партии с английскими партиями вигов и ториев, или даже только попытался-бы отыскать общее между ними сходство, то он хорошо-бы сделал, еслиб поскорей отказался от такого намерения, потому что оно вовлекло-бы его в безвыходные затруднения. В некоторых отношениях действительно заметно слабое сходство, но во всем остальном оно не существует, потому что учреждения английские и американские преследовали различные пели.
В Соединенных Штатах история партий начинается с созвания в 1787 году конституционного конвента в Филадельфии. Во время проиеходиившихч. там прений о проэкте конституции обнаружились две противоположные тенденции, скоро получившие более широкое развитие на местных конвентах, которым были ииредстав-
лены па утверждение новые основные законы. Это были тенденции центробежная и центростремительная: одни хотели сохранить в отдельных Штатах индивидуальную свободу граждан, независимость законодательства, администрации, судопроизводства, и вообще свободу во всем за исключением только того, что касалось иностранной политики и национальной обороны; другие, напротив того, хотели подчинить Штаты нации и предоставить центральной союзной власти широкия права.
Нападки на конституцию за то, что она нарушала права отдельных Штатов, так взволновали умы, что некоторые Штаты согласились утвердить конституционный проэкт лишь с тем условием, чтоб вч. немч. были сделаны некоторые поправки,—чтб и было исполнено в течение следующих трех лет. Когда новый механизм управления был пущен в ход с избранием Георга Вашингтона президентом республики и с состоявшимся в то-же время избранием членов сената и палаты представителей, две противоположные тенденции снова заявили о своем существовании не только в конгрессе, но и в министерстве: секретарь казначейства Александр Гамильтон советовалт. держаться такого образа действий, для которого требовалось предоставление союзному правительству широких полномочий, а государственный секретарь Джефферсинч. желал ограничить деятельность союзного правительства иностранными делами. Защитники центральной власти стали получать название федералистов и действовать почти всегда сообща, а одно важное событие, которое скрепило связывавшие их узы, окончательно побудило и их противников организоваться вч. особую партию. Этим событием было учреждение французской республики и объявленная ею война Англии. Возмущенные ужасами террора 1793 года, федералисты советовали держаться нейтралитета; они стали еще более прежнего дорожить принципом авторитета и желали предоставить федеральной власти широкую сферу деятельности. Партия Джефферсона, вышедшего в то время в отставку, увлекалась своими симпатиями к французским идеям, относилась враждебно к Англии, по прежнему оскорблявшей Американцев своим высокомерием, старалась ограничить вмешательство центрального правительства в дела отдельных Штатов и желала устранить всё, что могло стеснять независимость Штатов, общин и каждого из граждан. Эта партия усвоила название республиканцев пли демократических республиканцев и была предшественницей теперешних демократов. Само собой разумеется, что обе партии были привязаны кч> республиканской форме правления, то есть не хотели монархии. Но приверженцы Джефферсона относились с бблыппм доверием к народным массам и желали, чтоб всё делалось без всякого внешнего гнёта; при этомч. они относились с мепьшимч. уважением къ
правительственной власти; поэтому можно сказазать, что главные характеристические особенности двухи. партий заключались в том, что одна из них выдавала себя за защитницу свободы, а другая была представительницей принципа порядка.
Эти тенденции стали вступать между собою в борьбу не только в сфере иностранной политики и законодательства, но также в том, что касалось объяснений и практического применения конституции. Подобно всяким другим законодательным актам и в особенности таким, которые были продуктом целого ряда компромнсов между противоположными воззрениямп, эта конституция допускала различные истолкования, а приверженцы двух враждебных партий спешили воспользоваться для своих целей тем, чтб было в ней неясного пли двусмысленного. Проницательный ум Гамильтона расширял смысл тех её постановлений, которыми предоставлялись широкия права федеральному конгрессу и президенту республики, и старался ввести такую систему управления, которая применяда-бы те постановления на практике в их самом широком смысле; напротив того, Джефферсон и его приверженцы отстаивали принцип индивидуализма, возбуждавший горячее сочувствие в народе, и, ноосмеливаясь предлагать поправки в тексте конституции, протестовали против всяких расширений его смысла и против всяких захватов со стороны федеральной власти, для которой такое расширение смысла конституции могло бы служить оправданием. Таким образом каждая из двух партий создала для себя самостоятельные принципы, стала повиноваться своим вождям и стала руководствоваться своими симпатиями и антипатиями; а взаимная между ними вражда дошла до такого ожесточения, что даже не пощадила благородную личность Вашингтона, которого республиканцы стали осыпать оскорблениями тем более неприличными, что официальное положение президента республики не позволяло ему вступать с врагами в полемику *).
Сначала федералисты одерживали верх, потому что недовольство бессилием старой Конфедерации, замененной Союзом, внушало благоразумным людям готовность подчиняться сильной центральной власти. Хотя сам президент республики и пе принадлежал ни к какой партий, но сила обстоятельств и влияние Гамильтона побуждали его придерживаться па практике принципов федералистов. Но при преемнике Вашингтона, Джоне Адамсе, федералисты сделали крупные ошибки. Когда пришлось в 1800 году выбирать новаго
<) В наемешку над титулом, который был дан Вашингтону в знак признательности за общественные заслуги, республиканцы обыкновенно называли Вашингтона The stepfather of his country! вотчвхох своего отечества '.
президента республики, красноречивые воззвания Гамильтона к благоразумию нации производили менее сильно впечатление на умы,чем искусство и энергия, с которыми Джефферсон умел пользоваться народными симпатиями и предразсудками. Республиканцы одержали верх на выборах: их вождь занимал пост президента республики в течение восьми лет (он был ь вторично выбран в 1804 ); его заменил его друг Мадисон, занимавший пост ирезидевда республики также в течение восьми лет (он был выбран в 1808 и вторично выбран в 1812), а Мадисона заменил также на восемь лет его ученик Моироэ (избранный в 1816 и вторично избранный в 1820). Эти люди были обязаны продоллштельным занятием президентской должности не столько своим личным заслугам,—потому что ни Джефферсон ни Мадисон не могли похвастаться своей успешной иностранной политикой,—сколько совершенному бессилию своих иротивников. Федералисты никогда не могли повравиться оть неудачи, постигшей их па выборах 1800 года. Они лишились Гамильтона, скончавшагося в 1803 году. Онп не нашли другого, столь-же даровитого, вождя, действовали очень неосмотрительно в критический период времени от 1810 до 1814 года и окончательно сошли со сцены после вторичного заключения мира с Англией в 1815 году.
Упомянувши о смерти такого замечательного человека, как Гамильтон, нельзя не заметить, что для Европейца этот политический деятель интереснее всех других в ранней истории американской республики, но что его блестящие дарования не были оценены по достоинству его соотечественниками пи при его жизни, ни после его смерти. Личность Вашингтона, конечно, отличается более высокими совершенствами. Он стоить одиноким и недосягаемым подобно остроконечной снежной вершине, ранее всех других освещаемой утренними солнечными лучами; благодаря своему благородству, стойкости и безукоризненной честности, он сделался для следующих поколений идеальным типом гражданской доблести. То было великим счастием для американской республики, что с самого начала её существования в уме народа запечатлелись характеристические особенности такого типа. Но хотя Гамильтон и не был такою-жф безупречною личностью, он внушает нам более сильную симпатию не только романтическими приключениями своей юности и своею трагическою смертью, но также пылкостью и нежностью своею сердца, с которыми соединялось такое-же мужество, каким отличался Вашингтон. Одинаково способный и для военного и для гражданского управления и вместе с тем одаренный таким глубоким и обширным умом, какой редко встречается у людей, посвятивших себя военному искусству пли государственной деятельности, он стоит в передовых рядах того поколения, которое
не имеет себе подобного в истории,—того поколения, к которому принадлежали Бурке, Фокс, Питт и Грагам, Штейн, Гарденберг и Вильгельм Гумбольдт, Веллингтон и Наполеон. Таллейрань, но видимому питавший к нему такую сильную симпатию, к какой только было способно его холодное сердце, сказал, перечисляя всех знаменитых людей своего времени, что с Гамильтоном могут равняться только Фокс и Наполеон, и что он обворожил Европу, в которой сам никогда не был.
Можно сказать, что этоть период (1788 — 1824) составляет первый акт драмы в истории американских партий. Народ, прежде привыкший заботиться только о местных интересах, научился ценить новые национальные учреждения и применять их на практике. Он близко ознакомился и с содержанием конституции подобно тому, как участники промышленного предприятия обращаются для разрешения возникших недоразумений к содержанию того компанейского условия, на основании которого должно вестись предприятие. Он приишол к убеждению, что существование центральной федеральной власти не мешает существованию Штатов, и потому перестал опасаться её учреждения. Он также заметил, что есть такия не предусмотренные конституцией общественные нужды,—как например, учреждение банков и введение однообразной ходячей монеты,—удовлетворение которых усиливает власть федерального правительства. Различия во взглядах и в стремлениях вызвали образование партий, но эти партии образовались не только на основе общих принципов, а также под влиянием выдающихся личностей, временных целей, местных интересов и предразсудков. Мелкие фермеры и южане ббльшею частию становились под республиканское знамя, которое гордо красовалось над обширным Штатом Виргинией, а силы федералистов сосредоточивались в Новой Англии и в центральных Штатах, подчинявшихся руководительству то Массачузета, то Пенсильвании. Коммерческие интересы были на стороне федералистов, а стойкая привязанность всех классов населения к пуританизму подчинялась влиянию духовенства. Один писатель даже утверждал, будто борьба, которая велась между политическими партиями от 1796 до 1808 года, в сущности была борьбой между явным вольнодумцем Джефферсоном и духовенством Новой Англии; действительно, служители алтаря пользовались в привязанных к пуританизму Штатах почти таким же сильным политическим влиянием, каким пользовалось в Шотландии пресвитерианское духовенство в течение семнадцатого столетия. Важное политическое значение Джефферсона объясняется тем, что он сделался представителем не только демократии вообще, но также местной демократии, то ести. демократических убеждений, что едва ли представляется надобность в каком либо правительстве, что народ уве18
рев в своей способности о»ыскать правильный путь, если ему не будут в том мешать, что тот, кто оказывает сопротивление властям, prim а facie имеет на то право, потому что всякая власть prima facie есть ничто ияое, как тирания, что идеал .настоящей народной свободы всего вернее осуществляется в такой стране, где местные коллегиальные учреждения следят за требованиями общей пользы, собирают и расходуют необходимые для удовлетворения этих требований суммы и по мере возможности избавлены от вмешательства какой либо внешней власти. Некоторое вмешательство со стороны Штата считается необходимым, потому что Штат издает законы и назначает членов аппелляционного суда; но чем реже прядется иметь дело с властями Штата и а fortiori чем реже придется иметь дело с менее популярными и более придирчивыми федеральными властями, тем будет лучше. Джефферсон умел запечатлеть эти принципы в умах снопх соотечественников с такою силой и с такой уверенностью в их истине, что он сделался в глазах следующего поколения чем-то в роде святого заступника за свободу: его именем стали крестить детей ’), а в годовщину его рождения, занявшую второе место вслед за годовщиной четвертого июля, стали устроивать обеды и произносить высокопарные речи. Он заимствовал от французских революционеров даже их театральную манеру выставлять на показ их республиканскую привычку к простоте. Он отвергнул блестящую обстановку, с помощью которой Вашингтон поддерживал достоинство главы нации,—потому что, по его мнению, величие есть принадлежность только народа.
'Гак как Новая Англия была самой демократической составною частию Соединенных Штатах и по своей привычке к местному самоуправлению через посредство сельских сходок и по отсутствию в ней невольничества, то могло-бы показаться странным, что именно там сосредоточивались главные силы федералистов. Причину этого явления следует искать частию в том, что пуританизм Новой Англии не выносил деизма или атеизма французских революционеров, частию в том, что местные судовщики и торговцы желали прежде всего иметь центральное правительство, достаточно сильное для заключения торговых трактатов с Англией и для обеспечения интересов американской торговли и вместе с тем способное ввести в стране новую ходячую монету и учредить националь-
11 рассказывают следующий анекдот: когда одной духовной особе в Новой Англии пришлось крестить ребенка, он спросил, какое дать пии новорожденному; отец ребенка отвечал: назовите его Томасом Джефферсоном. ГЯ пе могу дать ребенку такое нехристианское имн-, возразил священник; _ц его окрещу под именем Джона Адамса".
ный банк. Интересы промышленников и землевладельцев уже в ту лору начинали влиять на систему управления. Что торговые и промышленные классы населения должны были уступить первенство классу земледельцев не смотря на все выгоды, которые они извлекали из своего богатства, из своей образованности и из своей привычки к кооперативной деятельности, можно объяснить частию тем, что демократические стремления, усилившиеся во время войны за независимость, господствовали и в среде тех граждан, которые достигли совершеннолетия в промежуток времени между 1780 и 1800 годами, частию тактическими ошибками вождей федералистов и в значительной мере искусством, с которым Джефферсонч. организовал батальоны республиканских избирателей, еще не привыкших подчиняться дисциплине. Таким образом уже в самом начале истории Соединенных Штатов разоблачилась тайна, с которой Европа, начинает знакомиться только в настоящее время,— что в свободных странах, где правом голоса пользуются народные массы, многочисленные, но не знакомые с правильной организацией, избиратели беспомощны и вместе с тем всемогущи.
Я так долго останавливался на этим нервом периоде американской истории, потому что он объясняет нам происхождение тех тенденций, которыми впоследствии руководствовались в своей борьбе политические партии. Но так как я не пишу историю Соединенных Штатов, то я не считаю нужным упоминать о тех, вызывавших борьбу между двумя партиями, вопросах, которые уже давно принадлежат к числу окончательно разрешенных. Однако, я считаю нужным высказать одно замечание касательно различных точек зрения, с которых две партии смотрели на конституцию. Хотя федералисты и отстаивали широкую свободу в истолковании смысла основных законов, потому что такия истолкования открывали для федеральной власти более широкую сферу деятельности, однако в тех случаях, когда их интересы требовали иного образа действий, они были готовы оказывать сопротивление и конгрессу и исполнительной власти под предлогом, что эта последняя зашла за пределы своей юрисдикции. В 1814 году некоторые из Штатов Новой Англии, крайне недовольный войной, которая велась в то время с Англией, отправили делегатов на собравшийся в Гартфорде конвент, который обсуждал средства для прекращения войны и для ограничения прав конгресса по изданию торговых законов, но вьто-же время, —как подозревали, —замышлял выделение торговых Штатов из Союза. С другой стороны и республиканцы,— когда власть находилась в пх руках,—всеми сидами старались истолковывать конституцию в смысле благоприятном для расширения полномочий исполнительной власти и вообще всех органов федерального управления. На самый смелый шаг, какой когда либо
быль сделан президентом американской республики,—на покупку у Наполеона без разрешения конгресса принадлежавших Франции обширных территорий, которые лежат и;| западе от Миссиссиппи и известны под названием Луизианы, — решился Джефферсон. Конгресс впоследствии одобрил эту сделку. Но и сам Джефферсон и многие из его приверженцев считали за правило, что даже конгрессу конституция не дает права приобретать новые территории и организовать из них новые Штаты. Поэтому им приходилось пли нарушить конституцию или пропустить удобный случай для предохранения республики от опасного соседства с иностранными владениями, которые могли разростись на её западной границе в сильное государство. Некоторые из них пытались опровергнуть свои прежние доводы против всякого расширения смысла конституции, но некоторые другие стали высказывать опасное для республиканских учреждений убеждение, что если Луизиана не может быть приобретена иначе, как с нарушением конституции, то конституцию следует нарушить ’).
Исчезновение федеральной партии в промежуток времени между 1815 и 1820 годами оставило правительственную власть в руках республиканцев. Но когда в Соединенных Штагах исчезают старые партии, в замен их появляются новые. Среди тех людей, которые единодушно подавали в 1820 году свои голоса за Монроэ, скоро возникли разномыслия, а под влиянием личной вражды между Генри Клэ и Андриу Джаксоном (выбранным в 1828 в президенты республики) снова образовались (около 1830 года) две большие политические партии, в которым по прошествии нескольких легь примкнули мелкие политические группы. Одна из этих двух партий стала, под названием демократов, отстаивать догматы и традиции Джефферсоновских республиканцев. Она вступи лась за права отдельных Штатов и придерживалась буквального смысла конституции; она находила для себя опору преимущественно на юге и вообще в земледельческих классах населения, поэтому сочувствовала свободе торговли. Другая секция, усвоившая сначала название национально-республиканской, а впоследствии название партии вигов, придерживалась некоторых воззрений прежних федералистов, как например она требовала введения тарифа для покро-
1) В настоящее время самые авторитетные Американцы держатся того мнения, что конституции дозволили Федеральному правительству приобресть новую территорию, а конгрессу организовать из зтой территории новые Штаты. —Си. интересную брошюру судьи Томаса М. Коули The Purchase of Louisiana, Индианоноль, 1886. Многие из вождей Федералистов горячо протестовали против этой покупки, но зи нее вступился дальнозоркий патриотизм Гамильтона.
вительства промышленности и расходования общественных сумм на внутренния улучшения. Она желала увеличения армии и флота и, подобно федералистам, находила для себя главную, но далеко не единственную опору в торговых и промышленных провинциях, то есть в Новой Англии и вт. центральных Штатах. Между тем возник новый вопрос, сильнее всех других возбуждавший умы и грозивший республике серьезными опасностями. Когда Миссури обратился в 1819 к конгрессу с просьбой о его принятии в состав Союза в качестве Штата, то в конгрессе возникли горячие споры о том, может-ли быть допущено существование невольничества внутри нового Штата; тогда почти все представители северных Штатов подали голоса против рабовладения, а почти все представители южных Штатов за рабовладение. Эта распря могла-бы сделаться опасной для прочности Союза, еслибы не сос.тоялсь в следующем году соглашение, па основании которого рабовладение было дозволено в Миссури, но на будущее время было запрещено в странах, лежащих к северу от 36" 30' шпроты. Опасность, по видимому, миновала, но она была грозной уже только потому, что была совершенно неожиданной. По словам Джефферсона, которому было в то время более семидесяти лет, она поразила его подобно набату, внезапно раздавшемуся среди ночной тишины. После 1840 года положение дел сделалоси. более серьезным, потому что до того времени новые Штаты принимались в состав Союза попарно, то есть рабовладельческий Штат служил противовесом для Штата нерабовладельческого, а теперь для всех стало ясно, что для таких порядков насталь конец, потому что остальная территория, из которой моглпбы образоваться новые Штаты, лежала к северу от 36" 30' шпроты. Так как каждый Штат посылал в сенат по два представителя, то существовавшее до того времени в сенате равновесие между представителями Штатов рабовладельческих и нерабовладельческих неизбежно должно было скоро нарушиться вследствие увеличения числа этих последних. Из опасения такой развязки, которая вероятно привела-бы к изданию законов против рабовладения, южные Штаты присоединили к себе Техас и стали с недоверием следить за медленно усиливавшимся на севере влиянием аболиционистов. Вопрос о распространении рабовладения на запад от рЬки Миссури сделался в 1850 году жизненным вопросом, на котором сосредоточивалось все внимание населения Соединенных Штатов, а так как в этом-же году Калифорния, организовавшаяся без рабовладения, стала ходатайствовать о её допущении в состав Союза в качестве Штата, то этот вопрос потребовал немедленного разрешения и расшевелил самые буйные страсти. Но ни одна из двух главных политических партий не рискнула решительно принять ту или другую сторону. Южные демократы опа-
садись разрыва с теми демократами северных Штатов, которые желали положить предел рабовладению. Северные виги, опасавшиеся раздражить южан решительным протестам против постоянно возраставших притязаний рабовладельцев, выжидали более удобной для такого протеста минуты и предлагали компромиссы, которые в сущности обращались в пользу рабовладельцев. Они не сознавали того, что стараясь поддержать существование своей партии, они утрачивали народные симпатии, отталкивали оть себя людей, дороживших своими политическими убеждениями, и отнимали у своих приверженцев привязанность к каким либо принципам, из-за которых стоить труда вести борьбу. Всё это скоро обнаружилось на деле. Демократическая партия почти безусловно подчинилась с 1852 года контролю рабовладельцев и стала отстаивать основное подо жение, что конституция не дает конгрессу права воспрещать рабовладение в территориях. В виду этого правила оказывалось несогласным с конституцией соглашение с Миссури, состоявшееся в 182(1 году. Вожди вигов сами уронили себя в общественном мнении тем, что Генри Клэ составил в 1850 году проэкть соглашения, который допускал вступление Калифорнии в состав ь Союза в качестве нерабовладельческаю Штата, а притязания южан удовлетворял изданием закона о беглых рабах. Они потерпели решительное поражение на президентских выборах 1852 года, а остатки их партии окончательно рассеялись в 1854 году вследствие неудачной попытки провести билль об организации из Канзаса территории, в которой вопрос о существовании невольничества был-бы предоставлен народному решению;—этот билль был очевидным нарушением соглашения с Миссури. Два великих оратора этой партии, Генри Клэ и Даниэль Вебстер умерли в 1852 году, истощивши свои силы в борьбе и обманувшись в честолюбивой надежде достигнуть звания президента республики. Вместе с Кальгоуном, умершим два года раньше, они были украшениями своего поколения и хотя не могут равняться с Вашингтономч. или с Гамильтоном, но стоят выше всех государственных людей следующего поколения, за исключением только одного *). С ними закончился второй период в летописях американских партий, который занимает промежуток времени от 1820 до 1856 года и во время которого возникла и пала партия вигов. Происходившая в то время борьба представляет теперь только исторический интерес. По, кроме демократизации политических учреждений, она привела к следующим трем важным результатам. Во первых, Соединенные Штаты перестали вмешиваться в дела Старого Света;
*) Политическую борьбу того времени очень живо описали: Schurz в Life of Henry Clay и докт. Holst в Life of Jo bn C. Calhoun.
во вторых, одновременно с усиливавшимся желанием рабовладельцев выделиться из Союза, усилилось, в особенности в северных и в западных Штатах, сознание национального единства; в третьих, достиг полного развития сложный механизм партийной организации и установился главный принцип, служивший основой для того механизма.—тот принцип, что на общественные должности следует назначать только приверженцев президента республики и только на тот срок, на который выбирается он сам.
Когда партия вигов сошла со сцены, демократы, по видимому, по прежнему завладели полем сражения. Но у них скоро появились новые противники. Возраставшая отвага рабовладельцев начала тревожить северное население, когда ему стало известно решение верховного суда но делу Дред Скотта, основанное на теоретическом правиле, что конгресс не имеет права нигде запрещать рабовладение и чтб рабовладелец может повсюду привозить с собою своих невольников, представляющих ничто иное как соб, ственность, обладание которой обеспечено конституцией *). Это обстоятельство ускорило образование новой партии, составившейся из остатков, партии вигов и получившей в 1856 году название республиканской; вместе с тем, оно возбудило внутренние раздоры среди демократов. В 1860 году эти последние не могли притти к соглашению касательно выбора кандидата на должность президента республики; их южные приверженцы выставляли одно имя, ихъееверные приверженцы выставляли другое имя, а отделившаяся от них группа не вполне падежных приверженцев-выставила третье имя. Благодаря такому разномыслию республиканцы одержали верх над своими противниками, выбравши в кандидаты Авраама Линкольна, а немедленно вслед за этим избранием одиннадцать рабовладельческих Штатов выделились из Союза.
Республиканская партия, начавшая свою деятельность протестом против решения по делу Дред Скотта и провозглашением права конгресса не допускать распространение рабовладения, отстаивала в течение всей междоусобной войны и необходимость Союза и необходимость сильной федеральной власти, которую пришлось в то время расширять до небывалых размеров. После окончания междоусобной войны пришлось заново организовать побежденные Штаты и обеспечить положение только-что Освобожденных негров. Насилия, совершавшиеся в некоторых из южных Штатов и над неграми и над белокожими переселенцами, потребовали нового вмешательства со стороны федеральной власти и снова выдвинули вопрос о пределах этой власти, потому что старая демократическая
*) Это теоретическое правило не было необходимо дли разрешении упомянутого дели, а было высказано большинством судей лишь мимоходом.
партия, почти вовсе яевозвышавшая голоса во время войны, снова выступила на арену для того, чтоб отстаивать права отдельных Штатов и протестовать против всякого присвоения федеральным правительством незаконных прав. Тогда было признано необходимым отвергнуть решение по делу Дред Скотта и окончательно разрешить все вопросы касательно рабовладения и политической равноправности рас посредством внесения в конституцию трех важных поправок. Волнения мало по налу стихли на юге и северные войска были оттуда выведены. Вопросы, поднятые междоусобной войной и освобождением невольников, уже не интересовали население во время президентских выборов 1876 года, не смотря на воззвания, с которыми республиканцы обращались к избирателям.
Избранием Линкольна закончился третий период, во время которого образовалась и достигла преобладания республиканская партия. Эта партия, организовавшаяся с целию препятствовать распространению рабовладения, достигла его уничтожения, была вынуждена обстоятельствами усилить центральную власть до небывалых размеров и, таким образом приведя в исполнение свою программу, исполнила свое первоначальное назначение. Старые цели были достигнуты, но еще не были заменены новыми, потому что хотя и стали возникать новые проблемы, но республиканская партия еще не успела приготовиться к их разрешению. Демократическая партия также исполнила свое назначение, отстаивая права заново организованных Штатов ии протестуя против крайних мер, к которым прибегалаисполнительная власть; но и она не хотела браться ни за разрешение новых вопросов, возникавших после окончания междоусобной войны, ни за разрешение тех старых вопросов, которые снова всплывали наружу с наступлением внутреннего спокойствия. .Старые партии еще сохраняли свою прежнюю организацию и по прежнему выдавали себя за представительниц того или другого принципа. Но их принципы не имели непосредственного применения к тем вопросам, которыми интересовалась нация и относительно которых она не была одного мнения.Наступила новая эра, требовавшая или возникновения новых партий или преобразования старых посредством усвоения таких принципов и воззрений, которые соответствовали-бы нуждам того времени. Но в течение этого четвертого периода, начавшагося с 1876 года, мы до сих пор еще не видели такого преобразования партий; вот почему, — когда мы приступим к рассмотрению теперешнего положения партий,—мы найдем, что не смотря на могущественную организацию республиканцев и демократов, и те и другие страдают недостатком настоящих жизненных сил.
Этоть исторический очерк, сделанный нами только с целию уяснить теперешнее положение партий, наводит нас на некоторые со
ображения касательно причин, вызывавших возникновение партий в Америке.
Причины возникновении политических партий в Европе со времени введения представительной формы правления были не многочисленны. они заключались всего чаще во вражде между богатыми и бедными, или между капиталистами и рабочими, и в опасении не найти средств существования, хотя нередко прикрывались спорами о расширении права участия в подаче голосов пли каких нибудь других гражданских правь. Также значительную роль играли вопросы касательно землевладения и религии, вражда между различными расами и споры о преимуществах монархической или республиканской формы правления. Ни одним из этих спорных вопросов непнтере.совались американские политические партии в течение трех описанных нами периодов. Ни одна из них никогда не требовала ни введения монархической формы правления, ни ограничения всеобщей подачи голосов, ни централизации в замени федеральной системы. II бедным классам населения ни одна партия не могла до 1876 года обещать более того, что обещали её политические противники. Вь 1852 году выступила на сцену партия, носившая название К и о wnothing и служившая органом для выражения несочувствия американских уроженцев к новым переселенцам, в то время прибывавшим преимущественно из Ирландии, так как прилив немецких переселенцев был в ту пору незначителен. Но так как она не бралась за разрешение вопроса о рабовладении и возбуждала недоверие своей тайной организацией, то она скоро сошла со сцены. Строгая равноправность всех сект и невмешательство правительства в религиозные вопросы, к счастию, предохраняли политику от влияния религиозных страстей.
Но разве американские партии имели только узкия и местные основы, разве они боролись только из за временных целей, и разве они не могут претендовать на более важное и более продолжительное историческое значение?
В истории политических партий, как мне кажется, можно усмотреть два непрестанных разномыслия, иногда открыто высказывавшихся, иногда скрывавшихся под каким нибудь настойчиво требовавшим разрешения, временным вопросом. Одно из этих разномыслии касается вопроса, какой форме правления следует отдать предпочтение—централизации или федеральной системе. В каждой стране действуют силы центробежная и центростремительная, из которых та или другая преобладает в данный момент. Едва-ли можно указать такую страну, в которой нельзя-бы было улучшить администрацию и усилить средства обороны от внешних врагов посредством такого сосредоточения власти в руках центрального правительства, которое дает ему возможность делать то, чего не в состоянии сде
лать местная администрация пли чего не может сделать так-же дешево и хорошо центральное правительство, ограниченное в своих нравах. Противовесом этой выгоды служить опасение, что такое сосредоточение власти ослабит жизненные силы местных обшив и властей и послужит препятствием для их развития. Нужды первого рода иногда бывают более настоятельны или приобретают особенно важное значение в мнении народа; напротив того, иногда случается, что центробежные силы берут перевес. Английская история представляет не мало примеров преобладания то тех то других воззрений. Но при федеральной системе американского управления противоречие между этими воззрениями еще ярче бросается в глаза. Отличительная особенность американской конституции заключается в старании установить равновесие между той силой, которая толкает планеты—Штаты в бесконечное пространство, и той, которая влечет ихъ'в солнечную сферу национального правительства. Поэтому всегда находились люди, решительно придерживавшиеся одного из двух воззрений на этот важный вопрос, а политические партии всегда ссылались на какие нибудь веские аргументы, отстаивая автономию общин, плп доказывая пользу централизации правительственной власти. Первого из этих воззрений придерживалась демократическая партия; второе редко ясно выказывалось, но в сущности было усвоено федералистами первого периода, вигами второго периода и республиканцами третьего периода.
Второе разномыслие, не смотря па свое более глубокое и более широкое значение, менее ясно обнаруживалось в Америке и не всегда ясно сознавалось самими Американцами. Оно является результатом противоположности между воззрением на индивидуальную свободу, как на самое ценное из всех общественных благ, и старанием сдерживать и регулировать проявления этой свободы. Противоположность между этими двумя стремлениями—между желанием свободы и желанием порядка—есть постоянное и неизбежное явление, потому что оно возникает из несходства таких людских понятий и чувств, которые встречаются во всех странах и во все эпохи. Всегда найдутся люди, которые будут возмущаться слабостями человеческого рода, его безразсудствами, страстями и себялюбием и. не полагаясь на его способность к самоуправлению, будут желать, чтоб им руководили разумные головы и чтоб его сдерживали сильныиг руки. Такое руководительство кажется лучшим ручательством за прогресс , а такое сдерживание кажется единственным ручательством за внутреннее спокойствие. С другой стороны те, которые имеют более высокое мнение о человеческой натуре и возлагают более светлые надеииды на её собственные силы, придерживаются мнения, что большинство людей от природы склонно к справедливости и к миролюбию. Они верят в способность ра
зума одерживать верх над невежеством и в способность душевного благородства заглушать себялюбие. Поэтому они желают, чтоб индивидууму был предоставлен полный простор и чтоб власть была вверена народным массам. Каждый мыслящий человек сознает в самом себе борьбу между этими двумя стремлениями и старается не подчиняться вполне ни тому ни другому, потому что одно из них может привести к тирании, а другое может привести к анархии, которая в конце концов также приводить к тирании. Самый мудрый государственный человек тот, кто умеет всего лучше соблюдать между ними равновесие.
Каждая из этих тенденций имела блестящих представителей между основателями американской республики. Гамильтон, имевший не высокое понятие о человеческом роде, но вместе с тем одаренный способностью и сильной склонностью к широкой творческой деятельности государственного человека, зашол так далеко в своем заступничестве за сильную правительственную власть, что его заподозрили в желании ввести монархическую форму правления по английскому образцу. Официальные документы свидетельствуют о его убеждении, что свободная английская конституция, которою он восхищался, не смотря на то, что ясно видел её недостатки, не может быть применяема на практике без извращений её смысла ’). Занимавший не менее ответственный ноет, Джефферсон зашол далее всех других в своем убеждения, что правительство пли вовсе бесполезно пли вредно и что всё пойдет хорошо, если будет достаточно обеспечена свобода. Он говорил, что следует желать постоянно вспыхивающих но прошествии нескольких лет восстаний, потому что они держат правительство в порядке. Тенденции Джефферсона постоянно служили для демократической партии чемъто в роде закваски, хотя руководствовавшиеся его доктриной рабовладельцы не пожелали придерживаться её в своих отношениях к чернокожим. II среди федералистов, и среди их преемниковъ— вигов, и в среде позднее образовавшейся республиканской партии никогда не было недостатка в доверии к могуществу свободы. Республиканцы ясно это доказали, предоставивши неграм право участия в подаче голосов на выборах. Ни эта партия и никакая другая никогда не брали на себя роль заступниц за власть и за порядок, потому что такая роль оыла-бы невыгодна. Тем не менее всякий, кто дорожил принципом авторитета, чувствовал натуральное влечение не к демократам, а к той партии, которую я позволю себе назвать партией федералистов-вигов-республиканцев.
) Дивид Юм высказал такое-же замечание, но в такое время, когда для власти парламента служили лишь незначительным стеснением ответственность перед народом.
Еще не заглохнувшие в Америке влечения к пуританизму имели самое близкое сходство с воззрениями этой партии, потому что понятие пуритан о врожденной греховности человеческой натуры наводило на желание воспитывать и сдерживать человеческую натуру при помощи законов и физической силы.
Так как стремление к усилению правительственной власти сходится с стремлением к централизации управления, то федералистам-вигам-республпканцам, всегда отстаивавшим национальный принцип, чаще, чем демократам, приходилось вступаться за расширение прав и власти национального правительства. Можнобы было предполагать, что республиканская партия не останется безучастной зрительницей и той борьбы, которая ведется вь настоящее время во всех цивилизованных странах между стремлениями к расширению законодательной деятельности правительства и доктриной laissez fiiire. Однако, этого не видно на деле. Вообще можно заметить, что республиканцы более демократов сочувствуют вмешательству правительственной власти; но ни одна из этих двух партий не додумалась до разрешения того спорного вопроса; они обнаружили в этом отношении одинакую с английскими ториями и либералами неопределенность воззрений.
Люди, изучившие историю Америки, моглп-бы подумать, что я преувеличил противоположность между свободой и авторитетом, между центробежными и центростремительными тенденциями, утверждая, что в течение первого столетия республики каждая из этих противоположных тенденций олицетворялась в одной из двух главных политических партий. Я не отрицаю существования таких моментов, когда партия, обыкновенно стремившаяся к усилению правительственной власти, оказывала ей сопротивление, а партия, выдававшая себя за защитницу свободы, старалась усилить правительственную власть. Но такия уклонения от основных принципов нельзя назвать несовместимыми с описанными мною общими тенденциями. Кроме того, всякий, хоть слегка изучивший историю Соединенных Штатов, не впадет в ошибочное мнение, будто слова порядок и власть имеют там такой-же смысл, какой им придавали в монархиях континентальной Европы.
ГЛАВА LIV.
Теперешния партии.
В настоящее время в Соединенных Штатах есть две большие политические партии и несколько мелких. Большие партии на
зываются республиканской и демократической. В чем-же заключаются их принципы, их отличительные основные положения, их тенденции. Которая из них вступается за свободу торговли, за реформу гражданской службы, за предприимчивую иностранную политику, за издание особых законов, регулирующих телеграфные сообщения, за издание общего закона о банкротствах, за изменение ходячей монеты, или за какой либо другой из числа тех многочисленных вопросов, которые беспрестанно обсуждаются, потому что их разрешение считается необходимым для общей пользы?
С этими вопросами Европеец беспрестанно обращается к интеллигентным республиканцам и к интеллигентным демократам. Но он беспрестанно повторяет эти вопросы, потому что никогда не получает на них удовлетворительного ответа. То, чтб говорят ему вь ответь, приводить его в крайнее замешательство. Но по прошествии нескольких месяцев он начинает догадываться, в чем дело. Ни одна из двух партий не в состоянии высказать какое либо определенное мнение о вышеупомянутых вопросах; пи одна из них не имеет никаких принципов, никаких отличительных основных убеждений. Но у них обеих есть традиции. И та и другая заявляет притязания на определенные тенденции. Конечно, у каждой из них есть боевой лозунг, особая организация и какие нибудь интересы, служащие для неё опорой. Но эти интересы заключаются главным образом в приобретении возможности раздавать должности. они уже утратили свои прежние принципы, свои политические убеждения и свою политическую опытность. они не были низвергнуты, а были оттеснены в сторону временем и ходом событий, которые разрешили некоторые из политических задач, а некоторые другие вычеркнули из списка. У них ничего не осталось, кроме должностей или кроме надежды приобретения должностей.
Объяснение этого явления можно найти в Англии, где управление через посредство политических партий существовало дольше и в более развитой форме, чем в какой либо другой части Старого Света ’). Существенное различие английских партий было обусловлено существованием двояких воззрений и тенденций, разделявших нацию на две части, —на партию движения и партию застоя, на приверженцев свободы и приверженцев порядка. При возникновении всякого нового вопроса, каждая из двух партий относилась к нему с точки зрения своих особых тенденций, традиций
’) Впрочем, английские партии не отличаются древностью своего существования: онт. образовались во время борьбы дома Стюартов с пуританами и с на|>одииой партией в палате общин, а организовались они под-ь названием вигов и ториев не прежде царствования Карла II.
и соображений. Каждая из них могла изменять свои догматы: основные. принципы, которых прежде придерживались только виги, могут сделаться основными принципами и для ториев, а те принципы, которые были-бы отвергнуты вигами лет пятьдесят тому назад, могут войти в программу либеральной партии. Но их тенденции оставались неизменными и постоянно заставляли их так относиться к новым вопросам и проблемам, возникавшим в течение двух последних столетий, что каждая из двух партий не только жила блестящею конкретною жизнию в лице своих знаменитых вождей и ревностных приверженцев, но также жила умственною и нравственною жизнию в практическом применении своих принципов. Вти принципы имели серьезное значение в глазах тех, кто их придерживался, так что, когда возникал какой нибудь новый вопрос, можно было заранее предсказать, каким образом отнесутся к нему даже всего менее выдающиеся члены партии. Поэтому, даже в том случае, если вожди партии не были достойны доверия и задавались не вполне безукоризненными целями, члены партии воодушевлялись сознанием, что они ведут борьбу из-за великой идеи. — что история и традиции их партии налагают на них обязанность отстаивать их принципы. Две английские политические партии не заразились духом крамолы благодаря тому, что никогда не было недостатка в мотивах, заставлявших одпу из них отстаивать требования порядка и существующие учреждения, а другую отстаивать свободу или то, чтб она считала прогрессом. Их борьба из-за приобретения должностей утрачивала эгоистический характер вследствие того, что они смотрели на занятие должностей как на средство осуществлять на практике свои теории.
Но представим себе, что в Англии внезапно разрешены и отложены в сторону все вопросы, относительно которых существует разномыслие между ториями и либералами. Тогда Англия очутилась-бы в затруднительном положении. её правительственный механизм так долго приводился в действие через посредство двух партий—министерской и оппозиционной, что существование ториев и вкгов, по всему вероятию, не. прекратится, но это уже не будут тории и вигп в настоящем значении этих названий, а будут просто приверженцы партии, состоящей во власти, и приверженцы партии, стремящейся к власти; они будут вести борьбу, по всему вероятию, уже не из-за принципов, а только из-за власти. Правительственные должности, доставляющие почет, влияние и казенное содержание, будут служить наградой для победителей. Члены партий будут по прежнему подчиняться своим вождям; узы дружбы будут по прежнему соединять их в правильно организованные корпорации, а несочувствие и недоверие будут но иирсж-
нему возбуждать их к борьбе с противниками. Поэтому не только те политические вожди, которым желательно достигнуть какой нибудь практический цели, но и те, которым желательно только отстоять их убеждения, будут по прежнему учреждать политические клубы, вести списки избирателей, произносить речи, оспаривать правильность выборов,—то есть будут делать точно то-же, что теперь делают. Разница будет заключаться в том, что хотя каждая партия и будет по прежнему ссылаться на свои основные принципы, но уже не будет с прежней стойкостью применять их к требованиям государственной пользы. Поэтому люди миролюбивые или нерадивые, уже не будут принимать участие в политической борьбе, а те, которые будут но прежнему участвовать в этой борьбе, уже не будут воодушевляться сознанием, что в ихт цели есть нечто идеальное. Преданность вождю, которого желательно сделать первым министром, заменить вреданность принципу. Если не будет на лице выдающагося вождя, то привязанность к своей партии превратится или просто в ненависть к противникам или вч. желание добиться должности и жалованья. Почти то-же самое случится, если обе партии до такой степени изменят свое прежнее положение, что уже не будуть стремиться к тем целям, из-за которых прежде боролись, а будут придерживаться таких принципов, которые—по меньшей мере в своем практическом применении—ничем не отличаются одни от других.
Именно это и случилось с американскими партиями. Практические вопросы, из-ва разрешения которых они прежде вели между собою борьбу, уже разрешены. Некоторые другие вопросы остаются неразрешенными, но относительно их обе партии до такой степени изменили свое прежнее положение, что в настоящее время уже не может быть речи о борьбе из-за каких либо принципов.
Когда жизнь покидает какой нибудь организм, он делается бесполезным, зловонным и заразительным: его следует выбросить вон или закопать в землю. Для политической партии принципы то-же, что жизнь для организма. Они для партии то-же, что душа для тела; но когда душа отлетела, тело должно разрушиться, а элементы, из которых оно состояло, снова должны сгруппироваться в какой нибудь новый оритциизм:
The times have been
That when the brains were out the man would die.
(Было время, когда человеку приходилось умирать, если он лишался мозга).
Но политические партии не всегда умирают такою смертью. они могут существовать еще долго после того, как угасла их духов
ная жизнь. Гвельфы и Гибелины боролись между собою в Италии почти в течение двух столетий после того, как император перестал угрожать папе, а папа перестал оказывать помощь городам Ломардии. Партии не прекращают Дррьбу, потому что их члены привыкли действовать сообща под влиянием одинакой ненависти к своим противникам и одинаких предразсудков,—также потому, что их вожди извлекают личную пользу и из этих привычек и из этих предразсудков. В настоящее время американские партии существуют только благодаря тому, что они прежде существовали. После того, как мельница построена, её жернов не перестает вертеться даже тогда, когда нечего молоть. Но в этом виноваты не люди, а система правления, которая в Америке точно так-же, как в Англии, не может обойтись без политических партий. И тут и там система правления так организована, что только большинство способно применять ее на практике; но большинство должно быть цельно,—должно быть соединено и организовано в одно целое, а таким целым является политическая партия.
Если вы обратитесь к какому нибудь северному демократу с просьбой охарактеризовать две главные политические партии, он ответить вам, что республиканцы—люди, доступные для подкупа и неспособные; он расскажет вам, что некоторые из выдающихся членов этой партии или из интимных друзей её вождей, были участниками в мошеннических сделках, которые они устраивали в конгрессе. Если вы будете настаивать на указании каких нибудь принципов, служащих отличием его партии от республиканцев, он, по всему вероятию, ответит вам, что демократы охраняют права Штатов и местное самоуправление, а республиканцы не желают ни того ни другого. Если вы его спросите, какое применение имеет учение о правах Штатов к тем вопросам, которые предстоит разрешать в настоящее время, он ответит вам, что покуда оно не имеет никакого применения к тем вопросам, но он будет уверять вас, что еслибы возник какой нибудь вопрос, затрогпваюший права ИИгатов. то его партия но прежнему явилась-бы защитницей американской свободы.
Действительно, более этого ничего нельзя сказать о демократической партии. Еслибы возник какой нибудь вопрос, касающийся отношений Штатов к федеральному правительству, то она инстинктивно взвла-бы скорее сторону Штатов, чем сторону центрального правительства,—конечно, еслибы какие нибудь особые мотивы не побудили ее действовать иначе. Так как с начала междоусобной войны и до 1888 года она ни одного момента не располагала большинством голосов ни в одной из двух палат конгресса, и ни один из её приверженцев не занимал должности
президента республики, то её преданность принципу независимости отдельных Штатов не была испробована на деле и, быть может, пеустояла-бы против соблазна, если бы ей представился случай приобресть влияние иным путем. Впрочем, всё это лишь догадки, потому что в настоящее время Штаты не боятся никаких посягательств на их права. Точно то-же можно сказать и о республиканцах. Судя по их традициям, следует предполагать, что они стали-бы поддерживать федеральную власть против Штатов, но их образ действий в каждом данном случае, по всему вероятию, зависел-бы от того, можфть-ли их партия в данную минуту пользоваться этою властию для своих собственных целей. Еслибы они составляли меньшинство в конгрессе, то они едва-лп захотелп-бы усиливать власть конгресса в ущерб Штатам. Чтоб представить доказательства или примеры такой шаткости основных принципов, неть лучшего способа, как сделать краткий обзор тех вопросов, с разрешением которых связаны в настоящее время практические интересы Американцев.
В настоящую минуту в Америке народ всего более интересуется вопросом о регулировании или о прекращении торговли крепкими напитками. Но ни одна из двух партий до сих пор не осмелилась и вероятно не осмелится высказаться по этому вопросу. Его нельзя разрешить на основании традиционных догматов партий, хотя демократы всегда были более республиканцев расположены не стеснять индивидуальную предприимчивость и менее охотно подчинялись влиянию нравственных соображений. На практике этот вопрос сводится для обеих партий к вопросу о том, чтб они могут выиграть или потерять. Каждая из них, очевидно, может чтб нибудь потерять. Та часть населения, которая употребляет крепкие напитки в самом большом количестве, состоит главным образом из переселившихся в Америку иностранцев. Но Ирландцы большею частию держут сторону демократов, поэтому демократическая партия боится возбудить между ними недовольство, а Немцы большею частию держут сторону республиканцев, поэтому и республиканцы вынуждены действовать осмотрительно. 11с смотря па то. что партии сохраняют нейтралитет, члены тех обществ, которые проповедуют воздержание от крепких напитков, принадлежат на с^рере и на западе ') большею
и) Южные негры вообще считаются приверженцами республиканской партии, но не хотят стеснений торговли крепкими напитками. Уто ясно обпаружилссь во время происходившего в Техасе народного голосования по атому вопросу. С другой стороны самые нажиточные классы белокожого населения па юге, бесспорно сочувствующие демократической парии, большею частию принадлежат к обществам трезвости, а в некоторых Штатах, как папр. въ
частию к республиканской партии, а люди, отстаивающие пользу крепких напитков, и содержатели питейных домов принадлежат ббдьшею частию к демократической партии. Однако республиканцы обыкновенно стараются отделываться льстивыми фразами от требований той партии, которая желает запрещения торговли крепкими напитками. ИИм неприятно, когда на выборах предлагаются кандидаты из прогибиционистов, потому что такие кандидаты отнимают у них больше голосов, чем у Демократов.
Свобода торговли или покровительственная система—вот другой жгучий вопрос, возникший еще в начале существования Союза. Старые возражения против конституционного права конгресса облагать что либо налогами иначе, как для покрытия государственных расходов, наконец прекратились, потому что независимо от того, было-ли то право предоставлено в 1788 году народом конгрессу, или не было, федеральное правительство пользовалось им в течение столь долгого времени и в таких широких размерах, что в настоящее время уже никто не сомневается в его легальности. До междоусобной войны демократы держалась правила, что обложение налогами дозволяется только для покрытия государственных расходов, т. е. они были защитниками свободы торговли. Многие из них до сих пор не отказались от этих воззрений и содейстьовали уменьшению налогов на предметы ввоза. Но боевые возгласы этой партии нередко звучали очень неясно, так как Пенсильвания отстаивает покровительственную систему, необходимую для её железных изделий, северная Георгия и южная часть Штата Теннесси клонятся ₽ ту-же сторону по той-же причине; Луизиане нужна покровительственная система для её сахара. Так как демократы никогда не осмелятся оттолкнуть от себя население таких трех обширных округов, то они держатся нейтралитета, или, вернее, стараются одновременно угождать с одной стороны живущим на северо-западе и юго-востоке приверженцам свободы торговли, с другой стороны питтсбургским торговцам железными изделиями и сахароварам Нового Орлеана ’). Хотя они стали всё с большей анергией требовать уменьшения теперешних высоких пошлин, но
Георгии, решение спорного вопроса предоставлено местным жителям, т. е. каждое гра*ство само решает, быть-ли ему „мокрымъ" или .сухимъ" [т. е. следует-лп дозволить или воспретить продажу крепких напитковъ]. В настоящее время графства Штата Георгии большею частию принадлежат к числу г сухихъ".
’) В настоящую минуту [1888 r.J демократическая партия по видимому более, чем когда либо со времени окончания междоусобиоП войны, расположена серьозло вступаться если не за свободу торговли, то по меныией мере за значительное уменьшение теперешних покровительственных пошлин.
онп эго делают не столько на основании принципов свободной торговли, сколько на том основании, что следует избавиться от теперешнего излишка государственых доходов. Республиканцы действуют с большей спелостью: когда ил приходится составлять программу их политических убеждений, они принимают на себя роль защитников покровительственных пошлин. Но некоторые из самых интеллигентных членов их партии, со включением нескольких влиятельных журналистов, сочувствуют свободе торговли и, по видимому, готовы разорвать узы, которые связывают их с этой партией.
Реформа гражданской службы вызывала в последнее время со стороны обеих партий одинаково горячее и одинаково неискреннее одобрение. Те перемены, которые были сделаны в способе замещения должностей, были скорей навязаны политическим партиям общественным мнением, чем приведены ими в исполнение по их собственному почину. Пи одна из этих перемен,—не смотря на то, что они едва-ли не были самыми благотворными из всех недавних нововведений,—не вызвала борьбы между партиями и не дала ни одной из них права на общественное доверие. Лучшие люди обеих партий оказывают поддержку коммиссии, изготовляющей проакт реформы гражданской службы, а худшие люди обеих партий желали-бы отделаться от этого проэкта.
К числу часто обсуждаемых вопросов принадлежит вопрос о пользе издания федеральных уставов для тех железнодорожных и телеграфных линий, которые проходят через несколько Штатов. Ни одна из двух партий не высказала относительно этого предположения ни своего одобрения, ни своего порицания. Обе партии утверждали, что железные дороги обязаны оказывать населению услуги, а не мучить и не обирать его; поэтому недавно изданный в этом смысле билль (I и I е r-S t а t е-С оии ииегсе В и 11} не может быть приписан влиянию какой либо партии. Американское финансовое управление вообще было удовлетворительно, а долги уплачивались с поразительной скоростью. Но до сих пор остаются неразрешенными важные проблемы касательно ходячей монеты. Обе партии делали большие ошибки и почти в одинакой мере достойны порицания: республиканцы чаще имели случай ошибаться, потому чаще находились в большинстве в конгре^е, а демократы пе раз компрометировали себя проповедыванием вредных теорий. В настоящее время ни одна партия не предлагает никаких ясно-определенных мер.
То-же можно сказать о вопросах второстепенной важности, как например о предоставлении женщинам права участия в голосованиях, о международной литературной собственности, о физическом ируде осужденных преступников. Ни одна из двух партий не
высказала ничего определенного касательно этих вопросов и нельзя сказать, от которой из них можно ожидать каких нибудь решительных мер. Точно так-же они относятся к доктрине 1 аиs sez fa ire, ни в чеп недопускающе| правительственного вмешательства. Ни о республиканцах ни о демократах нельзя сказать, что они защитники пли противники такого вмешательства: и те и другие будут вступаться за него, если оно поможет им достигнуть какой нибудь полезной для них практической цели, или если в его пользу выскажется народ. To-же можно сказать и об иностранной политике. Обе партии сходятся не только относительно общих принципов, которыми должна руководствоваться страна, но и относительно применения этих принципов на практике. Может случиться, что партия, стоящая в оппозиции к президенту республики, попытается сделать ему неприятность, отвергнувши которое нибудь B31, сделанных им предложений, но это будет сделано в виде временной стратегической меры, а не на основании какой нибудь определенной доктрины.
Однако, нельзя сказать, чтоб в настоящее время не было никакого различия между двумя главными американскими партиями. Между ними существует различие в направлении и вт. складе убеждений, которое заметит даже иностранец, если после частых личных сношений с членами одной партии будет часто беседовать с членами другой партии: а для американского уроженца оно, без сомнения, еще более очевидно. Оно имеет сходство с различием (впрочем, менее резким) в тоне и в характере меледу английскими ториямп и либералами. 1! по складу ума и по нравственным понятиям лучшие из демократов не сходятся с республиканцами. Ии те и другие имеют невысокое мнение о своих противниках: но между тем как демократ считает республиканца «опасным человекомъ» (т. е. способным подкопаться под основы конституции), республиканец считает демократа человеком порочным и недобросовестным. Точно так и английский либерал считает тупоумие за характеристический недостаток тория, между тем как торий не столько презирает интеллигенцию радикала, сколько относится с недоверием к его нравственности и религии.
Американские партии не заслуживают обвинения в том, что они сходились одна с другой, отрекаясь on. свопх старых принципов. Время было виновником тех перемен, которые произошли в положении страны; оно-же сделало те старые принципы неприменимыми. Американские партии скорей заслуживают обвинения в том, что они слишком долго придерживались отживших убеждений и не постарались выработать новые принципы, способные разрешить те проблемы, которые теперь волнуют страну. В Америке так часто совершаются перемены в народных стремлениях,
что на очередь беспрестанно выступают новые вопросы, требующие ответа. Правительству беспрестанно приходится бороться с новыми затруднениями, для устранения которых необходимо приискивать средства; народу приходится бороться с новыми недугами, для изречения которых необходимо приискивать лекарства. На большой политической партии лежит обязанность приискивать эти средства и лекарства, применяя к данным фактам свои старые доктрины, а если эти доктрины уже сделались неприменимыми, придумывать новые, совместимые с теми главными принципами и стремлениями, для которых она служит представительницей. Эту задачу должны выполнять самые влиятельные члены партии, а привычка к повиновению партийным вождям будет способствовать ознакомлению всей массы приверженцев с теми убеждениями, к которым пришли вожди, и с теми мотивами, на которых основаны эти убеждения.
Европейский читатель, может быть, спросить: «Разве собственные интересы и чувство долга не заставляють политическую партию приноравливаться к новым условиям? А если она этого не сделает, разве она не обречет сама себя на бесплодную деятельность и на бессилие, и разве она не будет, в конце концев принуждена уступить свое место какой нпбудь новой партии, существование которой будет вызвано требованиями нового времени?»
Именно это и случается как в Англии, так и вообще в Европе. Если американские политические партии не будут приспособляться к удовлетворению новых требований, то их, по всему вероятию, постигнет такая-же участь, какая постигла вигов, утративших в промежуток времени от 1852 до 1857 года всякое влияние вследствие того, что они не были в состоянии взяться за разрешение вопроса о существовании невольничества. Однако, такия перемены совершаются в Америк медленно частию вследствие вполне законченной организации партий, не нуждающейся в том воодушевлении, которое вызывают новые идеи, частию вследствие того, что вопросы, относительно которых обе главные партии еще не заняли никакого определенного положения, не принадлежат к числу вопросов, затрогивающих жизненные интересы страны, частию вследствие того, что вожди партий не пользуются в Америке таким-же сильным личным влиянием, как в Европе. Английские партии, долго пе принимающие никакодр решения относительно второстепенных вопросов, стали бы так-же долго не принимать никакого решения и относительно жизненных вопросов, если бы они не привыкли подчиняться руководству своих вождей и сообразовать свой образ действий с их мнениями. А эти вожди не утрачивают своего влияния только благодаря своей способности смело брать на себя инициативу в разрешении новых вопросов.
ГЛАВА LV.
и Состав партий.
Чем труднее уяснить для европейского читателя характер партий республиканской и демократической посредством изложения их основных принципов, тем более необходимо дать ему некоторое понятие о социальных и местных, племенных и религиозных элементах. из которых образовались эти партии.
Республиканская партия образовалась в промежуток времени между 1854 и 1856 года главным образом из остатков партии вигов с примесью аболиционистов итак называемых «вольных хлебопашцевъ» (Free Soilars), которые были недовольны готовностью вождей северных вигов угождать южанам и в течение некоторого времени действовали в качестве особой политической группы, впрочем иногда подавая голоса за кандидатов вигов. Кроме того, республиканцы набирали приверженцев в среде тех «вольных хлебопашцевъ», которые отделились от демократической партии и, присоединясь к партии, восставшей против распространения рабовладения, выдавали себя за настоящих последователей Джефферсона ’). Поэтому республиканцы с самого начала носили более резкий северный отпечаток, чем федералисты в конце прошлого столетия и чем виги, в состав которых входили довольно многочисленные южные элементы.
Виги внесли в новую партию твердость убеждений и политическую опытность и доставили ей много богатых и влиятельных приверженцев. Аболиционисты придали ей нравственную силу и энтузиазм, т. е. те качества, которые имели громадную цену в 1861 году, когда все рабовладельческие Штаты, за исключением четырех, выделились из Союза. Во время междоусобной войны она привлекла к себе почти всех северных и западных жителей с твердыми убеждениями, с патриотизмом и с привязанностью к религиозным и нравственным принципам. На севере и на западе она и до сих пор считается той партией, в рядах которой встречаются самые почтенные, самые твердые в убеждениях, самые благочестивые и самые честные люди. Если вам случится сидеть за обедом рядом с очень почтенным человеком в одном из городов Новой Англии, в Филадельфии, в Чинчиннати, в Клевеланде, в Чикого или в Миннеа-
Э Новой партии было дано название республиканцев отчаст» в том пред положении, что в-ь состав её будут охотвес поступить ати демократы старой школы, так как во времена Джефферсона его партии носила название республиканской.
полисе, то вы можете предполагать, что ваш сосед ь —республиканец почти с такою-же уверенностью, с какой в английском графстве вы могли-бы предполагать, что ваш соседъ—торий; конечно, может случиться, что вы впадете в заблуждение, но в четырех случаях из пяти вы не ошибетесь. В Нью-Иорке такое предположение было-бы менее основательно, но и там вы будете правы три раза из пяти. Можно положительно утверждать, что на всем севере склоняются на сторону республиканцев торговцы, фабриканты и люди различных профессий,—эти последние едва-ли не еще чаще в маленьких городах, чем в больших. To-же можно сказать о фермерах, в особенности о тех, которые живут на северозападе, в Иллинойсе, в Висконсине, в Мичигане, в Миннесоте, в Иове. Рабочие классы населения примыкают к различным партиям, но самые благонадежные из нихъ—те, которые посещают церкви и воздерживаются от употребления крепких напитков,—вообще держат сторону республиканцев. Между ними до сих пор много солдат, участвовавших в междоусобной войне и, натурально, не изменяющих своему старому знамени,—хотя их число, конечно, постоянно уменьшается. Но лишь только вы направитесь на юг и достигнете границы старых рабовладельческих Штатов, вы заметите решительную перемену. В Балтиморе лучшие классы населения так всецело преданы демократам, что если вам случится встретиться в обществе с республиканцем, то вы спросите, не принадлежит-ли он к числу переселенцев из Новой Англии. В Виргинии, в обеих Кароливахч* и в Штатах, прилегающих к Мексиканскому заливу, очень немногие из зажиточных людей принадлежат к республиканской партии; там она состоит из освобожденных негров и из набольшего числа белокожих, которые редко пользуются общим уважением и занимаются организацией голосования негров, а лет двадцать тому назад извлекали из него личные выгоды; кроме того, к этой партии принадлежат федеральные должностные лица, назначенные своими вашингтонскими друзьями с условием отстаивать интересы республиканцев, и разный сброд, состоящий, по всему вероятию, из переселенцев с севера, еще не отказавшихся от своих прежних партийных привязанностей. Образованному человеку не легко оставаться на юге республиканцем не илько потому, что в обществе ин встречается только с демократами, но также потому, что вожаки республиканской партии нередко играют там роль паршивых овец стада.
Силы партий почти уравновешиваются в центральных Штатах, в Нью-Иорке, Пыо-Джерзее. Пенсильвании, к которым можно присовокупить в этом отношении Огио и Индиану, равно как у берегов Тихого океана; там большинство избирателей склоняется то
на одну сторону,™ на другую, смотря потому, какие случайные обстоятельства, местные соображения или личные достоинства кандидатов оказывают влияние на направление умов. Гак например, Пенсильвания остается и до сих пор таким-же республиканским Штатом, каким была с 1860 года, потому что желает введения покровительственныхч. пошлин. Ныо-Иорк, в котором большинство законодательного собрания обыкновенно состоит из республиканцев, обыкновенно подает голоса за демократических кандидатов на должность президента республики. В этих Штатах, неподчиняющпхся влиянию какой либо одной партии, лучшие люди большею частию принадлежать к республиканской партии. Именно в среде этой партии всего чаще встречаются филантропы, люди образованные и люди серьозные, которые дорожат внутренним спокойствием и пе желают торопливого издания новых законов, затрогивающих интересы торговли. Этп элементы силы очень ценны. Они были приобретены республиканской партией летч. тридцать тому назад, когда она привлекла в свои ряды тех патриотических юношей, которые в настоящее время, достигши зрелых лет, руководят мнениями той среды, в которой живут. Но они встречают противодействие со стороны той фракции республиканской партии, к которой принадлежит не мало самых интеллигентных людей, обнаруживающихч. несочувствие к политической программе партии и к выставляемым ею на выборах кандидатурам. Эта фракция объясняет свой образ действия тем, что права на общественное доверие, приобретенные республиканской партией благодаря её оппозиции рабовладению и благодаря её энергии во время междоусобной войны, были ею утрачены вследствие её административных злоупотреблений после окончания войны и вследствие скандального цоведения некоторых из её видных деятелей. Впрочем, если-бы эти интеллигентные и образованные люди отпали от республиканской партии, то она могла-бы сделаться без этого элемента еще более сильной, потому что, как всякому известно, только тот может считаться надежным приверженцем политической партии, кто стоить за своих друзей даже в том случае, если они не нравы.
Демократическая партия слаба на севере и на западе по причинам прямо противоположным тем, по которым там сильна республиканская партия. Она долго была дискредитирована в общественном мнении своим сочувствием к южанам и тем, что образовавшаяся в её среде фракция (известная под названием «медных лбовъ») противилась продолжению войны. Это черное пятно лежало на ней до полного восстановления спокойствия на юге и до выступления на очередь новых вопросов, заглушивших воспоминания о том, что делалось во время междоусобной войны. В промежуток временя от 1869 до 1885 года она извлекла для себя
пользу из того, что была в оппозиции. Так как она не имела случая злоупотреблять правом раздачи должностей или участвовать в мошеннических проделкахт^ администрации,-то она могла,ничем не стесняясь, нападать на заблуждения плпна пороки своих противников. Однако, едва-ли мфкпо с уверенностью утверждать, что её вожаки были вообще более благоразумны или более, нравственнобезукоризненны, чем те, на кого они нападали, и что они успели внушить беспристрастным гражданам более глубокое доверие.. Когда демократам удавалось приобресть большинство в палате представителей, их законодательная деятельность не отличалась от законодательной деятельности республиканского конгресса ни более высокими целями ши более осмотрительным выбором средств. Поэтому готовность некоторых интеллигентных людей выйти из рядов республиканской партии не принесла демократами. той пользы, какую можно-бы было ожидать. Тем не менее, в состав демократической партии входят не только почти все талантливые, образованные и богатые южане вместе с большинством южных фермеров и бедного белокожого населения, но также значительное меньшинство честных граждан центральных Штатов и несколько менее значительное меньшинство граждан Новой Англии и северо-западных Штатов.
В этих последних Штатах главные силы демократической партии сосредоточивались в городах, между тем как в первую пору её существования мы видели совершенно противное: тогда Джефферсона поддерживали фермеры, а Гамильтона городское население ’). Но теперешнее население больших городок нисколько не похоже на то, которое существовало восемьдесят лет тому назад; оно состоит из огромной массы невежественных и часто переселяющихся с места на место людей, которые большею частию лишь очень недавно получили права граждан, не имеют никакого серьозаого основания примыкать к одной партии скорей, чем к другой, но чувствуют некоторое влечение к демократической партии частию потому, что им симпатично её название, частию потому, что ее нельзя назвать партией зажиточных людей, частию потому, что в её рядах находят влиятельных людей одного с ними происхождения. Сочувствие этоии сволочи придавало партии буйный характер подобно тому, как её старые союзники придавали ей в глазах пуритан легкий отпечаток религиозного безверия. Двадцать летъ
’) 'Джефферсон считал земледелие самым лучшим занятием для граждан и был очень встревожен слухом, что треска спускается от северо-восточных берегов вниз к берегам Виргинии и Каролины; это известие ввушало ему опасение, что жители этих Штатов .вздумают заниматься ловлей этой рыбы и еще более разовьют торговую деятельность, которая и без того уже слишком обширна*.
тому назад, по мнению какого нибудь диакона Попой Англии (ведь диакон считается в Америке типом почтенной благопристойности) было-бы так-же неблагопристойно подавать голос за демократического кандидата, как по мнению какои» нибудь английского архидиакона было-бы неблагопристойно подавии, голос за бирмингемского радикала. По и эти старые предразсудки уже начали исчезать. На сцену выступило новое поколение избирателей, которое никогда не видало рабства и которое не питает к идеям Джефферсона ни сочувствия ни несочувствия. Это поколение судит политические партии по тому, чтб само в них находит. Даже в среде более старых избирателей произошла в течение последних трех лет значительная перемена. Многие из лучших республиканцев с открашением взирали на избрание демократа в президенты республики, потому что они еще не позабыли, что значительная фракция демократической партии сочувствовала рабовладению до начала междоусобной войны, а потом, когда уже вспыхнула война, желала её прекращения. Однако, страна не погибла под управлением Елевеланда; напротив того, в ней всё шло по старому,—ея хорошие и дурные элементы смешивались и вступали между собою в борьбу точно так-же, как и под управлением республиканцев. Тем не менее, республиканские вожди и до сих пор еще указывают на тот факт, что демократы могут рассчитывать на значительное число голосов во всех Штатах, где прежде, существовало рабовладение; по мнению республиканцев,этот факта, должен возбуждать недоверие к демократам во всех хороших гражданах, сражавшихся за целость Союза.
С тех пор, как несходство политических принципов стало менее ярко обнаруживаться в деятельности двух главных политических партий, различие рас стало оказывать значительное влияние на состав этих партий. Кроме американских уроженцев,мы находим в Соединенных Штатах людей, принадлежащих к пяти различным национальностямъ—Британцев, Ирландцев, Немцев, Скандинавов и переселяющихся из Канады Французов *). Впрочем, Англичане и Шотландцы почти немедленно утрачивают своп национальные особенности и сливаются в одно целое с массой местныхч. уроженцев. Хотя они и переселяются в Америку большими массами, но они до сих пор считались ни во чтб в политическом отношении, потому что или не принимали никакого участия
*) Там также встречаются Поляки, Чехи и Итальянцы, по они срявнптельно немногочисленны. хотя в течение последних лет их число стало возрастать быстрее прежнего; их всего больше в двух пли трех городах, лежащих на берегах Атлантического океана, также в Чикого, в Мпльвауки и в рудокопных округах Пенсильвании.
в борьбе партий или подавали голоса но одинаким соображениям с Американцами. Они большею частию оставались британскими подданными и вовсе не заботились о приобретении права участия в подаче голосов. Очень недавно была сделана попытка (по видимому с целию противодействовать влиянию Ирландцев) побудить их к приобретению звания американских граждан и соединить их голоса для участия в избирательной борьбе. Но очень сомнительно, захотят-ли они пользоваться всеми гражданскими правами, а еслибы захотели, то можно-ли будет рассчитывать на их голоса.
Совершенно иначе ведугь себя в Америке Ирландцы. Свой национальный характер и свое желание действовать сообща они сохраняют во втором поколении, но редко сохраняют их в третьем; они являются могущественным фактором в системе федерального управления и еще более могущественным фактором в городском управлении. До сих пор почти все Ирландцы были демократами. Когда они стали в 1846—50 г. ’) массами переселяться в Америку, их первые переселенцы примкнули к демократической партии, вероятно потому, что эта партия была менее протестантской по своим убеждениям, чем партия вигов, и потому что она господствовала в то время в Нью-Иорке, где Ирландцы впервыф стали играть важную политическую роль. Отвращение, которое онп скоро сталп питать к неграм, побудило их примкнуть к противникам республиканской партии, потому что она была защитницей негров и во время и после междоусобной войны. Еще до окончания войны Ирландцы значительно усилили своим содействием влияние демократической партии на выборах и нередко принадлежали к числу самых выдающихся её членов, поэтому и новые ирландские переселенцы обыкновенно становились йод её знамя. Однако, в настоящее время найдется не мало Ирландцев, даже ирландских вождей и ирландских <кружковъ> в среде республиканцев больших городов, а государственные люди этой партии нередко стараются привлекать на свою сторону голоса Ирландцев теми способами, кь которым опп обыкновенно прибегают и которые поэтому не нуждаются в описании.
Переселение Немцев, —конечно, за исключением тех, которые издавна основали колонии в Пенсильвании, — началось несколько позднее, чем переселение Ирландцев, а так как эти две расы относятся одна к другой с некоторым недоброжелательством, то принадлежность Ирландцев к демократической партии, вероятно, была одной из причин, побудивших Немцев примкнуть к республиканцам. Немцы
1) Ирландцы начала в значительном числе переселиться в Америку еще до голодухи 1846—47 года: но их переселение приняло громадные размеры с указанного в нашем тексте времени.
— зоо —
обыкновенно заводят фермы в центральных и в западных Штатах, а так как фермеры из местных уроженцев большею частию принадлежат к республиканской партии, то и Немцы придерживаются политических убеждений Аоих соседей. То, что в больших городах не мало Немцев между демократами, объясняется более враждебными отношениями республиканцев к торговцам крепкими напитками, потому что немецкие колонисты привыкли к употреблению пива, а немецких католиков привлекает к демократам тайное соглашение, в которое вступили эти последние с католическою церковью в некоторых округах. Немцы стараются поддерживать свое национальное единство и вне своего отечества посредством устройства банкетов, посредством учреждения гимнастических обществ, посредством торжественных процессий и пения национальных песен, но так как они не принимают в политике такого-же деятельного участия, как Ирландцы, и так как все они не подчиняются руководству одних и тех-же лиц духовного звания, то они скорее Ирландцев утрачивают привязанность к прежней национальности. Родившийся в Америке, Немец делается настоящим Американцем и по своим привязанностям и по своим наклонностям. Можно приблизительно определить, что из всех Немцев, живущих на территории Союза, три пятых подают голоса за республиканцев, а две пятых за демократов.
Скандинавы, т. е. Шведы и Норвежцы, вместе с немногочисленными Датчанами и несколькими Исландцами, составляюсь в настоящее. время значительный элемент в среде фермеров, живущих в Штатах верхнего Мпссисспппи, вь особенности в Висконсине и в Миннесоте. Они начали переселяться в Америку только лет двадцать пять тому назад и, —насколько можно судить по непродолжительному опыту,—способны скорей обращаться вч. настоящих Американцев, чем их тевтонские соплеменники, переселяющиеся с противоположных берегов Балтийского моря. Ио и у Шведов и у Норвежцев еще до такой степени сильны племенные привязанности, что каждая из двух политических партий считает нужным вносить в избирательные списки кандидатов по одному Шведу и по одному Норвежцу для того, чтоб привлечь на свою сторону голоса их соотечественников *). Из них девять десятых принадлежат к республиканской партии. Они, подобно Немцам, переселяются в Америку, не имея никакого понятия о строе американских учреждений, но бдительная энергия американских полити-
’) Между Шведами и Норвежцами, как рассказывают, существует взаимная зависть; поэтому там, где она одинаково многочисленны, было-бы небезопасно выставить кандидатуру уроженца одной расы, не выставивши на той-же избирательной записке кандидатуру уроженца другой расы.
ческих деятелей заставляет их становиться под знамя той или другой партии, лишь только они приобретают гражданские права. Они, по видимому, принадлежать к числу самых благонравных и самых полезных между переселяющимися в Америку земледельцами, потому что легче Немцев переносят физические лишения и охотно отказываются от употребления крепких напитков.
Переселяющиеся из Канады, Французы многочисленны в Новой Англии и в одном пли в двух других северных Штатах, по недостаточно многочисленны для того, чтоб иметь влияние па политику в особенности потому, что нередко остаются британскими подданными. Те из них, которые получают право американских граждан, охотно сближаются с демократами из привязанности к католицизму, но опп не составляют особой группы, способной влиять на исход выборов.
Негры, живущие в северных и центральных Штатах и в Штатах, прилегающих к берегам Тихого океана, так немногочисленны, что не могут играть сколько нпбудь значительную роль на выборах. Признательность за оказанное их расе покровительство заставляла их большею частию, по не исключительно, держать сторону республиканцев. Политические партии редко допускают их до влиятельного положения в своей среде, однако, когда предстоит избрание президента республики, считают не лишним учреждать особый клуб для того, чтоб набирать между неграми приверженцев. На юге, в особенности в Южной Каролине, в Луизиане, в Миссисснппп, они так многочисленны, что могли-бы выбирать своих кандидатов не только в члены конгресса, но и в президенты республики, если бы могли равняться с белым населением образованием, богатством и внутренней организацией. По они невыразимо ниже белого населения в ятих трех отношениях. Сначала они довольно единодушно подавали голоса за республиканских кандидатов, подчиняясь руководству каких нибудь политических авантюристов; даже после удаления федеральной армии из южных Штатов они иногда решали исход выборов в пользу этой партии. Но в настоящее время демократы решительно взяли там верхч» над республиканцами, а негры стали утрачивать свою солидарность или потому, что утратили доверие к своим прежним руководителям, пли потому, что стали сознаваяь свою неспособность связываться с более цивилизованной расой, или-же потому, что стали менее прежнего дорожить своими новыми правами. Некоторые из них подают теперь голоса за демократов. Для насилий и для плутней, к которым прибегало на юге белое население, конечно, нет никакого оправдания; но если кому нибудь случится побывать в южных Штатах и видеть до чего доходит с одной стороны невежество негров, с другой стороны низость тех политических аген
тов, которые вербуют негров для участия в избирательной борьбе, то он найдет, чти не совсем лишены основания те доводы, на которые ссылаются южные демократы в оправдание своих избирательных интриг *).
Религия имеет в Америке очень незначительное влияние на политику. Римские католики обыкновенно держат сторону демократов, потому что повсюду, кроме Марпланда, они большею частию Ирландцы. Конгрегационалисты и упитарии сочувствуют республиканцам вероятно потому, что они принадлежат к числу переселенцев из Новой Англии. Пресвитериане, методисты, баптисты и приверженцы епископальной церкви не имеют прочных связей ни с одною из политических партий. Б северных Штатах опи ббльшею частию республиканцы, в южных Штатах большею частию демократы. Мормоны преследуют свои особые цели в тех двух территориях, которые служат для них местом жительства 2); они привыкли подавать голоса, под руководством своего духовенства, за ту местную политическую партию, которая обещает как можно менее вмешиваться в их дела.
Из всего сказанного видно, что состав партий находится в значительной мере в зависимости от географических условий. Между тем как юг довольно дружно подает голоса за демократов, на северо-востоке и на северо-западе господствуют республиканцы; а политические тенденции населения центральных Штатов соответствуют серединному положению этих Штатов. Причина этого явления заключается в том, что Америка заселялась колонистами вдоль параллельных линий северной широты. Тенденции Новой Англии обнаруживаются в северном Огио, в северном Иллинойсе, в Мичигане, в Висконсине, в Миннесоте и доставляют республиканцам преобладающее влияние в среде многочисленного и быстро увеличивающагося западного населения, для которого может служить противовесом только всё многочисленное население южных Штатов. Однако, это географическое разделение на партии не предохраняет от политического разномыслия. Материальные.интересы земледельцев одинаковы и на северо-западе и на юге; так например, жители Иллинойса, занимающиеся разведением пшеницы, относятся к вопросу о свободе торговли точно так-же, как жители Техаса, занимающиеся разведением хлопчатой бумаги, а торговцы железными изделиями в Теннесси точно так-же, как торговцы этими изделиями в Пенсильвании. А благодаря существованию в северных Штатах деятельной демократической партии, победа одной географической секции не считается полным поражением для другой.
) Касательно атого предмета си. в III томе главу LXXXI1.
») В Утах и в Идаги. Мормоны изредка встречаются и в Аризоне.
В этом заключается важное обеспечение от разрыва между северными и южными Штатами. Другое обеспечение оть опасностей междоусобицы иди революции заключается в том факте, что различия в тенденциях американских партий почти нисколько не зависят ос богатства или от общественного положения их приверженцев. Различные слои общества примыкают к этим партиям не в горизонтальном направлении, а в вертикальном. Это замечание былобы менее верно, если-бы относилось только к северным Штатам или только к южным, но оно вполне верно по отношению ко всему Американскому Союзу. Оно может сделаться неверным, если новая рабочая партия разрастется до того, что поглотить или заменит две главные политические партии. To-же явление служит характеристическим отличием английской политической жизни от политической жизни большинства европейских государств: оно было главной причиной прочности английской системы управления и отсутствия вражды между различными классами английского населения *).
ГЛАВА LVI.
Дальнейшие замечания о политических партиях.
Кроме двух больших политических партий, на которые делились Американцы в течение последних тридцати лет, там существуют две пли три более мелкие политические организации или фракции, о которых необходимо сказать несколько слов. Лет шестьдесят тому назад одна из двух больших партий совершенно исчезла, а другая распалась на мелкие части * 4). В то время партии были очень многочисленны и недолговечны; после непродолжительного самостоятельного существования они или сливались в одно целое с другими партиями или окончательно сходили со сцены. Это явление было отличительной особенностью того времени и прекратилось с возникновением около 1832 года партии вигов, существовавшей почти до начала междоусобной войны. Но Токевплль,
1) В настоящее время очень значительное большинство богатых людей,—по видимому более значительное, чем прежде, и во всяком случае еще пи разу не доходившее с 1827 года до таких размеров, — принадлежит в Англии к одной из двух исторических шцггий. Но зто явление, по всему вероятию, непродолжительно.
4) To-же случилось, и в значительной мере по той-яие причине, когда партия ьигов пришла в упадок в промежуток времени между 1652 и 1857 годами.
посетивший Америку в 1831—32 году, принял это явление за нормальное в демократической республике и основал на нем несколько смелых обобщений. В виду того факта, что для двух главных политических партий служить в настоящее время внутреннею связью лишь очень небольшое число основных принципов, иностранец должен-бы был удивляться тому, что эти партии не обнаруживали еще более сильной склонности к распадению на более мелкие группы и фикции.
Чтб служит основой для существования политической партии? В Америке эта основа очень проста. Всякая группа избирателей, назначающая своего собственного кандидата на должности президента и вице-президента Соединенных Штатов, считается национальной партией. Придерживаясь этого мерила, мы найдем, что в настоящее время в Америке есть еще две или три национальных партии кроме республиканцев и демократов.
Первая из пихъ—партия И'рннбекеровъ—возникла вскоре после окончания междоусобной войны. Она требует выпуска в большом количестве гринбеков (т. е. ассигнаций, названных так потому, что выпущенные во время междоусобной войны ассигнации были зеленого цвета) на том основании, что он будегь содействовать развитию благосостояния низших классов, которые будто-бы сделаются более богатыми, когда в стране будет больше денег. Может казаться неправдоподобным существование в наше время массы образованных людей, воображающих, что бумажные деньги имеют самостоятельную цену и что выпуски громадного количества заштемпелеванных бумажек может доставить бедняку больше хлеба или лучшую одежду. Требование грпнбекеров было-бы понятно, если-бы они хотели уменьшить стоимость ходячей монеты для того, чтоб многочисленные должники могли расплачиваться с своими кредиторами этой обесцененной монетой. Такое обесценение существовало во время междоусобной войны и немедленно после её окончания. Так как в то время чрезвычайно увеличились и заработная плата и цены на все предметы, то народ получал больше денег в виде жалованья или за проданные продукты, а свои обязательные расходы—как например проценты по долгам, обеспеченным залогами,—покрывал обесцененными ассигнациями. Таким образом рабочие классы были в барыше, а кредиторы и люди, получавшие определенный доход, были в потере. Само собой разумеется, что рабочим приходилось дороже прежнего платить за пишу, за одежду, за квартиру; но выгоды, которые получались от увеличения платы, как кажется, были более значительны, чем невыгоды от увеличения расходов. Те, которые в настоящее время требуют выпуска ассигнаций, не высказывают желания обесценить ходячую монету, а те, которые горячо их поддерживали, не
принадлежали к разряду должников, рассчитывавших извлечь из обесцененной монеты такую-зке выгоду, какую иногда извлекали из неё средневековые короли. Но народ до сих пор еще не позабыли, высокой заработной платы, которую получал во время междоусобной войны, и в его уме возникло смутное убеждение, что чем больше денег в обращении, тем больше будет денег и у рабочих,—что тогда более значительные капиталы будут употребляться на промышленные предприятия и, стало быть, более обильная заработная плата будет делиться между бедняками *)
Гринбекеры. сначала называвшие себя инденендентамп, созвали в 1876 году национальный конвент, в котором участвовали представители девятнадцати Штатов; на этом конвенте они избрали кандидатов па должности президента и вице-президента республики и издали напыщенный, по безграмотный, донос на ложную финансовую политику республиканцев и демократов. В 1880 и 1884 годах они снова выставили своих кандидатов, но в большей части Штатов играли на выборах очень жалкую роль и, само собой разумеется, ни в одном Штате не могли иметь даже слабой надежды на победу.
Рабочая партия в течение последних лет заменяла на практике гринбекеров, а в настоящее время, как кажется, уже привлекла в свои ряды всех приверженцев, какие еще оставались у той партии. её основные принципы нелегко с точностью изложить, потому что она заключает в своем составе людей с очень разнообразными убеждениями—и тех, кого въ'Европе назвали-бы социалистами или коммунистами, и тех, кому желательно ограничить влияние железно-дорожных и телеграфных компаний, и других так называемых «монополистовъ», и тех, кто, будучи недоволен существующими экономическими условиями и желая предоставить рабочим классам более широкую долю в наслаждении благами здешней жизни, еще не в состоянии объяснить, каким способом можно изменить те условия и достигнуть того благотворного результата. Реформы, которых требуют вожди рабочей партии, заключаются в «национализации земли», в обложении прогрессивными подоходными налогами 2J, в поступлении железных дорог и телегра
) Путаница идей усиливалась еще всле^тние того «акта, что национальные банковые билеты, выпущенные национальными банками, обеспечены праннтельственпыми денежными обязательствами, который хранятся в казначействе Соединенных Штатов и по которым национальное правительство уплачивает проценты. Гринбекеры желают замены этих банковых билетов гринбещимн пли ходячей монетой, так называемой fiat moпеу.
») Этого требовал национальный конвент гринбекеров в своей политической программе 1880 года и снова в 1884 году; но в Америке очень редко идет речь о необходимости таких налогов. Их недавнее введение в швей20
фов в ведение национального правительства, в запрещении переселять в Америку нанятых по контрактам Китайцев или каких либо других иностранных рабочих, в ограничении так называемых монополий, в отобрании (там, где эго легально возможно) земель, безвозмездно предоставленных железно-дорожным компаниям, в увеличении количества ходячей монеты, в выпуске ассигнаций, размен которых на звонкую монету не обязателен для правительства. и главным образом в издании постановлений, ограничивающих число рабочих часов. По не следует предполагать, что все вожди усвоили все эти основные принципы; к тому-же рабочая партия образовалась еще так недавно, что даже не легко указать тех людей, которых следует считать её вождями. В ней заметна тенденция к распадению на несколько факций. её главную силу составляли промышленные союзы рабочих классов и в особенности обширная организация или лига промышленных обществ, известная под названием <рыцарей труда»; поэтому она очень заинтересована издаваемыми в Штатах законами о стачкахъп практическим применением тех искусственных мер, благодаря которым стачки нередко удаются. Кроме завербованных в её состав «рыцарей труда», которые, как кажется, уже утратили то сильное политическое влияние, которым пользовались один или два года тому назад, она находит сильную поддержку в новых переселенцах, стекающихся в большие города, в особенности в Немцах, Поляках и Чехах.
Рабочая партия еще никогда не выставляла своего собственного кандидата на должность президента республики, за исключением генерала Бутлера, который был выбран в 1884 году грпнбекерамп и антимонополистами в кандидаты на эту должность, потому что служил для них знаменоносцем. Но па выборах в Штатах и в городах она выставляет своих кандидатов всякий раз, как имеет какие нибудь шансы успеха. Она выставила в 1886 году кандидатуру Генри Джорджа на должность городского мэра в Нью-Иорке и достигла неожиданного успеха, набравши 67,000 голосов против 90,000, поданных за демократического кандидата, и 60,000, поданных за республиканского кандидата но этоть успех не повторился л 1887 году при выборе губернатора нью иоркского Штата: тогда за кандидата рабочей партии было подано только 37,000 голосов. В настоящее время очень трудно взвесить силы этой нар-
царском кантоне Вод привело к тому, что самые богатые жители пересели# лись из этого кантона.
') В 1874 году, когда в первый раз баллотировался кандидат рабочей партии на должность нью-иоркекого мэра, за него было подано только от 3000 до 4000 голосов.
гип: опа нигде не достаточно сильна для того, чтоб обеспечивать выбор своих собственных кандидатов, но вь некоторых местах достаточно сильна для того, чтоб забаллотировывать кандидатов других партий пли для того, чтоб выговаривать некоторые должности для своих приверженцев. Только в некоторых Штатах, преимущественно на севере, рабочая партия вовсе не выставляет своих кандидатов.
Прогибиционисты, или противники торговли крепкими напитками, созывали в 1872, 1876, 1880 и 1884 годах национальные конвенты, на которых выбирали кандидатов на должности президента и вице-президента республики. Влияние этой партии всего чаще обнаруживалось в законодательных собраниях Штатов, по. тому что все вопросы касательно разрешения, ограничения или запрещения продажи крепких напитков входят в сферу ведения отдельных Штатов, а не конгресса. Однако, федеральное правительство собирает большие доходы от высоких пошлин на ввоз вин, водок и солодяных напитков и кроме того облагает акцизом предметы внутреннего производства. Так как эти доходы уже не нужны для покрытия расходов национального правительства, то было предложено пли разделить их между Штатами, или употребить их на какие нибудь новые и полезные цели, илп-же уменьшить их посредством уменьшения таможенных пошлин и ак низа. В первом случае и во втором продлилось-бы на неопределенное время существование производителей и продавцев крепких напитков; в третьем случае потребление этих напитков неизбежно увеличилось-бы; поэтому прогибиционисты решились вы ступить па политическую арену и предложили внести в федеральную конституцию такия поправки, которые лрекратили-бы торговлю крепкими напитками в находящихся под непосредственным контролем конгресса территориях и в округе Колумбии *). Их на
) В программе, опубликованной в 1884 году национальным конвентом прогибиционистов, говорится между прочим следующее:
„Конгресс должен воспользоваться своим бесспорным правом и восп]>етпть Фабрикацию и продажу крепких пппитков в округе Колумбии, в принадлежащих Соединенным Штатам тщрвториях и во всех местах, входящих в Сферу исключительной юрисдикции Федерального правительства; затем следует постановить, что пи один Штат не будет принят в состав Союза, пока в его конституции не будут положительно воспрещены полигамии и как Фабрикации так и продажа опьяняющих напитковъ*.—Можно-бы было ожидать, что прогибиционисты будут требовать отмены покровительственных пошлин на мануфактурные продукты для того, чтоб сделать необходимым для покрытия расходов национального правительства сохранение таможенных пошлин и акциза на крепкие напитки. Но это зиичило-бы допустить, что потребление таких напитков считается позволительным, а именно этого не хотели допускать самые горячие приверженцы партии воздержания.
значения кандидатов на должность президента республики есть ничто иное как демонстрация, потому что они могут рассчитывать, лишь на очень незначительное число голосов, а многие из тех, кто сочувствует их цели. предпочитают поддерживать какого нпбудь кандидата большой политической партии, чем напрасно тратить свой голос на поддержку отвлеченного принципа. Вообще не следует терять из виду различия между настоящими прогибиционистами, которые желают совершенного прекращения торговли крепкими напитками, и членами партии воздержания, которые очень многочисленны среди северных республиканцев и южных демократов и которые готовы подавать голоса как за предоставление вопроса о продаже напитков на разрешение местных общин , так и за возвышение цены патентов на торговлю этими напитками, и<\ не одобряют попытку безусловно прекратить такую торговлю посредством издания общего закона *). Число чистых прогибиционистов,, то есть таких, которые, будучи прогибиционистами, не принадлежат в то же время ни к республиканской'партии ни к демократической, очень незначительно; оно оказывается очень незначительным даже в тех случаях, когда к нему присоединяются некоторые, из членов партии воздержания и некоторые из республиканцев пли демократов, недовольных кандидатами своей партии и потому готовых подавать голоса за кандидатов партии прогибиционистов. Тот факт, что эти последние выставляют на выборах своих собственных кандидатов, имеет значение только потому, что эти кандидатуры привлекают на свою сторону достаточно голосов для того, чтоб серьозныВ кандидат мог быть забаллотирован. Но всему вероятию, по этой причине Клан потерпел неудачу на выборах 1884 года, так как большая часть голосов, поданных за кандидата прогибиционистов, принадлежала бывшим республиканцам. С другой стороны, существование такого предохранительного клапана, как выставленная прогибиционистами кандидатура, удерживает ненадежных членов политической партии от более опасного для неё шага—от подачи голосов за кандидата противной партии ).
Сила прогибиционистов заключается в том, что они серьозно
1) Законодательные собрания некоторых Штатов удовлетворили членов партии воздержания, издавши постановление, что влияние спиртных напитков ва человеческое тело должно быть постоянно объясняемо в общественных школах.
2) Прогибиционисты выставили иа выборах 1S88 года своего собственного кандидата на должность президента республики. На созванном ими конвенте, как рассказывают, собрались много людей, желавших образовать новую партию, для которой пе служило-бы единственной основой регулирование торговли крепкими напитками.
привязаны к некоторым религиозным и нравственным принципам и потому во многих отношениях являются представителями тех идей, которые проповеди вались лет за сорок перед тем аболиционистами. На их конвентах играют выдающуюся роль липа духовного звания, а в их деятельности принимают живое участие женшины. Они требуют предоставления женщинам права участия в выборах отчасти потому, что такое требование согласно с их традициями и характером, отчасти потому, что женщины, без сомнения. стали-бы держать их сторону на выборах..
Партия, требующая избирательных прав для женщин, едва-ли может быть причислена к политическим партиями во-первых потому. что она состоит преимущественно из женщин, не имеющих права голоса на выборах, во-вторых потому что она не выставляет;. своего собственного кандидата в президенты республики. В 188-1 году опа назначила такого кандидата из лиц женского пола, но не принимала участия в баллотировке. Впрочем, к ней принадлежат некоторые лица, возбуждающие агитацию только в пользу избирательных прав женщин, а ко всем другим политическим вопросам относящиеся безучастно. Она до сих пор не успела обеспечить избирательные права за женщинами ни в одном из тридцати восьми Штатов, но её старания увенчались успехом в территориях Виоминге, Утахе и Вашингтоне, хотя вопрос о пользе или вреде такого нововведения остается спорным *)
Европейскому читателю, вероятно, было-бы желательно получить какие нибудь сведения о новой политической группе, носящей название Мугуэмпсов (Musiwunps) *). Во время президентских выборов 1884 года одна часть республиканской партии, значительная не столько по своей многочисленности, сколько по интеллигенции и по общественному положению своих членов, выделилась из состава партии и отказалась от подачи голосов за Плана. Некоторые из этих отпавших членов вовсе не принимали участия в голосовании, а некоторые другие не были в состоянии заглушить в себе свойственного всем хороших американским гражданам влечения к участию в выборах и стали подавать голоса за кандидата прогибиционистов, хотя очен|( хорошо понимали, что такая подача голосов на практике равносильна с отказом от участия
1) Касательно этого предмета си. соответствующую главу в III томе.
и) Это название, как рассказывают, образовалось из индейского слова, которое означает начальствующего или престарелого мудрена; стойкие республиканцы давали его ви. насмешку своим прежним приверженцам, вышедшим из состава их партии. В настоящее время эти бывшие приверженцы республиканцев усвоили то название, считая его лестных для себя; однако в 1884 году они называли себя „независимыми респуолнкпицами**.
в выборах. Но большая часть их голосов была подана за кандидата демократической партии Клевеланда; именно этот образ действий, как кажется, отнял у республиканской партии перевес в нью-иоркском Штате и этим обессиль избрание Клевеланда. Мугуэмпсов, очевидно, нельзя считать за национальную партию вътом смысле, какой придают этим словам в Америке; ведь они не составляюсь собственного списка кандидатов, а подают свои голоса за какого нибудь кандидата, предложенного одною изь правильно-организованных партий. Их организация заключается только в учреждении комитетов, которые собираются па митинги и во время выборов раздают разные литературные произведения, но потом расходятся в разные стороны. У них нет того механизма, без которого не обходится ни одна из политических партий, и они, по всему вероятию, не будут действовать во время президентских выборов 1888 года *J в качестве особой факции даже только с целию возбудить агитацию.
II Мугуэмпсы, подобно всем другим американским партиям, пе имеют сходства с английскими партиями, потому что их главная задача принадлежит к числу таких, о которых вовсе нет речи в Англии: они настаивают на необходимости ввести преобразования в гражданской службе так, чтоб все назначения на должности делались помимо политических партий; они хотят, чтоб федеральное правительство, Штаты и муниципалитеты принимали в соображение при замещении должностей личные достоинства кандидатов, а не их принадлежность к той пли другой партии. Они многочисленны в Новой Англии и в городах восточных Штатов и встречаются в небольшом числе на севере и на западе вплоть до Калифорнии. Но они достигли некоторого влияния на выборы, как кажется, только в Пью-Иорке, в Массачузете и вч, Коннектикуте. Они вовсе не встречаются на юге, потому что те южане, которые приняли бы их сторону, еслибы жили на севере, устойчиво держат на юге сторону демократов и потому подавали голоса за Клевеланда. И нельзя сказать, чтоб в среде демократической партии встречались на севере или на юге такие,-же готовые к выделению элементы, какие выделились в 1884 году из состава республиканской партии.
Читатель не должен терять из виду капитального различия между партиями республиканской и демократической с одной стороны и только-что перечисленными мною второстепенными партиями с другой. Те две партии действуют на всем пространстве Союза. Оне
<) После того, как ати строки уже были напечатаны, и узнал, что уже никто не сомневается в том, что Мугуэмпсы не будут действовать в качестве особой Фикции во время избирательной кампании 1888 года.
существуют в каждом Штате и в каждом уголке Штата. Онй существуют даже в территориях но смотря на то, что жители этих территорий не имеют голоса на федеральных выборах. Напротив того, рабочая партия и прогибиционисты имеют довольно прочную организацию только в некоторых Штатах; они даже не пытаются организовать свои силы во всех Штатах ’) И конечно не в состоянии оказывать решающее влияние па исход выборов там, где их силы организованы. Там, где они сильны, или там, где возникает какой нибудь вопрос, затрогивающий их интересы, они предложат своего кандидата на должность губернатора Штата или на должность городского мэра и даже составят свой сносок кандидатов на должности сенаторов Штата пли членов законодательного собрания; но может случиться, что они предпочтут более выгодный образ действий,—что они вступят в союз с одной из главных партий и предоставят свои голоса в её распоряжение с тем условием, что в награду за эту услугу получать несколько должностей для своих приверженцев * *). Этим способом второстепенная партия поддерживает свое существование и придает своему голосованию такой практический результат, какого иначе не. могла-бы достигнуть.
Европеец, быть может, спросит: но разве в Америке не существует партия свободной торговли? Там нет такой партии в американском значении этого слова. Большинство демократов,— в особенности на юге и на западе. — придерживается принципа свободы торговли, но скорей в его практической форме, в форме заступничества за понижение пошлин, чем в виде такой же общей теории, какую и роповеды вал Кобден; за этот-же принцип стоят некоторые республиканцы, обязанные своим влиянием не своей многочисленности, а тому, что они принадлежат к числу писателей или преподавателей. В Америке существует особое общество, старающееся влиять на общественное мнение посредством издания книг и брошюр по этому предмету, но оно не имеет такого-же политического влияния, каким пользуется такое-же общество
>) На выборах 1880 года, за кандидатов, предложенных гркнбекерами, подавались голоса во всех Штатах, кроне трех [в общей сложности за них было подано 308, 578 голосовъ], а за кандидатов прогибиционистов в семнадцати Штатах из тридцати восьми [в общей сложности за них было подано 10,305 голосовъ]. В 1884 году, за кандидатов, предложенных грпибекерами, подавались голоса в 29 Штатах |в общей сложности 175,370], аза прогибиционистов в 33 Штатах [всего 150,369 голосовъ].
*) Гринбекеры и члены рабочей партии, как кажется, не[>едко так действуют. а прогибиционисты, сколько мае известно, гораздо реже прибегают к таким мерам.
во Франции иди клуб Кобдена в Англии. В Америке неть такой политической партии, которая старалась-бы отстаивать принцип свободы торговли теми-же способами, какими отстаивает свои политические интересы; еще менеетам может притти в голову предложение кандидатов на должности президента республики или членов конгресса на основании такой программы, в которой шла бы речь только о негодности покровительственной системы *), — хота исход выборов 1888 года, но всему вероятию, будет зависеть от взгляда на этот вопрос.
И так, по всему видно, что старые партии не охотно берутся за разрешение новых вопросов; поэтому, в виду громадности территории Соединенных Штатов и в виду бесконечного разнообразия экономических интересов и социальных условий, следовало-бы ожидать, что различные стремления и воззрения вызовут возникновение множества местных партий. Но почему-же в Америке партии так немногочисленны? Почему они так стойки? В стране, столь склонной ко всяким переменам, следовало-бы ожидать частых перемен и в основных принципах.
Причина этого явления заключается во-первых в том, что в настоящее время Американцы не способны увлекаться какимп-бы то пи было теориями, которые могут иметь практическое применение только в одной части страны. Местный пли частный характер таких теорий им ненавистен, потому что напоминает им стремление южных Штатов к выделению из Союза и междоусобную войну; кроме того, они считают его ненациональным и непатриотпческим. Только вследствие того, что такая теория возникла в особой местности и для удовлетворения местных интересов, всякая политическая партия, которая выступит её защитницей, восстановит против себя все другие части страны. Если люди, проповедующие такую теорию, организуются в особую факцию с целию захватить в свои руки федеральную власть, то они не будут в состоянии одолеть на выборах главные национальные партии, приверженцы которых рассеяны по всей стране. Но если они ограшичутся выражением мнений пли желаний и не будут вступать вт. борьбу ни с одной из национальных партий, а будут подавать свои голоса за всякого, кто сочувствует их стремлениям, то они сделаются значительной силой, потому что каждая из двух главных политических партий будет стараться привлечь их на свою сторону посредством лестных обещаний и уступок. Возьмем для
') Предлагать кандидатов па должности Штата или па муниципальные должности на основании такой программы было-бы нелепо и потому, что вопросы о тарифах входить исключительно в сферу ведении национального законодательного собрания.
примера вопрос, которым всего более интересуются в настоящее время массы населения в Штатах Тихого океана,—вопрос о запрещении Китайцам переселяться в Америку, потому что они отнимают работу у белого населения и понижают заработную плату: если-бы живущие в Калифорнии, в Неваде и в Орегоне, <ненавистники Монголовъ* вздумали организовать особую национальную партию только с специальною целию не пускать этих Монголов в Америку, то они не имели бы серьезного политического влияния, потому что нашли бы очень слабую поддержку среди населения пяти шестых частей Союза. Но если две главные политические партии будут знать, что всякий ненавистник Монголов будет относиться к ним точно так-же, как они будут относиться к его интересам, то и республиканцы и демократыбудут стараться привлечь его на свою сторону, будут обещать ему издание закопов, направленных против Китайцев, потому что и тем и другим желательно приобресть голоса жителей Калифорнии, Невады и Орегона. Ирландцы находятся почти в таком-же положении: разница только в том, что существование их факции вызвано не географическими условиями, а национальными.-Даже конгресс иногда заискивал в них не без ущерба для своего до сгоипства: так как силы республиканцев и демократов почти уравновешиваются в конгрессе, то и тем и другим желательно привлечь на свою сторону Ирландцев, не смотря на то, что ни те ни други.! не питают к ним сочувствия. Ирландская партия, подобно немецкой и римско-католической, не могла-бы с успехом предложить своих собственных кандидатов на выборах, потому что в глазах Американцев она не принадлежит к числу настоящих американских партий. Но пока она довольствуется контролем над деятельностью политических партий и над выбором их кандидатов, она пользуется таким сильным влиянием, на которое ей не дает права малочисленность её членов, и которое она не употребляет во зло только из опасения, что своими чрезмерными притязаниями могла-бы вызвать среди американских уроженцев такое же противодействие, какое вызвала знаменитая партия Know-Nothing года. Такая-же, участь постигла-бы
всякую партию, которая имела-бы в виду исключительно какие нибудь промышленные интересы,—как папр., если бы она организовалась с целию вводить охранительные пошлины, поощрять скотоводство или отстаивать притязания живущих в Новой Англии рыбопромышленников. Такая партия могла-бы иметь временный успех в каком нибудь Штате и могла-бы предписывать условия согла тения или одной из национальных партий пли им обеим, во еслпбы она попыталась действовать в качестве национальной партии, она вызвала-бы лишь насмешки и утратила-бы всякое влияние.
Вторая причина того явления, которое я стараюсь объяснить, заключается в громадных хлопотах и расходах, с которыми сопряжено основание новой национальной партии. Приобресть влияние на избирателей, или даже только познакомить шестидесяти-миллионное население с новой политической программой — такое трудное предприятие, за которое можно взяться только в том случае, если какая нибудь действительно важная задача воспламеняет народное воображение и внушает народу сочувствие, а богатым людям внушает готовность тратить на нее их состояние. Шесть лет напряженных усилий было потрачено на организацию республиканской партии, которая не смотря на это все-таки, не одержыа-бы верх на выборах 1860 года, если-бы не возникли раздоры в рядах её противников. Вч> 187*2 иоду попытка образовать новую самостоятельную партию из недовольных республиканцев и демократов кончилась очень плачевно. Независимые республиканцы 1884 года, носившие название «индепендентовъ», не осмелились издавать свою собственную политическую программу, или предлагать своих собственных кандидатов на выборах, а благоразумно ограничивались подачей голосов за тех демократических кандидатов, которые, по их мнению, были более, чем республиканские кандидаты, расположены отстаивать необходимость реформы в гражданской службе.
Роль, которую играют индепенденты пли Мугуэмпсы, служит, подтверждениемч. высказанных нами замечаний. В течение последних лет нередко высказывались жалобы на то, что ни одна из двух старых партий не заботится о разрешении вопросов, имеющих в настоящее время капитальное значение, как например вопросов о тарифе, о ходячей монете, о способе улучшить делопроизводство в конгрессе, о реформе гражданской службы и об уничтожении так называемой «системы опустошений». Однако, ати жалобы высказывались пе самыми выдающимися и не самыми опытными государственными людьми и не политическими деятелями какой нибудь партии, а посторонними наблюдателями, ббльшею частию принадлежащими к разряду людей образованных и занимающих довольно высокое положение в обществе. Эти люди очень редко принимают деятельное участие в политике, даже если не относятся индпферентно к общественным интересам. Они играют роль аматёров во всем, что касается созывания митингов и конвентов, составления списков кандидатов, приобретения голосов избирателей и вообще организации и употребления того обширного и сложного механизма, без которого не могугь обходиться американские партии. Кроме того, они можеть быть не в состоянии найти столько денег, сколько требуется для этого дорогого механизма. Поэтому они ограничиваются старанием распространять убеждение в необходимости
предлагаемых ими мер и склонять своих единомышленников к подаче голосов за ту партию, которая обнаруживает готовность отстаивать и применять на практике их принципы.
Но почему же профессиональные политические деятели, хорошо знающие, как следует браться за это дело и откуда можно доставать необходимые суммы, не попытаются довести одну из существующих партий до упадка для того, чтоб в замен её основать новую партию, более соответствующую их стремлениям? Потому что они вполне довольны той сферой деятельности, которую им доставляют существующие партий, и потому что они знают но опыту, как было-бы рискованно такое предприятие.
Эти соображения могут служить для нас объяснением замечательной сплоченности политических партий в Америке и замечательной преданности, которую каждая партия находит вт> своих членах; эго явление казалось-бы более естественным в Европе, где людские страсти воспламеняются от мимолетных причин и где * большинство приверженцев партии состоит из невежественных людей, увлекающихся каким нибудь привлекательным лозунгом и охотно подчиняющихся одному вождю, но оно менее естественно в республике, где ни одна партия не может привлечь народа. на свою сторону обещанием таких благ, которых ему не могла-бы доставить противная партия, и где избиратели—люди развитые и не привыкшие подчиняться чьему либо авторитету. Впрочем, зто явление объясняется еще одной причиной, проистекающей из характера Американцев. Они очень любят соединяться в ассоциации и неохотно отстают от той ассоциации, в которую раз поступили. Их обижает всякое обвинение в вероломстве. Они при надлежать к стадным животным, потому что каждый из них предпочитает следовать за толпой и делать то, что она делает, а не итти своей собственной дорогой *); 01111 предпринимают избирательную «кампании» между прочим и потому, что находят в этом удовольствие. Этих характеристических особенностей не следует терять из виду, но они будут подробно рассмотрены в следующих главах. Европейца удивляет тот факт, что выдающиеся политические деятели .иногда горячо поддерживают кандидата своей партии только потому, что он принадлежит к их партии, между тем как всем известно, что он внушает им отвращение. Вообще можно заметить, что в политических партиях существует нечто похожее на военную дисциплину, которая имеет и свою хорошую и свои» дурную сторону, потому что съ
») То есть, они уважают авторитет массы, к которой сами принадлежать, хоти редко относятся с унижением к авторитету вождей. Си. в 3-м томе главу LXXXIY.
одной стороны недозволяет выражать беспристрастное неодобрение, а с другой сдерживает проявления зависти, ослабляет эгоистические стремления к предохраняет от пререканий.
Американские партии пе подчиняются, подобно европейским партиям, руководству одного или двух выдающихся вождей. Это отчасти объясняется отсутствием людей, способных влиять па народ блестящими ораторскими или административными дарованиями, то есть тем, что в Америке уже редко появляются такия замечательные личности, как Джефферсон и Гамильтон, как Вебстер it Кальгоуп. Но причина этого явления отчасти заключается и в особенностях американской конституции. В Америке власть не сосредоточивается в руках правительства, а этот факт отражается и на организации политических партий. Отделение законодательной власти от административной пе только ослабляет ту и другую, но кроме того ослабляет и влияние вождей политических партий. Президент республики, конечно принадлежащий к » числу выдающихся членов партии, не может руководить её политикой и не может публично вступаться за её интересы, потому что он представитель всей нации. Его министры не могут обращаться к народу через посредство конгресса. Ни в одной из палат конгресса нет такого политического деятеля, который считался-бы вождем большинства пли меньшинства. Так как пи одна из двух палат конгресса не имеет такого-же влияния на законодательство и на администрацию, каким пользуются палаты французская и итальянская и английская палата общин, то произносимые в них речи не производят такого-же сильного впечатления на страну, какое производит речи ораторов французских, итальянских и английских. Американским государственным людям приходится предпринимать путешествия для того, чтоб иметь возможность обращаться с речами к народу. Но какие громадные пространства им приходится проезжать и какой тяжелый труд им приходится брать на себя для того, чтоб сделаться привлекательной личностью для массы избирателей! Английский государственный человек выезжает в три часа из Лондона и вечером ь того-же дня произносит речь в Бирмингеме. в Лидсе или в Манчестере. Через несколько лет каждый большой город знаеть его так-же хорошо, как знает своего мэра, а местные политические деятели, часто бывающие в Лондоне, слушают его речи с галлерей палаты общин, посещают его в качестве членов различных депутаций и приглашаются на вечера, которые дает зимой его супруга. Даже железные дороги и телеграфы не в состоянии сделать из Америки токую-же сплоченную страну, какова Великобритания.
С тех пор, как кончилась междоусобная война, ни респуб-
ликанны ни демократы не подчинялись руководству таких вождей которые моглв-бы стать наравне с Гладстоном и с лордом Биконсфильдом, с предшественниками этих людей —лордом Дерби, Джоном Росселем и Пальмерстоном, или с предшественниками этих последнихъ—Робертом Пилем и лордом Мельбурном. Со времен Сиуорда у Американцев не было ни одного человека даже с таким автори готом над своими единомышленниками, каким пользовались: Брайт после выхода из министерства, Гамбетта во Франции и Парнелдь в Ирландии.
Кто-же руководит политическими партиями в конгрессе и в< всей стране? Кто дает определенное направление их деятельности? Кто назначает их кандидатов на высшие должности? На эти вопросы нельзя дать удовлетворительного ответа, пока не. будет описан механизм партийной организации. Поэтому я покуда ограничусь следующими замечаниями.
Главный интерес сосредоточивается па выборе кандидатов. Этот выбор делается на сходках партии, называемых конвентами. Если у партии есть определенные политические принципы, то они излагаются на конвенте и опубликовываются в особом документе, который называется программой (platform). Если у неё нет таких принципов, то программа всё-таки опубликовывается. Тактика. которой будет, придерживаться партия в конгрессе, установляется па сходках (caucus) членов партии, принадлежащих к составу двух палат конгресса. Само собой разумеется, что всё это делается под руководством вождей. По они нередко стараются не выдвигаться заметным образом вперед частию из уважения к чувству равенства, частию потому, что не бросающаяся в глаза власть возбуждает менее зависти.
Какое влияние имеюсь политические партии иа общественную жизнь? В настоящее время не большое по меньшей мере в северных и в центральных Штатах, потому что для политики наступил теперь застой. Люди, с которыми вы сходитесь за обедом, и даже ваши интимные приятели не всегда подают на выборах голоса за одних с вами кандидатов, и не смотря на то, что политические убеждения все более и более делаются наследственными, нередко случается, что сын не принадлежит к одной партии с своим отцом, иие то мы находим на юге, где воспоминания о великой борьбе еще не заглохли вследствие необходимости наблюдать за подачей голосов неграми, и не то было иа севере, пока там не улеглись страсти, возбужденные междоусобной войной.
До сих пор я говорил о партиях только как о политических организмах, которые стремятся к захвату центральной власти или стараются подчинить своему влиянию федеральное правительство. По уже ранее было мною замечено (в главе XLV1),
что они также существуют в качестве политических организмов в Штатах и в городах, где ведут между собою борьбу из-за должностей, стараясь Подчинять своему влиянию законодательные собрания Штатов и муниципальные советы. В каждом округе, где есть органы самоуправления.—начиная Штатом НьюИорк с его шестимиллионным населением и кончая каким нибудь небольшим городком, только что возникшим на западе в пункте пересечения двух жмезно-дорожвых линий,—существуют и правильно-организованная республиканская партия и точно такъже организованная партия демократическая; каждая из них поддерживает на местных выборах своих собственных кандидатов, каждая из них работает на пользу всей партии, стараяясь в сфере своей деятельности приучать своих приверженцев к дисциплине и поддерживать в них энергию.
Какое практическое применение принципы этих национальных партий находят для себя в сфере управления Штатов и городов? Очень незначительное в сфере управления Штатов, потому что предметы законодательной деятельности федерального правительства лишь в редких случаях служат предметом законодательной деятельности и для правительства Штата. Оно еще менее значительно в сфере управления городов и графств. Городам и графствам вовсе не приходится разрешать таких вопросив, которые можно назвать политическими в строгом смысле этого слова; их правительственная деятельность ограничивается мощением, освещением и содержанием в чистоте улиц, организацией хорошей полиции, устройством тюрем, призрением нищих, заведыванием благотворительными учреждениями, а во всех этих случаях оть их правителей требуются только бескорыстие, осмотрительность и бережливость. Законы, относящиеся к этим предметам, издаются Штатом, а властям городским и властям графства приходится только наблюдать за их исполнением. Поэтому выборы, происходящие в городах и в графствах, имеюсь главною целию назначение честных и рачительных должностных лиц. Воззрения кандидата на вопрос о свободе торговли или па отношения Союза к отдельным Штатам не имеют никакого веса, потому что не применимы к тем вопросам, разрешение которых зависит от местных должностных лиц. Эти воззрения не могут иметь никакого влияния на деятельность городского мэра или уполномоченного но школьным делам, всё равно прпнадлежат-ли эти должностные лица, к демократической партии пли к республиканской.
Однако, привычка политических партий к взаимной борьбе так сильна, что она вовлекла в водоворот этой борьбы даже все местные выборы; нп одна из них не позволяет себе пренебрегать
теми средствами для увеличения числа своих приверженцев и для их приучения к дисциплине, какие находит в местных распрях. Эта система управления представляет ту выгоду, что непрерывная агитация возбуждает в народной массе интерес к политическим вопросам. Но разнообразие спорных вопросов представляет ту невыгоду, что беспрестанно отвлекает внимание граждан от их собственных занятий; а конечная цель тех политических деятелей, которые требуют, чтоб в Англии муниципальные выборы производились под руководством политических партий, заключается в том, чтоб достойные люди поступали на местные должности только для зашиты интересов их партии. Именно эта непрестанная борьба из-за политических интересов и это старание партий проникать во все уголки и закоулки местного управления и были причиной возникновения особого разряда.профессиональных политиканов, о котором уже пора поговорить более подробно.
ГЛАВА LVII.
Политические деятели.
Существует мнение, что люди таковы, какими их делают государственные учреждения; но не менее основательно и то мнение, что люди налагают на эги учреждения отпечаток своего собственного характера и вносят в них свои собственные тенденции. Мы не извлечем большой пользы из знакомства с установленными правительством законами, порядками и правилами, если вместе с тем не изучим тех людей, которые приводят государственный механизм в действие и которые,—смотря по тому, как будут приводить его в действие, —могут сделать его могущественным орудием пользы или вреда для народа. Эти люди—политические деятели.
Чтб-же следует разуметь под этим названием? В Англии йод ним обыкновенно разумеют тех, кто деятельно занимается администрацией пли законодательством, или принимает участие в обсуждении административных и законодательных мер. Сюда входят министры, члены парламента (хотя некоторые из членов палаты общин и большинство членов палаты лордов мало интересуются политикой), некоторые влиятельные журналисты и небольшое число людей различных профессий—писателей, профессоров, организаторов и агитаторов, старающихся приобресть влияние на общественное мнение. Иногда этому названию придают более широкий смысл, подводя под него всех тех, кто работает на пользу своей политической партии в избирательных коллегиях, то-есть председателей и секретарей местных партийных ассоциаций и еще
более деятельных членов комитетов этих ассоциаций ') Председатели и секретари, которых можно отнести к внутреннему составу партий, принадлежат к разряду профессиональных политических деятелей только в том смысле, что политика составляет главное, но в редких случаях единственное, деловое занятие их жизни. В настоящее время очень немногие из них извлекают из этих занятий денежные выгоды. Среди них найдется небольшая кучка людей, добивающихся получения какой нибудь должности; более значительная их часть ищет звапия члена парламента для того, чтоб пускать в ход свои финансовые предприятия или. по меньшей мере, чтоб приобретать доверие в финансовом мире. Но очень значительное между ними большинство вовсе не имеет в виду добывания средств существования. Комитетских членов ассоциаций можно отнести кь внешнему составу партий; их нельзя назвать профессиональными политическими деятелями ни в каком смысле этих слов, потому что каждый из них запять главным образом каким нибудь специальным делом; ни один из них не извлекает из политической деятельности никаких денежных выгод, за исключением секретаря, заведующего организацией партии, профессора, читающего за деньги публичные лекции, или агента, ведущего счет поданных па выборах голосов 1 2). To-же самое мы находим во Франции, в Италии и в Германии: там также очень немногочислен разряд людей, посвящающих все свое время политике, и еще менее многочислен разряд тех людей, которым политическая деятельность доставляет средства существования 3 * S)). Из всех европейских стран в Греции, ио видимому, составляют самый большой процент всего населения те люди, которыпосвящают всю свою жизнь политической деятельности; но там эта деятельность обыкновенно сводится к добыванию должностей.
1) В Америке [и в Канаде точно так-же, как в Соединенных Шта
тахъ] народ говорит не politicians, а the politicians, потому
что это слово обозначает особый класс людей, имеющий некоторые опреде
ленные характеристические особенности. ’
S) Само собой разумеется, что человек, много трудившийся на пользу своей партии, награждается за свой труд получением какой нибудь должности. Адвокаты. тратившие свои деньги на избирательную борьбу, легче других могут попасть на судейскую должность, а в палате общин обыкновенно есть нить иди шесть не отказавшихся от своей прежней практики адвокатов, которым приписывают намерение добиться какой нибудь постоянной должности. По случаи такого рода так редки, что их нельзя принимать в рассчет.
3) Во Франции, как утверждают, увеличилось в течение последних лет число тех лиц, которые живут политикой, добывая должности или извлекин выгоды из Финансовых операций. По даже в настоящее время их число не может быть значительно.
Чтоб понять, почему в Соединенных Штатах мы находим явления противоположного характера,—почему там члены внутреннего состава партий гораздо многочисленнее, чем в Европе, сравнительно с членами внешнего состава,—мы должны сделать шаг назад и рассмотреть, при каких условиях там возникает разряд политических деятелей. Этот пункт имеет такое важное значение для характеристики американских политических деятелей, что я считаю нужным войти в некоторые мелкие подробности.
Оставляя в стороне и абсолютные монархии и монархии феодальных времен, и обращаясь только к самоуправляющимся общинам самого несложного типа, мы найдем, что там всякий занимается общественными делами, но никто не занимается ими исключительно. Некоторые из членов общины приобретают, благодаря своим личным качествам, значительное влияние; их выбирают архонтами, генералами, консулами, бургомистрами или ландманами, но. не смотря на это, они редко посвящают все свое время общественным дедам и извлекают из своего общественного положения или мало денежных выгод пли никаких. Так было в греческих республиках, в ранней истории Рима в городах средневековой Германии и Италии; то-же самое мы замечали до очень недавнего времени в швейцарских кантонах.
Когда с расширением государственных границ расширяется сфера правительственной деятельности, а администрация становится более сложной и более тесно связанной с промышленными интересами общины, тогда от политических деятелей требуется более знаний и опытности и правительственная власть попадает в руки людей, выдающихся по своему общественному положению, по своему богатству и уму; из этих людей образуется нечто в роде правящего класса, в котором власть нередко переходит по наследству от отца к сыну; онп занимают высшие гражданские должности, состоять членами верховного совета или законодательного собрания и руководят в них прениями. Онп постоянно живут в столице и хотя иолучають жалованье, если занимают какую нибудь должность, но в большинстве случаев могли-бы обойтись и без него, потому что имеют обеспеченные средства существования, а политикой занижаются ради славы, ради власти, или ради развлечения. Те немногие из их числа, у которых нет независимых средств существования, могут заниматься своими пред
I) Главное завитие Цппцишиата заключалось в обработке его полей, и занятие диктаторской должности было лишь интермедией. Когда я посетил несколько .иет тону назад главу одного из самых старых европейских государств —президента республики Лидеры, и застал его работающем без верхнего платья на гумне с цепом в руках.
цриятиями или своей профессией живя в столице, или-же могут часто посещать то место, где ведется их предприятие. Так было в Риле в последние годы республики '), в Англии и во Франции до очень недавнего времени, и почти то-же самое мы находим в Пруссии и в Швеции *).
Теперь посмотрим в каких условиях находятся Соединенные Штаты.
Там сравнительно немногочислен разряд людей, которые могли-бы посвящать свой досуг общественным делам, потому что не имеют никаких деловых занятий ц обеспечены в средствах существования. Такие люди нередко живут за-гранпцей, а внутри страны они встречаются лишь в нескольких больших городах.
Там нет разряда людей с наследственными притязаниями на общественные должности, неть таких знатных семейств, существование которых было-бы известно всему населению и которые, будучи связаны между собою узами взаимной симпатии пли родства, помогалп-бы одно другому замещать должности своими членами.
Страна очень обширна, а столицей и средоточием для её политики служить такой город, в котором нет торговли и мануфактур, неть необходимых условий для карьеры людей, занимающихся специальными профессиями. Даже центрами для правительств Штатов нередко служат небольшие городаI) * 3 * S)). Поэтому, человек, занимающийся какой нибудь прибыльной профессией, не может в то-же время быть деятельным членом какого нибудь политического кружка.
Члены конгресса и члены законодательныхч, собраний Штатов выбираются не иначе, как в среде людей, живущих в избирательном округе. Поэтому ничем не связанный житель большего города может попасть в палату представителей или в законодательное собрание Штата не иначе, как в качестве представителя от того городского округа, в котором имеет постоянное жительство.
Выборы происходят очень часто частию по причине непродолжительности сроков, на которые выбираются должностные лица, ча
I) В Риле в последние годи республики и число правительственных вла
стей и рЯЕвообрааие общественных интересов были гораздо более значительны,
чем в котором либо из греческих городов и даже чем в Афинах во
времена Перикла.
S) Ви. Норвегии,—в этой самой демократической из всех европейских монархий,—мепее чем где либо многочислен разряд тех людей, которые постоянно занимаются политикой.
») Местопребыванием для правительственных властей Штатов служат: в Мариданде Аннаполис, а не Балтимора; в Огио Колумб, а не Цинциннати; в Иллинойсе Спршигфильд, а не Чивого; в Калифорнии Сакраменто, а не СанъФранциско; в вашингтонской территории Олимпия, а пе Ситтль и не ВаллаВалла; в Луизиане Батов-Руж, а ие Новый Орлеан.
стию вследствие тоги, что число выборных должностей очень велико. Все эти выборы, за очень ничтожными исключениями, производятся под руководством политических партий, а результат выборов даже на какую нибудь незначительную должность, как например на должность казначея графства, имеет в глазах политических партий важное значение, потому что служить подготовкой для занятия более важных должностей, как например должности члена конгресса. Отсюда является необходимость постоянно наблюдать на месте над приготовлениями к выборам, то есть постоянно пересматривать списки избиратетей, включать в них граждан, только что получивших гражданские права или переселившихся из другого места, часто совещаться с местными деятелями и приобретать их расположение, созывать митинги и составлять списки кандидатов на все вакантные должности. Лишь только окончились одни выборы, уже не далеко и до других выборов, о которых также нужно позаботиться; в этом отношении американский политический деятель напоминает нам английского спортсмена, который после скачек в Ньюмаркете готовится к скачкам в Аскоте, а после скачек в Гудвуде готовится к скачкам в Ньюмаркете.
К чему же ведут такие порядки? К тому, что создается необходимость очень трудной и скучной подготовительной работы для выборов. На месте трудно найти людей, которые имели-бы достаточно свободного времени для такой работы, а между теми людьми, у которых достало-бы свободного времени, еще труднее найти таких, которые захотели бы взяться за ату работу. Ее нельзя исполнять в виде прибавки к другим деловым или профессиональным занятиям. Да и кому охота брать на себя разные мелочные заботы, которые не доставляют ни известности ни влияния.
Однако, если такая работа всегда исполняется, то следует полагать, что помимо известности и влияния есть какой нибудь другой мотив, который заставляет браться за нее. Но,—быть может, кто нибудь спросит, —разве нельзя допустись, что этим мотивом служить созианио общественного долга? Я буду немного далее вести речь об общественном долге, а покуда ограничусь замечанием, что считать сознание долга за главную двигательную силу в политике значило-бы предполагать, что американская республика состоит из ангелов. Люди обыкновенно руководствуются какими нибудь другими побуждениями. Даже пасторы руководствуются в исполнении своих религиозных обязанностей не одними только религиозными соображениями; даже поэты не всегда берутся за перо только для того, чтоб выражать кипящие в их душе страсти. В Америке не трудно отыскать причину, по которой люди берутся за ту скучную и утомительную работу, которая служить подготовкой к выборам: они рассчитывают на получение какой нибудь
должности. Их труд требует вознаграждения, и почти все они получают знание членов конгресса или федеральные должности, пли должности в Штатах /со включением звания членов законодательного собрания Штата), в городах и в графствах. Вот что служит приманкой к той политической работе, которая заключается в введении правильной организации среди приверженцев партии и в заискиваниях перед избирателями. Ки> этому следует прибавить, что кроме тех административных и законодательных должностей, которые раздаются демократией через посредство выборов, и судебные должности в большинстве Штатов принадлежат к числу выборных, а замещаются они на определенный срок; следует иметь вч. виду и то обстоятельство, что почти все административные должности (и федеральные и муниципальные и в сфере управления Штатов), замещаемые без назначения срока, всегда признаются вакантными, лишь только власть переходить из рук одной партии в руки другой * *); поэтому люди, принадлежащие к той партии, которая не стоит во главе управления, имеют все шансы на получение должностей, лишь только эта партия одержит верх. Та приманка к политической деятельности, которую мы старались отыскать, оказывается не только достаточной, но даже слишком достаточной. Для такой деятельности всегда найдутся люди, потому что для них есть на-готове приличное вознаграждение. Политика сделалась в настоящее время такой-же прибыльной профессией, как адвокатура, как маклерство, какч> торговля шерстя ныли материями, или как составление промышленных компаний. Люди посвящают себя этой профессии частию в надежде получить какую нибудь должность с постоянным жалованьем, частию в рассчете на некоторые случайные и недозволенные законом денежные выгоды. Всякий, занимающий какую нибудь значительную должность на федеральной службе, на службе Штата пли в муниципиях, и в особенности всякий член конгресса находит случай оказывать услуги богатым людям пли компаниям, а за эти услуги его втайне вознаграждают деньгами или каким нибудь другим способом. Честные должностные лица и законодатели (а оии находятся в значительном большинстве повсюду за исключениемъ
и) Впрочем, личный состав конгресса, как кажете», не сделался худшим оттого, что его членам пааиачепо постоянное жалованье. Существование класса профессиональных политических деятелей поддерживается не столько надеждой на получение звания членов знконодательного собрания, сколько надеждой на получение служебных должностей.
*) Я описываю порядки, существопавшие в Америке долгое время; два или три года тому иазидт. оии слегка изменились вследствие того, что очень недавно усилилась агитации в пользу реформы гражданской службы.
больших городов) недоступны для таких соблазнов. Но для людей недобросовестных прибыльные сделки служат приманкой к политической карьере *).
И так, мы находим в Америке все необходимые условия для образования класса людей, посвящающих себя специально политической деятельности и этим способом добывающих средства существования. Большая часть той работы, за которую они берутся, не может быть исполнена в соединении с какими либо другими постоянными занятиями, с какой либо другой профессией, пли с ведением торговли. Даже если-бы в Америке было больше образованных и богатых людей, не связанных никакими обязательными занятиями, то они едва-ли стали-бы браться за такую работу; они скорей сделались-бы филантропами, или стали-бы заниматься искусствами и литературой. Эта работа доставляет выгоды тому, кто упорно преследует одну иту-же цель; поэтому она и привлекает к себе не мало деятельных людей; а так как эти люди делают из своего занятия особую профессию, то они и не допускают аматёров в свою среду.
Впрочем, я считаю нужным прибавить к наложенным мною фактам следующие два соображения. Во-первых, я считаю нужным заметить, что не следует считать совершенно ничтожным разряд тех людей, которые занимаются политикой только для своего удовольствия. II в Америке, точно так-же как в Англии, есть не мало людей, которые берут на себя предварительную подготовку выборов только из жажды деятельности, или из желания придать своей личности некоторое значение, пли из той склонности к участию в ассоциациях, которая побуждает брать на себя обязанности секретаря в клубе любителей крикета, пли обязанности казначея, заведующего собранными по подписке суммами для такой цели, к которой этот казначей относится совершенно равнодушно. Во*-вторых следует заметить, что денежные выгоды служат в сельских округах менее сильной приманкой к политической деятельности, чем в городах, потому что сельские должности не дають такого жалованья, из-за получения которого стоило-бы долго трудиться. Поэтому все, что сказано в этой главе, относится главным образсугь к городам и, конечно, также к тем людям, которые стремятся к высшим федеральным должностям и должностям Штата: но я вовсе не отвергаю того факта, что в подготовке к выборам аматёры принимают немаловажное участие наряду с профессиональными политическими деятелями.
) Каептели.ию риамеров, в которых совершаются подкупы, см. далее главу И.ХѴП.
Объяснивши причини, по которым в Америке существует особый разряд профессиональных политических деятелей,мы теперь посмотрим, как многолюден этот разряд в сравнении с соответствующим ему в европейских странах классом людей, которых мы назвали членами внутреннего состава партий.
К числу членов внутреннего состава, то есть к числу тех, для кого политика служит главнымт. деловым занятием '), в Америке принадлежать:
Во-первых. Все члены двух палат конгресса.
Во-вторых. Все федеральные должностные лица за исключением судей, которые несменяемы и которые большею частию никогда не принимали деятельного участия в политике.
В-третьих. Очень многие из членов законодательных соб раний Штатов. Петь возможности с точностью определить их число, потому что оно очень неодинаково в различных Штатах. Я имею основание предполагать, что в Штатах Ныо-Иорке, Пенсильвании, Нью-Джерзее, Калифорнии, Маркланде и Луизиане половина членив законодательных собраний принадлежать к числу профессиональных политических деятелей’, в Огио, Виргинии, Иллинойсе, Техасе—менее половины; к Массачузете. Верноне, Георгии, Кентуки, Иове, Орегоне—не более одной четверти, а в некоторых других Штатах еще менее. Но между профессиональными и непрофессиональными политическими деятелями нельзя провести такую ясную раздельную черту, которая дала-бы возможность с точностью определить число тех и других.
В-четвертых. Почти все должностные лица в Штатах за исключением судей в некоторых Штатах и большинства судей вь остальных Штатах.
Ва-пяшых. Почти все получающие постоянное жалованье должностные лица в больших городах и в некоторых мелких городах, и многие из состоящих на жалованьи должностных лиц в графствах. Но в этом отношении существует значительное различие между Штатами Новой Англии, более новыми северо-западными Штатами и некоторыми из южных Штатов; в этих последних нередко выбираются на должности в графствах люди, не посвятившие себя политической деятельности, хотя и принадлежащие к числу членов господствующей партии.
В-шестых. Значительное число людей, не занимающих никаких должностей, но желающих получить какую нибудь должность. К этой категории принадлежат «работники» той партии,
*) Я разумею их главное занятие в данный период времени, а не единственное занятие всей их жизни, так как в Америке люди часто и легко переходят от одних занятий к другим.
которая в данную минуту не располагает большинством голосов на выборах в Штатах и в городах и не может раздавать федеральные должности через посредство президента республики. Сюда-же входят те люди, которые хотя и принадлежать к господствующей партии, но еще не получили никаких должностей, а только надеются получить их в награду за свои труды.
Все мною перечисленные политические деятели могут быть названы профессиональными или членами внутреннего состава, но я не в состоянии сказать как велико их число; я знаю только то, что пх следует считать сотнями или тысячами, так как сюда входят почти все должностные лица и большая часть тех людей, которые ожидают получения должностей ’)
Не следует позабывать, что под словом < работа> политических деятелей в Америке разумеют ту подготовку, которая обеспечивает победу на выборах, и что эта работа несравненно более
>) Число членов внутреннего состава в Англии можно определить следующими круглыми цифрами:
Членов палаты лордовъ 100
Членов палаты общинъ 670
Издателей влиятельных газет и людей, пишущих статьи дли этих газетъ 280
Кандидатов на звание членов палаты обицннт 450
Людей, которые в каждой избирательной коллегии посвящают большую часть своего времени на занятие политикой, как-то секретарей политических ассоциаций, агентов.
записывающих на выборах голоса и т. д. . . . 2000
35<И»
Число газет, преследующих какие нибудь определенные политические цели, сравнительно не велико, а в некоторых избирательных коллегиях [как-ь напр.. в ирландских графствах и в гористой части Шотландии) очень незначительно число людей, занимающихся политикой. Поэтому и полагаю, что приведенные мною цифры не слишком малы.—В Соединенных Штатах в настоящее время около 120,000 Федеральных должностей. Предполагая, что па каждую должность приходится но одному кандидату, выжидающему открытия на кандии (а их может быть и больше], что должности в Штатах и местные должности, раздаваемые в награду за политические услуги, равняются числом с федеральными должностями [оне,'конечно, гораздо более многочисленны] и что на каждую из этих должностей приходится по одному кандидату, ожидающему открытия ваканции, мы получим в общем итоге 120.000x4 — 480,ООО. Если мы неключим из этого числа тех людей, которые хотя и желалн-бы добиться какой пибудь должности, но имеют другие занятии. и тех людей, которые трудятся па пользу своей партии без желании получить какую нибудь должность, то мы придем к заключению что, по всему вероятию, более 200.000 людей занимаются исключительно политикой и добывают этим способом средства существования.
трудна и более сложна, чем в Англии, потому что: (1) избиратели составляют самую большую часть населения; (2 ) система управления (и федерального и в Штатах и местного) более сложна, а поэтому и должности, замещаемые посредством выборов, гораздо более многочисленны; (3) выборы следуют одни за другими после более коротких промежутков времени; (4) механизм, который приводится в действие для назначения кандидатов, гораздо более сложен; (5) способы ведения избирательной борьбы доведены до более высокого совершенства, т. е. они требуют более технических сведений и искусства; (6) обыкновенные граждане принимают менее деятельное участие в приготовлениях к выборам, потому что имеют менее свободного времени, чем в Англии, и потому что профессиональные политические деятели существуют для того, чтоб исполнять этот труд вместо них.
Я уже выше заметил, что в Америке не мало таких людей, которые, занимаясь каким нибудь промыслом или какой нибудь профессией, не оставляют без внимания политику и трудятся на пользу своей партии без всяких рассчетов на получение должности пли на приобретение денежных выгод. Они соответствуют разряду тех людей, которых я назвал членами внешнего состава европейских политических партий. Между этими двумя разрядами трудно провести раздельную черту, потому что они слишком близко соприкасаются один с другим; так например, есть не мало фермеров, содержателей трактиров, юристов, которые, не прекращая своих постоянных замятий, вмешиваются в политику и надеются, что когда нибудь за это получат какое нибудь вознаграждение. Если их надежды на вознаграждение делаются значи тельной двигательной силой, то их можно причислить к профессиональным политическим деятелям, потому что, хотя они и добывают средства существования иным способом, но они усвойкают приемы и убеждения тех людей, для которых политика служит профессией.
Сравнительная многочисленность членов внутреннего состава и членовт. внешнего состава является вч. Соединенных Штатах чемъто в роде озонометра, посредсткомч. которого можно определять, в какой мере чиста и не вредна для здоровья политическая атмосфера. Если мы обратим внимание только на северные Штаты (о южных Штатах я не йог добыть довольно точных сведений) и не будем принимать в рассчет членов конгресса, то мы найдем, что люди, занимающиеся политикой без всяких ожиданий прибыли, всего многочисленнее в Новой Англии, вь северных частях нью-иоркского Штата, в северном Огио и в северо-западных Штатах, а профессиональные политические деятели всего многочисленное в больших городахъ—в Ныо-Иорке, в Филадельфии,
в Бостоне, в Балтиморе, в Буффало, к Цинциннати, в Чикого, в Сен-Луи, в Новом-Орлеане, в Сан Франциско. Это объясняется тем, что в названных городах находятся самые многочисленные массы невежественных избирателей, и тем, что правительства этих городов имеют в своем заведывании огромные доходы, которые доставляют очень удобные случаи для прибыльных сделок.
Постараемся ближе познакомиться с теми людьми, для которых политика служит профессией и начнем с самого скромного разряда этих людей,—с тех деятелей, которые мечтают только о какой нибудь муниципальной или сельской должности, потому что редко осмеливаются заявлять притязания на звание члена конгресса.
Этот класс людей, похожий на сорные травы, которые разводятся вокруг человеческих жилищ, разрастается преимущественно в городах, пли, вернее, в самых густо-населенных городских кварталах. Он известен в Америке под названием ward politician (политикан кварталов), потому что городской квартал служит для этих людей главной сферой деятельности, а митинг квартала служит первой сценой для их триумфов. Государственный деятель этого типа обыкновенно начинает с содержания трактира или конторы; это занятие доставляет ему возможность приобретать множество знакомых в особенности среди «зевакъ», которые имеют право голоса, но не имеют никакого резона пользоваться этим правом с заранее намеченною целию, и которые интересуются политическими вопросами фк-же мало, как мал запас их политических сведений. Иногда эти люди начинают свою карьеру занятиями адвоката низшего разряда пли содержанием меблированных комнат, или-же начинают заниматься политикой после неудачной попытки завести лавочнуюторговлю. Свое образование они окончили в элементарных школах, а если они переселились из Европы уже в то время, как были большими мальчиками, то они не получили и такого первоначального образования. Само собой разумеется, что онп не имеют никакого понятия о политических вопросах и никакой привязанности к каким либо политическим принципам: для них политика есть ничто иное, как способ добывать должности. Они обыкновенно грубы и даже дерзки, а иногда не отказываются и оть участия в преступлениях. Онп бродят по многолюдным городским кварталам, соединяются группами для того, чтоб легче подчинять своему влиянию невежественных избирателей, и собирают митинги из своих приверженцев.
Их образ действий и их триумфы будут описаны в одной из следующих глав. Те из них, которые, родом Ирландцы и составляют значительную часть населения трех или четырехъ
больших городов, редко отличаются таким ирландским патриотизмом, который мог-бы искупить их продажную политическую деятельность. Для этого служит препятствием их влечение только к чисто-практическим целям: они заботятся о бедственном положении Ирландии только настолько, насколько это нужно для того, чтоб влиять на подачу голосов ирландскими избирателями. Их самые выдающиеся достоинства заключаются в грубоватой бесцеремонности их товарищеских отношений друг к другу и в преданности их вождям, от которых они ожидают повышений в своих служебных рангах. Они способны примкнуть ко всякой партии, но всего охотнее примыкают к той, которая в данную минуту господствует в городском управлении.
Английские критики, руководствовавшиеся отзывами американских пессимистов, нередко выдавали этих людей за образцы всего класса американских политических деятелей. Но это мнение неверно. Эти люди, действительно, вредны и по своей деятельности и по своему характеру, по они живут лишь в тех восьми или девяти больших городах, которые были мною перечислены немного выше; там они совершают все свои подвиги, а всего более они прославились в Нью-Иорке, где очень велика масса невежественных переселенцев.
В небольших городах и вообще в провинциях мелкие политические деятели ббльшею частию родом Американцы; они менее невежественны и более благопристойны, чем тодько-что упомянутые уличные искатели добычи. Между ними встречаются содержатели трактиров, но большинство состоит из мелких адвокатов, из должностных лиц, из тех людей, которые за неимением лучшим занятий сделались искателями должностей, и из небольшего числа лавочников, фермеров и журналистов. Они большею частию имеют какие нибудь постоянные занятия и потому не могут быть безусловно отнесены к разряду профессиональных политических деятелей. Между ними адвокаты всего лучше подготовлены к политической деятельности. Онп не возвышаются над уровнем того класса населения, к которому принадлежат, то есть того класса, который Англичане назвали-бы «низшим разрядом среднего класса» и который известен во Франции под названием р еtite bourgeoisie; они нередко выдают себя за поборников республиканских или демократических принципов, хотя на самом деле только гоняются за должностями. Им можно ставить в вину не столько положительные нравственные недостатки, сколько грязные и себялюбивые воззрения на политику и неразборчивость в средствах для влияния на выборы.
Эти два класса людей исполняют в провинциях грязную политическую работу. Они—рядовые политической армии. Выше ихъ
стоять офицеры, то есть вожди партий со включением членов конгресса, влиятельных людей в законодательных собраниях Штатов и издателей влиятельных газет. Некоторые из этих вождей вышли в люди из самых низких слоев населения; некоторые другие отличаются выдающимися дарованиями и образованием ь и даже получили ученые степени; в той-же среде встречаются адвокаты, приобревшие практическую опытность, и изредка торговцы зли фабриканты, мало-по-малу променявшие свои деловые занятия на занятие политикой. Между ними встречаются люди всякого рода— и хорошие и дурные, точно так же как в сосуде, который спустился к св. Петру с неба, были животные и чистые и нечистые; но то-же самое можно сказать о политических деятелях всех стран. Они отличаются от такого-же класса людей в Европе тем, что чаще посвящают все свое время на занятия политикой. что ббльшею частию извлекают или надеются извлекать из этих занятий денежные выгоды, что чаще выходят из бедных и мало образованных классов населения, чеми> изт. высших слоевч. общества, и что лишь немногие из них обладают экономическими, социальными пли политическими познаниями, служащими фундаментом для политической и законодательной деятели HOCTU. хотя они и очень опытны в искусстве произносить публичные речи, вести избирательные интриги и руководить приверженцами своей партии.
На практике они оказываются очень ловкими и изворотливыми и даже не лишены некоторых юридических познаний. Они воздержны в своем образе жизни, потому что вч. Америке общественное мнение относится более строго, чем вч. Европе, кч. пьянству и к половой безнравственности, но их нередко обвиняют в грубости обхождения, в готовности на грязные денежные сделки, вч. снисходительности к подкупу, в непонимании, что от того, кто занимает какую либо общественную должность, требуется чувство личного достоинства и сознание лежащей на нем ответственности. Я буду в другом месте обсуждать основательность этих обвинений. а покуда ограничусь замечанием, что хотя в течение последнихч. тридцати лет и встречались поводы для порицания всех политических деятелей этого разряда, но между ними нередко встречались блестящие исключения ив общего правила, — встречались такие люди, которые могут быть поставлены наряду с лучшими европейскими государственными людьми и по своей безукоризненной честности и ио своему бескорыстному патриотизму. Неть ничего неправдоподобного в предположении, что, вследствие своей нолу-юмористической склонности к преувеличениям, они сами выставляют наружу самые грязные стороны своей политической деятельности. Что касается лично меня, то я пришол к убеждению, что суще
ствующие порядки не следует считать такими дурными, какими они кажутся путешественнику, извлекающему свои сведения из газетных статей и из общих толков, и что те грязные личности, которые встречаются в больших городах, налагают черное пятно на весь класс политических деятелей подобно тому, как дым нескольких фабрик наполняет копотью атмосферу целого селения. Тем не менее, все считают основательными те обвинения, о которых я только-что упоминал. < Политический деятель» есть бранное слово пе только в устах самых глубокомысленных философов, занимающихся преподаванием в университетах Новой Англии, но и в устах всех лучших граждан Американского Союза. «Как можно было решиться на такое грязное дело?»—спросил один из моих знакомых, возмущенный какимь то скандальным расхищением общественных сумм. Он получил следующий ответ: «Чего-же вы хотите требовать от политических деятелей?»
Предполагая, что все эти недостатки действительно существуют, мы желаем знать, чему следует их приписать. Если политическая деятельность должна сделаться прибыльной профессией, то разве нет возможности заниматься ею так-же добросовестно, как и всякой другой профессией? Разве высшие умственные достоинства, зрелая опытность и знания не доставляют в Америке такого-же влияния, какое они доставляют в Европе? Разве подозрение в недобросовестности не подрывает авторитета таких людей среди американского общества, которое ио меньшей мере так-же требовательно во всем, чтб касается нравственности, как и все другие европейские страны? На этп вопросы мы будем в состоянии дать более удовлетворительный ответ, когда рассмотрим способы, посредством которых управляются политические партии, когда оценим те личные свойства, которые создаются этими способами, и когда поймем их влияние на характеры.
Нам остается сказать несколько слов о тех людях, для которых политика не служит профессией, то есть о тех, которые трудятся на пользу своей партии, не рассчитывая на получение какой нибудь должности. Их было очень много и они отличались горячим рвением до и во время междоусобной войны, когда великие вопросы о недопущении рабовладения в территориях и о сохранении Союза воспламеняли умы самых благородных северян, как мущин так и женщин. Ни в какой другой стране нельзя найти более благородных типов непоколебимого мужества и безусловной преданности принципу, чем Вилльям Ллойд Гаррисон и его сотрудники-аболиционисты. Авраам Линкольн достиг высокого общественного положения, но он служил-бы своей партии с одинаким рвениемт. и в том случае, если-бы не могь рассчитывать на за
служенную награду ') И на юге не б’ьило недостатка в самом пылком патриотизме. Южане безропотно проливали свою кровь на полях сражений, а между их вождями было не мало людей, приносивших в жертву высокие нравственные достоинства и блестящие дарования на таком алтаре, который был священным только в пх собственных глазах. Когда великий вопрос, из-за которого возникла борьба, был окончательно разрешен, а поколение, которое вело эту борьбу, стало сходить со сцены, гражданам уже не было причины утруждать себя заботами об общественных делах. Таким образом открылся полный простор для деятельности профессиональных политиков, а так как они охотно брались за организацию партий, то заурядные граждане были довольны таким облегчением своих политических обязанностей и привыкли думать, что оть них ничего не требуется, кроме подачи голосов за кандидатов их партии. Тем не менее, есть избирательные округа, в которых значительная доля политической работы исполняется безвозмездно бескорыстными людьми. Так например вч» некоторых округах Новой Англии. Нью-Иорка и Огио граждане с общественным положением стараются вырвать из рук уличных политиканов контроль над местными выборами. Впрочем, главный труд членов внешнего состава партий заключается в подаче голосов, а эту обязанность заурядные граждане исполняют в Америке более аккуратно и более толково, чем в которой либо из европейских стран, быть может только за исключением Швейцарии. Не подлежит никакому сомнению, что та работа, которая исполняется в Европе людьми, принадлежащими к внешнему составу партий, в Америке исполняется профессиональными политиканами. Но между тем как в Англии политикой интересуются не все жители, а только люди, принадлежащие к внешнему составу партий, в Америке ей интересуется почти вся нация, то есть огромное большинство американских уроженцев со включением лучшего разряда переселенцев. Поэтому для влияния профессиональныхи. ииолитиканов’ь служит протпвовесомь влияние общественного мнения, которое постоянно выражается бесчисленными голосами в прессе и еще более ясно подачей голосов на выборах.
) Линкольн никогда не был профессиональным политическим деятелем, потому что не прекращал своих адвокатских занятий до своего избрания в президенты республики; по он был так полезен для своей партии, что за несколько лет до I860 года быль вынужден тратить большую часть своих досугов на занятия политикой: поэтому иные, быть может, причислят его к разряду профессиональных политиков.
ГЛАВА LVI1L
Почему лучшие люди не посвящают себя политике.
изложенные нами причины возникновения особого класса профессиональных политиков могут вызвать со стороны читателя следующие замечания: «Автор, по видимому, совершенно теряет из виду влияние общественного мнения. Не трудно понять, что существование многочисленных должностей вызывает поядение массы искателей этих должностей, но не так легко понять, почему этпмь людям всецело предоставлена такая широкая сфера общественной деятельности в столь обширной стране и среди столь интеллигентного населения. В Америке, конечно, не может быть недостатка в патриотических гражданах, готовых броситься в воду и недопустить, чтоб шлюпка была занесена в быстрину. Такие люди, без всякого сомнения, нашли бы поддержку в народе, который должен желать честной и бережливой администрации. Если они держатся в стороне, то это может произойти только от двух причинъ—пли общественная жизнь так грязна, что хорошие люди не могут найти в ней для себя места, или-же хорошим людям недостает патриотизма».
Замечания этого рода так часто высказываются Европейцами, что я не могу оставить их без ясного ответа.
Прежде всего я должен заметить, что арена общественной деятельности не всецело предоставлена профессиональным политикам. 11 в конгрессе и в законодательных собраниях Штатов не мало честных и бескорыстных людей, которые приняли звание членов этих собраний главным образом из чувства долга, и которые сдерживают предприимчивость профессиональных политиков. Такпм-же благотворным оказывается влияние общественного мнения, которое не только удерживает дурных людей от грязных проделок, но также нередко устраняет пх от занимаемых ими должностей, если они уличены в таких проделках.
Впрочем, такой ответ на вышеизложенные замечания Европейца не может считаться вполне удовлетворительным, потому что нельзя отвергать того факта, что число интеллигентных и выдающихся людей, посвящавших себя политической деятельности, было в течение текущего столетия в Америке менее значительно, чем в котором либо из европейских государств с парламентской формой правления. Не свидетельствуеть-ли этот факт о недостатке патриотизма?
Было-бы очень желательно, чтоб в каждой стране патриотизм был главным мотивом, побуждающим людей выступать на политическое поприще. По разве можно указать какую нибудь страну, в которой существует такое общее правило? 11 разве можно указать какой нибудь период в нашей истории, когда все придерживались такого правила? Пусть всякий из Англичан, способный на минуту заглушить в себе чувство национальной гордости, ответить на вопрос, сколькие из его знакомых вступили на политическое поприще только иизи. любви к своему отечеству, сколькие из желания славы или власти, сколькие из желания занять более высокое положение в обществе пли способствовать успеху своих промышленных предприятий. Честолюбие этого рода пе всегда заслуживает безусловного порицания, но если оно чаще проявляется в одной стране, чем в другой, то мы в праве предполагать, что в этой последней реже встречаются государственные люди с высокими умственными дарованиями и с энергией.
Обращаясь к Соединенным Штатам, мы находим, что в виду некоторых особых условий, созданных в этой стране частию действующими законами, частию общественною жизнию, и не имеющих ничего общего ни с политической нравственностью ни с патриотизмом, самые способные граждане вступают па политическое поприще менее охотно, чем в Европе. Я уже ранее указывал на некоторые причины этого явления, но считаю не лишним снова изложить их вкратце, потому что опе находятся в самой тесной связи с рассматриваемым нами вопросом.
Одна из этих причин заключается в том, что в Соединенных Штатах нет такой столпцы, которая служпла-бы центром и для удовольствий общественной жизни и для торговли. Чтоб заниматься политикой в сфере федеральной правительственной дея тельности, приходится жить в Вашингтоне, то есть распроститься с домашними друзьями и отказаться от своей профессии, от своих деловых занятий, от исполнения своих местных общественных обязанностей. Но жизнь в Париже или в Лондоне уже сама по себе привлекательна для Француза и для Англичанина.
В Америке нет такого-aft. как в Европе, особого класса людей. который чувствует натуральное влечение к политической деятельности; там пет таких семейств, в которых право посвящать себя государственной службе было-бы чем-то в роде наследственной привилегии. Там вовсе неть таких людей, которые м о гли-бы с молодости успешно начинать свою политическую карьеру, благодаря своему громкому имени и семейным связям.
Человек, желающий играть видную роль в политической жизни Англии пли Франции, находит более пятисот избирательных округов, в которых может быть выбран представителем. Если
он не имеет успеха в своем округе или графстве, он выставляет свою кандидатуру в другом месте. Но это невозможно в Соединенных Штатах. Если в его собственном округе место представителя уже занято одним из членов его собственной партии, то ему пе остается ничего другого, как постараться спихнуть этого избранника и заменить его, когда соберется конвент, созываемый для выбора кандидатов. Если же он уже состоит представителем от своего округа, но не выбран вторично в то-же звание, то он уже не может снова попасть в конгресс через какие нибудь другие двери. Тот факт, что человек уже состоял на службе, не дает никаких прав на продолжение службы. В западных Штатах замена одних должностных лпц другими есть общее правило. А так как полигическая карьера очень ненадежна, то люди достойные и способные не охотно вступают в нее. Они не желают посвящать себя такой карьере, которую может прервать простая случайность >)
В Америке политическая деятельность менее интересна, чем в Европе. В нее не входят и к счастию для Американцев не входят два разряда вопросов, всего более привлекательных для людей, жаждущих широкой деятельности или честолюбивых,—вопросы внешней политики и вопросы, касающиеся изменений в содержании конституции. Вопросы о ходячей монете, о тарифах, о финансах, о внутренних улучшениях, о железно-дорожных порядках, конечно, не лишены важного значения, но не для всякого онп интересны. Как много в законодательных собраниях Англии и Франции людей, которые никогда не изучали серьозно этих вопросов и отказались-бы от политической деятельности, если-бы им не приходилось заниматься почти ничем другим! В Америке нет пи привилегий, при надлежащих только какому нибудь одному классу населения, ни религиозных неравенств, которые нужно-бы было уничтожить. Ре лигия, которая является столь могущественною политическою силою в Европе, не. имеет в Америке никакого влияния на политику.
В большей части европейских стран обнаруживалось в те чение последних лет со стороны бедной и непривилегированной народной массы стремление к приобретению некоторых прав,— стремление, по видимому, угрожавшее интересам богатых людей и
>) Обнаруживающаяся в Швейцарии тенденция выбирать одних и тех-же людей в члены законодательного собрания и на общественные должности, без сомнения. имеет етолько-же благотворное влияние на политическую деятельность, сколько вредно влияние противоположной тенденции в Соединенных Штатах. Люди, высказавшиеся за такия меры, которые не одобряются их избирателями, нередко избираются вновь, потому что считаются честными и способными. Это явление отчасти объясняется тем, что в ПИВейпярип законодательные меры подвергаются народному голосованию.
в особенности землевладельцев. Поэтому, эти последние считали нужным отдавать бразды правления в твердые руки. Они из личного интереса старались попасть в члены законодательного собрания и желали контролировать деятельность администрации. Ничего подобного мы не находим в Америке. Там самые важные политические вопросы не затрогивали интересов только какого нибудь одного класса населения. Напротив того, там экономические условия страны до такой степени удовлетворительны, что люди богатые и образованные охотно держатся в стороне от политической деятельности.
Разделение законодательной власти между федеральным конгрессом и законодательными собраниями Штатов ослабляет интерес политической карьеры и уменьшает число причин, которые моглибы притягивать к ней. Некоторые, из самых полезных членов английского парламента вступили в него из желания осуществить некоторые филантропические проэкты или провести некоторые социальные реформы. Другие вступили в него потому, что интересуются иностранной политикой или коммерческими вопросами. А в Соединенных Штатах иностранная политика и коммерческие вопросы входят в сферу ведомства конгресса и, стало быть, никого не могут привлечь в состав законодательных собраний Штатов. Социальные реформы и филантропические предприятия входят в сферу ведомства законодательных собраний Штатов и, стало быть, не могут служить приманкой для поступления в члены конгресса. II то и другое из этих собраний так ограничены в сфере своего ведомства, что многие из самых деятельных людей не имеют желания поступать в их состав, потому что не будут иметь возможности заниматься тем, что их всего более интересует.
В Америке есть другие сферы деятельности, и более легко доступные и более привлекательные, чем в большей части европейских государств. II заселение обширных западных стран, и постройка железных дорог, и разные промышленные или торговые предприятия в более новых Штатах представляют широкое поле для деятельности людей честолюбивых, ловких и самоуверенных. Тому, кто не имеет ни капитала ни друзей, легче приобресть и то и другое в 'Америке, чем в Европе, а так как масштаб разных предприятий более, широк, то и награда за успех более заманчива. Поэтому в Старом Свете способные люди охотнее, чем в Америке, посвящают себя парламентской деятельности или вступают на государственную службу, а в Америке они охотнее, чем в Европе, посвящают себя деловым предприятиям, преимущественно железнодорожным и финансовым. Ни один разряд таких деятелей не отличается более блестящими практическими способностями, чем железнодорожные дельцы.
Между пили есть способные администраторы, дипломаты, финансисты и люди, отличающиеся самыми выдающимися способностями. В течение последних лет (как будет подробнее объяснено далее) железнодорожные царьки имели более сильное влияние на судьбу американских граждан, чем политические деятели.
В глазах Англичан политическая деятельность имеет сильное обаяние в значительной мере потому, что она доставляет некоторые выгоды в общественной жизни. Люди, принадлежащие по рождению к высшим классам, стараются поддерживать свое положение в обществе своего графства тем, что поступают в члены палаты общин, в члены палаты лордов, на должность вице-губернатора своего графства или на какую нибудь из придворных должностей. Люди, принадлежащие цо рождению к среднему классу, надеются, что политическая деятельность откроет им дос туп вь более изысканное общество, чем то, которое они д<» тех пор посещали. Тогда их жены будут получать приглашения на вечера, а сами они будут принимать у себя политических вождей. когда эти последние приедут в их округ для произнесения речей на митинге. Но выгоды этого рода почти вовсе несуществуют в Америке. Ни член конгресса, ни губернатор Штата, ни городской мэр не пользуются в обществе никакими выгодами от своего официального положения. Единственным исключением из этого общего правила служит Вашингтон, где сенаторы и министры пользуются ex officio выдающимся положением в обществе ’)
Ни один из этиXI. фактов нельзя ставить Америке в вину; однако взятые вместе они способствуют размножению профессиональных политиков. Делая общий вывод из всего сказанного, мы можем заметить, что в Америке политическая деятельность и
I) То-же самое мы находим в некоторых швейцарских кантонах, но далеко не во всех. Там служебная должность почти вовсе ие дает ирава на какий либо отличия в обществе. В некоторых кантонах члены старинных знатных семейств до такой степени отстранились пли были отстранены от общественных должностей я федеральных и кантональных, что достаточно быть политическим деятелем, чтоб считаться за плебея. Мве рассказывали в Керне, что какой-то иностранный днидомат, прогуливаясь по городу с одним из местных патрициев, остановился у дверей присутственных мест. „За чем вы туда идете?", спросил патриций. „Хочу видеть одного из ваших министров при исполнении его служебных обязанностей". „Каквн вам охота разговаривать с одним из этих canailles!*, возразил патриций. Министр принадлежал к числу таких-Же вполне достойных уважения людей, какими обыкновенно бывают швейцарские государственные люди; но в глазах бернского аристократа он принадлежал к числу негодных людей только потому, что был министром.
менее интересна и менее выгодна, чем в Европе, а другие сферы деятельности и более интересны и более выгодны *)
Иные, быть может, заметят, что я оставил без внимания некоторые из очень важных причин отвращения лучших людей к публичной деятельности, а именно необходимость бывать в дурном обществе, грубые манеры политических деятелей, оскорбления, которые приходится выносить от ораторов противной партии и оть опрометчивых публицистов.
Но я не придаю этим причинам важного значения. В каждой стране политическому деятелю приходится вести знакомство с людьми, которых он презирает или неуважает, а те люди, которых он всего более презирает, нередко принадлежат к так называемым высшим слоям общества, потому что они сыновья пли племянники аристократов. Вь каждой стране его действия могут быть выставлены перед публикой в ложном свете и ему приходится опасаться не столько пропитанных злобой неправдоподобных обвинений, сколько легкого искажения его мотивов и сказанных им слов. Даже среди строго соблюдающих приличия Англичан, среди щепетильных Французов ц любящих внешний лоск Итальянцев государственный человек скоро приучается необращать никакого внимания на такие нападки, искать душевного спокойствия в чистоте своей совести и считать свое безупречное поведение за единственный способ снискать уважение своих соотечественников. К тому-же он скоро приучается и в Америке. Там не чаще, чем в .Европе, случается, что пресса старается очернить честного человека, но Американцы осмотрительны в своих суждениях и скорей слишком мало, чем слишком много верят обвинениям, взводимым прессой на общественных деятелей. Поэтому, хотя некоторые из Американцев и жалуются, по примеру Европейцев, на непристойные выходки прессы, будто-бы мешающие им исполнять пх общественные обязанности, но мне не могли назвать ни одного даровитого и благонамеренного человека, который но этой причине приберегал-бы и свои дарования и свою благонамеренность только для частной жизни. Шероховатые стороны политической деятельности, без сомнения, имеют некоторое влияние на то, как богатые Американцы смотрят на политическую карьеру, но те-же Американцы находят, что Европейцы занимаются политикой не иначе, как в <лайковых перчаткахъ». Я не отрицаю ни того, что американская пресса смело-опрометчива в своих суждениях, ни того, что политическая деятельность ли-
') То-же можно сказать даже о выдающихся дарованиях в еаере литературы и искусства. Замечательный писатель и красноречивый проповедник более уважаются и ценится в Америке, чем в Англии.
шена внешнего лоска, но я не могу придавать этим фактам того важного значения, которое они имеют в глазах путешествующих по Америке Европейцев. Гораздо более важное значение имеют те затруднения, которые создаются политическими партиями для всякого, кто пожелает выступить на политическое поприще. Из содержания следующих глав мы увидим, что в начале политической карьеры приходится выносить не мало неприятностей и даже унижений, и что многие, узнавши по опыту, как грязен этот омут, отказываются от продолжения этой карьеры.
Объяснять причины, заставляющие самых интеллигентных людей держаться в стороне от ноли гики, вовсе не значит отвергать печальные последствия существующей системы. Эти последствия действительно печальны, но пагубные для общества тенденции, усилившиеся со времени окончания междоусобной войны, по видимому, начали ослабевать. Когда война была кончена, прочность Союза была обеспечена, а рабство навсегда уничтожено, наконец наступило время и для отдыха. По видимому, уже ничто не могло тревожить нацию. преодолевшую самые грозные опасности. Люди, сражавшиеся и языком и пером и карабинами, могли покоиться на своих лаврах. После продолжительного напряжения нервов и мускулов, им был необходим отдых. Ио это был отдых только от политической борьбы, потому что с окончанием войны совпало начало быстрого материального развития страны:тогда парод стал все более и более сосредоточивать свою энергии» на промышленных предприятиях, которые затевались с целию,обезпечить благосостояние западных стран; поэтому он стал относиться к мелочам политической жизни с небывалыми пренебрежением. В течение последних лет снова усилился интерес к политическим задачам и в особенности к городскому управлению. Теперь стали чаще, чем когда либо, рассуждать и писать о принципах управления и притом с практической точки зрения. Хорошие граждане начинают прилагать свои руки к правительственному механизму; овии при надлежать ббльшею частию к молодому поколению, которое не заражено дурными привычками, укоренившимися в среде старого поколения при прежних порядках, а через несколько лет их влияние, но всему вероятию, сделается еще более сильным, чем в настоящее время. Если доступ к конгрессу, к законодательным собраниям ПИгатов и к высшим муниципальным должностям будет очищен от тех камней преткновения и груд грязного мусора, которым его завалили профессиональные политики, то в личном составе законодательных собраний скоро произойдут большие перемены, а управление как всей нации, так и отдельных Штатов и городов, получит новое направление.
ГЛАВА LIX.
Организация партий.
Американцы чрезвычайно практичный народ: они превосходят все европейские нации уменьем приискивать подходящие средства и немедленно приспособлять их к достижению задуманной цели. Обширные предприятия нигде не организуются так искусно, как в Америке, нигде неть такого-же порядка при такой-же сложной системе управления, нигде не видно такой-же быстроты в исправлении внезапно обнаружившихся недостатков и в удовлетворении внезаино возникших требований.
Система управления и местного и национального, основанная на народном голосовании, более стара в Америке, чем на европейском континенте. Она даже гораздо более сложна, чем в Англии. Она имеет дело с более громадными народными массами. Иа приискание способов её практического применения потрачено более напряженного внимания, более изобретательности и искусства, чем в какой либо другой стране. Поэтому эти способы более тщательно выработаны и,—по меньшей мере в том, что касается их механических приспособлений,—более совершенны, чем в какой либо другой стране.
Самое важное из всех открытий, когда либо сделанных в военном искусстве, было сделано в то время, когда люди начали понимать, что организация и дисциплина армий имеют более важное значение, чем их многочисленность. Этому открытию спартанская пехота была обязана длинным рядом побед, одержанных в Греция, а иине/ицарская пехота блестящей репутацией, приобретенной в конце средних веков. Лет пятьдесят или шестьдесять тому назад Американцы сделали такое-а:е открытие в политике. Мало-по-малу (ведь и в Америке великия истины не выростаюгь из земли вполне готовыми) они пришли к убеждению, что победы в избирательной урне, точно так же как победы на полях сражений, одерживаются благодаря дружным усилиям, дисциплине и понятливости сражающихся, и что эти достоинства могут быть приобретены только благодаря искусной организации и продолжительным упражнениям. Обе американские политические партии торопливо взялись за эту задачу, а результатом их усилий было чрезвычайно сложное устройство политического механизма, хотя и крепкого но гибкого, хотя и деликатного, но быстро приводимого в действие и способного хорошо работать в среде самых буйных общин. Крайняя необходимость, продолжительная практика
и страстное соперничество между двумя главными партиями сделали этот практичный народ способным превзойти самого себя в искусстве вести избирательную борьбу. Однако, те основные правила, которыми руководствуются партии в своей организации, так просты, что могли-бы показаться непонятными только ло вине того, кто берется за их изложение.
Прежде всего необходимо объяснить цель, с которой организуются партии. В глазах европейского государственного деятеля, то есть такого, которому не чужда сфера политики, но который не знаком с Америкой, организация партий, как местных, так и национальных, имеет четыре цели: поддерживать единодушие между членами партии и не дозволять им тратить их силы на взаимные раздоры; набирать новых приверженцев между переселенцами, только-что получившими гражданские права, между молодыми людьми, только-что достигшими такого возраста, когда они приобретают право участия в выборах, и между новыми пришельцами или постоянными местными жителями, прежде относившимися к той или другой партии пли индпферентно пли враждебно; возбуждать в избирателях энтузиазм, указывая им в публичных речах и в брошюрах на многочисленность партии и на важное значение общей пели; сообщать избирателям сведения о политических вопросах, которые им приходится разрешать, о личных достоинствах их вождей и о недостатках их противников.
Все эти цели, или по меньшей мере три первые, достигаются организацией американских партий с полным успехом. По они менее важны, чемч. пятая цель, на которую не обращают в Европе большего внимания, между тем как в Америке она служит главной пружиной для всего механизма. Она заключается в выборе кандидатов, а её важное значение объясняется не только тем, что в Америке гораздо более выборныхи. должностей, чем в которой либо из европейских страна., по также тем, что эти должности замещаются на короткие сроки, а вследствие того выборы часто возобновляются. Так как политические партии уже мало отличаются одна.; от другой своими основными принципами и потому не задаются никакими ясно определенными целями в сфере законодательства или администрации, а стремятся только к замещению некоторых должностей своими приверженцами, то главная цель их существования заключается в выборе кандидатов, которых следует наградить за оказанные услуги и которые могут усиливать влияние партии, занимая общественные должности.
В странах с представительной формой правления есть три способа предлагать кандидатов избирателям. Во-первых, кандидат может предлагать сам себя, ссылаясь па свои личные заслуги, на свои семейные связи, на свое богатство пли на свое влияние в дан
ной местности. К этому способу всего чаще прибегают и до настоящего времени в большей части английскихъ' избирательных коллегий и. как кажется, до сих пор прибегают во всех европейских странах с парламентской формой правления. Во-вторых, в среде избирательной коллегии может образоваться группа влиятельных людей, которые выставляют своего кандидата и втайне ведут в его пользу интриги или-же открыто рекомендуют его избирателям. Этот способ также часто употреблялся в Англии: четверо или пятеро самых крупных землевладельцев обыкновенно выбирали в представители от графства или кого нибудь из своей среды пли старшего сына какого нибудь герцога или маркиза, как такую личность, на которую прямо указывает её знатное происхождение ’). II в шотландских местечках небольшая группа местных граждан обыкновенно выбирает своего кандидата, но держит свой выбор в секрете из опасения, что ей дадут оскорбительное название <клики>. Этот способ в настоящее время в большом употреблении во Франции: там комитеты каждой партии рекомендуют избирателям своих кандидатов.
Третий способ заключается в том, что кандидаты не предлагают сами себя и не назначаются какими либо самостоятельно действующими группами граждан, а выбираются народом, т. е. членами политической партии, или собравшимися на митинг, или действующими через посредство выбранных для этой цели представителей. Этот способ оказывается во многих отношениях самым целесообразным. Он обеспечивает избрание хороших кандидатов, так как следует предполагать, что народ будет выбирать самых годных людей. Он служить поощрением для кандидатов, так как доставляет им поддержку всех членов партии и потому побуждает хороших людей добиваться своего избрания. Он служить ручательством за единодушие всех членов партии, так как недовольное меньшинство обязано поддерживать кандидата, указанного большинством. Эта система преобладает в настоящее время на всем пространстве от Мэна до Калифорнии и в сущности служит сводным камнем для за-атлантической политики. Ио её возникновение имело еще одну причину кроме тех, которые указаны мною ранее.
Американцу никогда не придет в голову выставить свою кандидатуру на какую либо должность, если на нем не остановился выбор одной из политических партий; * *) это объясняется не тем,
) Так например, в романе Дизраэли Т u и с г е <и представитель графства, владеющий большими поместьями, изъявляет готовность отказаться оть своего звания, чтоб очистить ваканцию для старшего сына одного герцога, лишь только ом достигнет совершеннолетия.
*) Иногда, хотя и редко, случается,—как мы увидим далее,—что канди-
что местные землевладельцы, крупные торговцы или хозяева промышленных предприятий не пользуются в Америке такиим ь-же, как в Европе, преобладающим влиянием на окружающую их среду, и не тем, что Американцы отличаются такою-же скромностью, какая не дозволяет Англичанину выступить кандидатом на звание члена парламента, пока к нему но обратятся с приглашением выставить его кандидатуру; это объясняется общим убеждением, что народное мнение и народная воля стоят выше всего, что от народного голосования должны зависеть не только выбор должностных людей, но даже указание тех лиц, в пользу которых можно подавать голоса. Предложить избирателям свою собственную кандидатуру значило-бы поступить с неблагоразумной самоуверенностью, потому что даже только указать народу, на кого он должен обратить свое внимание, значило бы посягнуть на его права. Теория народного полновластия требует, чтоб большинство само назначало кандидатов, способных исполнять обязанности его знаменоносцев и служителей, чтоб оно само установляло свою политическую программу и вообще во всем действовало по своему собственному усмотрению. Еслп-бы оно предоставило в этомь деле инициативу иди людям, предлагающим свою собственную кандидатуру, или каким нибудь политическим кликам, то оно поставпло-бы себя в зависимость от этих людей и от этих клик, сделадосьбы пассивным вместо того, чтоб быть активным, и утратило-бы то уважение, на которое имеет право в качестве источника всякой власти. Поэтому теперешний способ избрания кандидатов не только предохраняет от раздоров в среде политических партий, но и составляет существенную особенность достигшей зрелого развития демократии.
Впрочем, эта система не была доведена до совершенства, пока демократия не достигла зрелого развития. В половине прошлого столетия в Массачузете и, по всему вероятию, в других колониях, небольшой кружок влиятельных граждан обыкновенно назначал кандидатов на провинциальные или колониальные должности, а его выбор обыкновенно встречал общее одобрение не смотря на то, что не опирался ни на какой авторитет, кроме личного влияния членов кружка. Эти порядки не изменились и после революции, потому что строй общественнойжизни еще не успел утратить своего прежнего аристократического характера. За тем стали возникать клубы, в особенности в ныо-иоркском Штате; они сделались органами различных политических групп и партий, стали назначать своих кандидатов и руководить выборами, а к Новой Англии роль руко-
дат выбирается группой недовольных, выделившихся из состава одной из политических партий.
водителей взяли иа себя лица духовного звания и люди богатые. Когда стали усиливаться демократические влечения, народ не захотел но прежнему подчиняться самозванным вождям и стал признавать за законодательными собраниями право назначения на высшие федеральные должности и на должности Штатов. Каждая из образовавшихся вт> конгрессе партий стала назначать своего кандидата на должность президента республики, а каждая из партий, образовавшихся в законодательном собрании Штата, стала назначать своих кандидатов на должность губернатора и нередко также на другие должности. Это продолжалось в течение первых двух пли трех десятилетий текущего столетия, пока право участия в выборах не сделалось более всеобщим и пока не достигло зрелого возраста то поколение, которое было пропитано принципами Джефферсона и до такой степени дорожило демократическим равенством, что не было способно подчиняться ни тем натуральным вождям, которые выдвигались вперед по своему общественному положению и по своей интеллигенции, ни тем официальным вождям, на которых указывали законодательные собрания. Но мере того, как борьба между партиями делалась более упорной, обнаруживалась необходимость в такой организации партий, которая лучше удовлетворяла-бы притязания мелких местных вождей, сосредоточивала-бы усилия избирателей на одной цели и служила-бы выражением абсолютного равенства между всеми избирателями,—выражением принадлежащего каждому из них права участвовать в назначении кандидатов и в составлении политической программы. Такая новая организация была закончена демократической партией около 1835 года, а партией вигов несколькими годами позже. Когда около 1854 года образовалась республиканская партия, она так строго придерживалась тех-же методов, уже, доказавших'ь свою пригодность на опыте, что в настоящее время мы не находим сколько нибудь значительных различий в образе действий двух главных партий и потому можем оставлять их впредь без внимания >)
Эта организация имеет ту существенную особенность, что она снизу до верху основана на строгом принципе представительства. Это происходит от того, что ей принадлежит власть, а всякая власть может исходить только от народа. Такая организация, которая, подобно английским политическим ассоциациям, существует только для собирания пли записывания избирательных голосов, для распространения политических брошюр, для устройства публпч-
>) Дли подробного и имеет с тЬм сжатого описания организации политических партий служи г и. «{к-нктствиеит. тот «акт, что эта организации не всегда одинакова как в городах и в сельских округах, так и в различных Штатах.
ныхь лекций, для созывания митингов и постановления резолюций, пользуется небольшою властию или даже не имеет никакой власти. её цель—воодушевлять и убеждать избирателей или заниматься в графствах записываниемподанных голосов, которое прежде брали на себя услужливые агенты из добровольцев. II в Америке те комитеты или кружки, которые берутся руководить общественным мнением, не имеют никакой власти и не всегда строго придерживаются принципа представительства. Но когда партия так организована, что все её члены подчиняются её решениям, то опа при выборе кандидатов пользуется властью, которая нередко имеет громадную силу, потому что заставляет подчиняться себе всех тех членов той-же партии, которые желали-бы остановить свой выбор на каком нибудь другом кандидате ’) Такая власть может принадлежать только представительным корпорациям и на самом деле она принадлежит тем корпорациям, к описанию которых я теперь перехожу, потому что они, по меньшей мере по теории, считаются представительными.
ГЛАВА LX.
Механизм партийной организации.
Организация американской политической партии состоит из двух различных, но тесно связанных между собою, частей, из которых одна имеет постоянное существование, а другая временное. Одна часть существует для заведывания делами партии, другая для назначения кандидатов.
Первая часть состоит из комитетов. В некоторых Штатахъ
) Быстрая перепева, происшедшая в этов отношении в Англии, служить интересных свидетельствомт. развитии демократических идей и обычаев. На общих выборах в 1868 и 1874 гг. почти все кандидаты сами себн зарекомендовали избирателям, хотя некоторые из внх и утверждали, что только исполняют выраженное им некоторыми избирателями желание. В 1880 году, —как я полагаю,—большинство либеральных кандидатов в местечках и некоторые из либеральных кандидатов в графствах были выбраны местными партийными ассоциациями и обращались к либеральным избирателям с воззваниями на том основании, что они выбраны теми ассоциациями. В 1885 почти все новые кандидаты были выборные люди, а тот, кто выставлял свою кандидатуру против кандидатуры, указанной большинством ассоциации, считался изменником своей партии. Такой-же процесс совершается в среде торийской партии, во более медленно.
комитеты находятся в каждом избирательном округе и заведують политическою деятельностью своей партии во всем округе. Так например, в селениях действует комитет сельского округа, в городахъ—комитет каждого квартала. В каждом городе, в каждом округе и в каждом графстве есть особый комитет. В других Штатах комитеты учреждаются только для более широких сферъ—для городов, для графств и для тех округов, от которых выбираются члены вч. конгресс пли в палаты Штатов. Конечно, в каждом Штате есть особый комитет, руководящий деятельностью партии на выборах Штата. Существует и национальный комитет, руководящий деятельностью партии на федеральных выборах и в особенности на выборах президента республики '). Вся страна покрыта сетью комитетов, из которых каждый имеет особую сферу деятельности, соответствующую сфере избирательной коллегии; так например, городской комитет заведует выборами городских должностных лиц, комитет квартала заведует выборами на должности этого квартала, комитет округа заведует выборами на должности округа. Городской комитет, заведующий производством всех городских выборов, требует от каждого комитета квартала особого внимания ко всему, чтб касается выборов в его квартале, а комитет Штата требует такого-же содействия от комитетов, учрежденныхч. в округах, графствах, городах и городских кварталах Штата, и имеет право давать им предписания для руководства. Более мелкие местные комитеты в сущности самостоятельны во всем, что касается специально-местных целей, но не полновластны в том, чтб касается пнтересовч. всей партии. Обыкновенное занятие этих комитетов заключается в собирании и расходовании денег на избирательные цели и вообще на политическую агитацию, в организации митингов, в распространении политических брошюр и других руководств, в наблюдении за прессой, в заботах о том, чтоб новые поселенцы получали гражданские права и вносили свои имена в список приверженцев партии *). Кроме того, они обязаны во
*) В среде комитетов, учреждаемых в отдельных Штатах, и в среде национального комитета обыкновенно организуется небольшой административный комитет, который исполняет большую часть работы и пользуется самою большой* властию.
и) В некоторых Штатах люди, прожившие на одном месте в течение установленного периода времени, допускаются к участию в голосованиях, даже если онп еще пе были приняты в число американских граждан.—Записывание поданных голосов, сколько мне извество, возлагается во всех Штатах на местные власти, между тем как в Англии оно предоставляется гражданам или политическим партиям.
время выборов руководить собиранием гососов в пользу своей партии, заготовлять и раздавать избирательные записки, отпускать деньги на покрытие разных избирательных расходов; но им нередко помогают в этих занятиях, или даже совершенно заменяют пх особые комитеты (campaign committees), учрежденные специально для тех занятий. Наконец па иих-же лежит обязанность созывать в надлежащее время те собрания, заведующие выбором кандидатов, которые составляют другую составную часть партийной организации.
Эти комитеты принадлежат к разряду постоянных учреждений, то есть они постоянно находятся на лииГе и могут быть вызваны к деятельности, лишь только окажется в том надобность. Они ежегодно заново учреждаются <первоначальныйъ» митингом (о котором будет итти речь далее) или конвентом, а при этом, конечно, может быть совершенно изменен их прежний состав. Но на практике изменения в составе бывают незначительны: одни и те-же люди оставляются на своих местах по нескольку лет, потому что они уже научились крепко держать возжп в руках, и потому что они лучше других знают, чего требуют интересы их партии, и более других заботятся об охране эгих интересов. Б особенности председатели комитетов принадлежат к разряду такпх'ь людей, которые редко заменяются новыми личностями, а если их комитету приходится работать вч. многолюдной сфере, то они пользуются большим влиянием, потому что от них зависит раздача значительных сумм и потому что они имеют под своим начальством настоящую армию. Так например, должность председателя главного комитета в графстве или в городе НьюИорке (это одна и та-же сфера ведомства) соединяется с большой ответственностью и дает большое влияние, так что на ней есть возможность выказать самые высокие административные способности.
Только одна обязанность не входит в сферу компетенции этих комитетов — выбор кандидатов. Она лежит на второй составной части партийной организации—на собраниях, заведующих специально назначением кандидатов.
В каждом избирательном округе, т. е. в каждой избирательной коллегии, которой предстоит назначение на какую нибудь должность 1), созывается партийный митинг для выбора между приверженцами партии кандидата на эту должность. Такой митинг называется Nominating (назначающим кандидатов). Если округ не подразделяется па части, т. е. если в его состав не входят более мелкие округа, то его митинг называется Primary (uep11
11 Подо, словом ..должность * я разумею также звпние представителя в законодательном собрании или в муниципальном совете.
вопачальным). На первоначальном митинге лежат две обязанности. Во-первых, он должен выбирать кандидатов на должности своего собственного округа. Так например, первоначальный ') митинг сельского округа выбирает кандидатов на должности этого окрута, а в городах первоначальный митинг квартала выбирает кандидатов на должности квартала. Во-вторых, он должен выбирать делегатов на митинги, которые созываются для выбора кандидатов в более широких административных единицахъ—в том графстве или в том конфессиональном округе, внутри которого находится сельский округ, пли в том городе, в котором находится квартал. Первоначальный митинг состоит из всех имеющих право голоса приверженцев политической партии, которые имеют постоянное жительство внутри сельского округа или квартала. Так как они обыкновенно не все являются на митинг, то оии, благодаря своей немногочисленности, могут помещаться в одной зале. Но приверженцы партии в такой широкой сфере, как сфера графства, конфессионального округа или города, не могут, по причине своей многочисленности, собираться и совещаться в одной заде и присылают вместо себя представителей. Поэтому выбор кандидатов на должности в таких широких сферах предоставлен представительному собранию, состоящему из делегатов, которые выбраны от всех первоначальных митингов единственно для того, чтобы заседать на избирательном конвенте и назначать кандидатов.
Иногда и этим конвентам приходится выбирать делегатов в конвент высшего разряда, действующего в более широкой сфере. Высшеее из всех избирательных собраний, которое называется национальным конвентом и назначает кандидата на должность президента республики, состоит только из делегатов от других конвентов, но первоначальные митинги не имеют в нем непосредственных представителей Вггрочем, можно признать за общее, правило, что существуют только два разряда избирательных собраний—первоначальный митмнгь, выбирающий кандидатов на свои мелкие местные должности, и конвент, состоящий из делегатов от всех первоначальных митингов, действующих в сфере того округа, для которого созывается конвент.
Само собой разумеется, что первоначальный митинг отправляет своих делегатов в несколько различных конвентов, потому что его сфера, то есть сфера сельского округа или квартала, входит в состав нескольких избирательных округов, каждый из ко-
) Я беру, в качестве примерок, сельский округ и квартал, но в тех местностях, где ие сельский округ служит единицей местного управления [см. главу XLVIII], следует вместо него разуметь венную другую единицу цистного управления.
торых созывает свои собственные конвенты. Поэтому в городе одному и тому-же первоначальному митингу преходится выбирать делегатов по меньшей мере в следующие конвенты, а по всему вероятию и еще вь один пли в два *): (а) в городской конвент, выбирающий кандидатов на должность мэра, и на некоторые другие городские должности; (1>) в конвента., выбирающий кандидатов на звание членов нижней палаты законодательного собрания Штата; (с) в конвент, выбирающий кандидатов на звание членов сената в Штате; (d) в конгрвссиональный конвент, выбирающий кандидатов на звание членов конгресса; (еи в конвент Штата, выбирающий кандидатов на губернаторскую должность и на другие должности Штата. Впрочем, иногда случается, что члены в нижнюю палату Штата выбираются не на конвентах, а на первоначальных митингах.Так например, в городе Нью-иорке каждый из двадцати четырех округов выбирает кандидатов в палату на первоначальных митингах.
Всё это кажется чрезвычайно сложным, но все это объясняется сложностью системы управления—тем, что повсюду существуют три власти—власть союзного правительства, власть Штата и власть местная (эта последняя еще подразделяется), что первые две почти совершенно независимы одна от другой, а третья во многих отношенияхч. отдельна от второй.
Назначения кандидатов делаются следующим способом. Первоначальный митинг сельского округа пли квартала созывается местным комитетом политической партии, который назначает час и место для сходки; если-же такой комитет не был учрежден, то первоначальные митинги созываются одним из должностных лиц партийной организации таким способом, какой установлен дополнительными правилами. Первоначальный митинг для более широкой сферы обыкновенно созывается комитетом графства. Когда предстоит выбор кандидатов на местные должности, на митинг предлагаются различные имена, итог, кто предложен большим числом голосов, признается без баллотировки кандидатом, выбранным всей партией. Таким-же способом выбираются делегаты в различные конвенты. Местный комитет обыкновенно заранее составляет список лиц, годных для звания делегатов, но каждый из присутствующих избирателей может предлагать других делегатов. Те лица, выбор которых не вызвал общего одобрения, подвергаются баллотировке. В конце заседания председатель под-
) Также могут быть созваны: конвент гра*ства для выбора кандидатов на должности гра*ства, и конвент судебного округа для назначении кандидатов на судейские должности.
пнсываеть список делегатов, выбранных для участия в будущем. конвенте или в будущих конвентах и распускает митинг, не назначая никакого срока для его нового собрания.
Выбранные этим способом делегаты немедленно отправляются на свои конвенты, которые обыкновенно собираются через несколько дней после первоначальных митингов и незадолго до выбора должностных лиц ’). Конвент созывается комитетом округа, а после того, как делегаты собрались в достаточном числе, кто нибудь предлагает назначить временного председателя, илп-же обязанности временного председателя исполняются одним из делегатов, назначенным от комитета округа. Этот временный председатель назначает особый комитет, который проверяет полномочия, представленные делегатами от первоначальных митингов и допускает в состав конвента только тех делегатов, полномочия которых признает удовлетворительными. После того выбирается постоянный председатель и конвент объявляется правильно организованным. Руководящий комитет почти всегда заранее решает, кого следует предлагать в кандидаты от всей политической партии, а его решения почти всегда одобряются. Впрочем , каждый из делегатов может предлагать кого пожелает и может хлопотать об утверждении предложенного им кандидата, так как он считается членом партии. Тот, за кого подано делегатами большинство голосов, признается кандидатом партии. Иногда, но не всегда, конвент кроме того занимается утверждением резолюций, в которых выражает свои политические мнения; а конвент Штата и национальные конвенты иногда утверждают политическую программу, в которой скорей только касаются главных вопросов дня, а не разрешают их. Исполнивши свою задачу, конвент распускается sine die, а вся остальная избирательная работа исполняется руководящим комитетом. Не следует позабывать, что первоначальные митинги и конвенты отличаются от английских партийных ассоциаций тем, что созываются только на одно заседание, выбирают кандидатов и распускаются *). Спевши только одну лебединую песню, они умираютъ
и) Когда предстоит выбор президента республики и губернатора Штата, промежуток времени между созывов избирательного конвента и выборами бывает гораздо более длинен; в первом случае он длитен около четьциех месяцев.
*) Впрочем, по той системе, которую иногда называли „бирмингамской*, английский партийный совет в нзбп|)ательпой коллегии ежегодно возобновляется на выборах по кварталам. Но такой совета, „трех сотъ“ не прекращает своего существования в течение целого года: он может быть созван для постановления резолюций ио какому нибудь политическому вопросу или для каких нибудь других решений.
Национальный конвент, созываемый раз в четыре года перед выборами президента республики, требует более подробного описания; но я считаю нужным прежде всего обратить внимание читателя на следующие три характеристические особенности только что описанных мною порядков.
Всякий избиратель, принадлежащий к политической партии в той местной сфере, для которой созывается первоначальный митинг, имеет право явиться на этот митинг и подавать свой голост.. В сельских округах, где все знают друг друга, вопрос о допущении к участию в митинге не представляет никаких затруднений, потому что,если-бы какой нибудь демократ явился на первоначальный митинг республиканцев, или если-бы какой нибудь республиканец из Норс-Адамса вздумал участвовать в подаче голосов на республиканском первоначальном митинге в Лафайетвилле, то его сочлп-бы за непрошенного гостя и заставили-бы удалиться. Но в городах, где не всякий знает в лице всех своих соседей, необходимо вести список лиц, имеющих право голоса на первоначальных митингах. Эти списки ведутся местными комитетами, которые могут исключать из них всякаго—даже того, кто называет сам себя республиканцем (не говоря уже о демократах)—если не считают его надежным пряверженцем их партии. Обыкновенным мерилом благонадежности служить разрешение вопроса: подавал-лп член партии свой голос за список кандидатов своей партии иа последних важных выборахъ—на выборах президента республики или на выборах губернатора Штата? Если не подавал, то его можно исключить из списка. Впрочем, нередко установляются такия правила: всякий может быть внесен в список избирателей партии по решению наличных членов, которые могут исключать его из списка по своему усмотрению; кроме того, от каждого члена партии требуются два обязательства— повиноваться местному комитету и подавать голоса за назначенных партией кандидатов; нарушение того плп другого обязательства наказывается исключением из числа членов партии. Избиратели, подозреваемые в независимости убеждений, не допускаются на первоначальные митинги иди по решению наличных членов или вследствие того, что к ппм применяют вышеупомянутое мерило благонадежности. Поэтому иногда случается, что три четверти или даже четыре пятых всех членов партии не вносятся в списки и не имеют права подавать на первоначальных митингах свой голос за выбор того или другого кандидата или делегата. На основании другого правила, требующего, чтоб выбор останавливался на лицах, состоящих членами правильной партийной организации, не могут быть выбраны кандидатами партии только что упомянутые нами лица, исключенные из списка.
Каждый из членов первоначального митинга, избирающего кандидатов, и конвента, состоящего из делегатов, считается обязанным подавать свой голос за выбранного большинством кандидата, все равно прпнял-ли он на себя положительное обязательство в этом отношении или не принял. А на конвентах каждый из делегатов считается порукой за тех, от кого онч, является представителем, т. е. за тех членов первоначального митинга, которые прислали его. Само собой разумеется, что здесь не может быть речи о каких либо принудительных мерах; но продолжительная практика создала (такч. называемое) чувство чести и привязанности к своей партии, которое так сильно, что назначенные партией кандидаты поддерживаются в округе всеми её членами ') Всякий сознает, что партия должна действовать единодушно и что тот, кто желал бы провести на митинге своего собственного кандидата, обязан подчиняться решению большинства. Воля большинства имеет в Америке такую святость, какой она еще не приобрела в Европе.
Относительно того, могут-лп делегаты подавать голоса по своему личному усмотрению пли должны руководствоваться инструкциями, данными первоначальным митингом, и должны ли они действовать по одиночке или все сообща, практика не выработала однообразных правил. Делегаты иногда посылаются на конвенты без всяких инструкций и даже не будучи обязанными действовать сообща. Иногда положительно предписывается или ясно высказывается на первоначальном митинге, что они должны подавать голоса за такого-то кандидата или что они должны подавать свои голоса все вместе за одно и то-же лице. Даже случается, что им дают список имен техе лиц, которые, по всему вероятию, будут предложены в кандидаты; вместе с этим им предписывают подавать голоса за А. В., в случае его не успеха подавать голоса за С. D., а в случае, если и этот кандидат не пройдет, за Е. F. Впрочем, это случается только тогда, когда предстоит выбор кандидатов на высшие должности—на должности членов конгресса или губернатора Штата. Однако, всё это не имеет важного значения на практике, потому что в большинстве случаев люди, руководящие выборами делегатов, уже заранее решили, какого кандидата должны поддерживать эти делегаты или, по меньшей мере, чьими указаниями они должны руководствоваться при подаче своих голосов на конвенте.
Из всего сказанного видно, какой сложный механизм необходим для того, чтоб политическая партия могла сосредоточивать
) Впрочем, ати обязанность соблюдается на муниципальных выборах менее строго, чем на выборах Федеральных или на выборах Штата.
свои силы для поддержки своих кандидатов на все выборные должности, и как велико число людей, входящих в состав этого механизма. Так как приходится замещать три разряда должностей— в муниципиях или в графствах, в Штатах и в сфере федерального управления, то является необходимость созывать три разряда собраний, занимающихся выбором кандидатов на те должности. Если мы приведем к одному итогу число всех делегатов, посылаемых в эти три разряда конвентов, то иы найдем, что оно очень велико, не смотря на то, что некоторые делегаты участвуют в нескольких конвентах. Тот, кому время дброго, конечно, не примет на себя обязанностей делегата и охотно предоставит кому нибудь другому право выбирать кандидатов на такия должности, которых он сам почти никогда не ищет для самого себя. Но,—как мы увидим далее,—такие люди очень редко допускаются до исполнения обязанностей делегатов даже в том случае, если они желаюти. принять на себя эти обязанности.
«К чему все эти скучные подробности),—спросит европейский читатель. «Какое они имеют значение в сравнении с конституцией и с законами страны*. Пмейте-же терпенье. Эти подробности имеют более важное значение и более важное влияние на систему управления, чем многие из конституционных постановлений. Моряк чувствует пасатный ветер, несущийся по поверхности Тихого океана, но не видит маленьких насекомых, называемых кораллами, которые работают в воде: а именно трудом этих насекомых создаются те острова и подводные утесы, на которых корабли находят свою гибель.
ГЛАВА LXI
Задача партийного механизма.
Описанная мною система проста по своим основным правилам и была-бы удобна на практике, если-бы была введена в одномт. из европейскихь государств, где выборные должности немногочисленны. Но она сбивает многих Американцев с толку, а Европейцам кажется слишком сложной вследствие того, что выборы, которые производятся на её основании, чрезвычайно многочисленны и вследствие того, что конвенты, созываемые для различных избирательных округов, действуют независимо одинч. от другого. Несколько примеров дадут читателю более ясное понятие и о многочисленности выборов и о сложности того механизма, ко
торый употребляется в дело для выбора кандидатов на разные ДОЛЖНОСТИ.
В Европе избирателю приходится участвовать в баллотировках не более двух или трех раз в год, а иногда и еще реже, а при каждой баллотировке он обыкновенно подает свой голос только за одного кандидата. Так например, в Англии каждый . домохозяин Манчестера пли Ливерпуля подает свой голос один раз в год за кандидата на должность члена городского совета, один раз в три года за кандидата на должность члена школьного комитета и один раз в четыре пли пять лет за кандидата на звание члена палаты общин ') По ему приходится еще реже (в общей сложности не более одного с половиной раза в год) участвовать в баллотировках, если в его городском квартале выбор предложенного кандидата не вызывает возражений. To-же самое можно сказать о Шотландии; впрочем, и во Франции, в Германии, в Италии выборы едва-ли происходят чаще.
Теперь посмотрим, какие должности замещаются по выбору в большом Штате Огио, который можно принять за тип старых западных пли центральных Штатов. Там граждане участвуют п баллотировке кандидатов на следующие пять разрядов должностей. (Я нашел более удобным взять для сравнения выборы городские вместо выборов в сельских округах, но и в сельских округах число выборных должностных лиц не менее значительно, чем в городах) *).
I. Федеральные должности —Выбираются: один раз в четыре года президент Соединенных Штатов, один раз в два года члены палаты представителей Соединенных Штатов.
II. Должности в Штатах.—Один раз в год: один член комитета общественных работ (на три года), один член верховного суда (на пять лет); один раз в два года: губернатор Штата Огио, вице губернатор, секретарь, казначей, главный прокурор, сенаторы (выбираемые по округам), члены палаты представителей (выбираемые по округам); один раз в три года: уполномоченные Штата, заведующие общественными школами, письмо-
I) Он также может участвовать раз в год в выборе попечителя бедных, но на ату должность обыкновенно бывает так мало охотников, что »тии выборы не возбуждают большой» интереса и в них участвуют лишь очень немногие. Они производится следующим способов: избирателю приносят на дом лист, иа котором он вписывает имя того лица, за которое подает свой голос. Он также может участвовать в приходских выборах там, где приходское управление находится в руках выборных лиц.
*) Следующие подробности и извлек из Ohio Voters' Manual \Ѵ. 8. Collins'а ИКлевелапд, Огио, 1884].
водитель верховного гуда; один раз в четыре года: аудитор Штата.
Ш. Должности в округах.—Один раз в два года: член окружного суда (выбираемый на шесть лет). Один раз в пять лет: член суда, разбирающего тяжебные дела (на пять лет); один раз в десять лет: член комитета, проверяющего оцйнки имуществ.
IV*. Должности в графствах.—Один раз в год: уполномоченный графства (на три года), директоры больниц (на три года); один раз в два года: казначей графства, шериф, следователь; один раз в три года: аудитор графства, архивариус, землемер; член суда, ведающего рассмотрение духовных завещаний; письмоводитель суда, разбирающего тяжебные дела; стряпчий, возбуждающий уголовные преследования.
V. Городские должности.— Один раз в год: члены полицейского комитета (почти во всех городах Штата), члены комитета, состоящего из директоров больниц (на три года); заведующий водоснабжением (на три года); один раз в два года, городской мэр, городской секретарь, аудитор, казначей, прокурор, члены полицейского суда (в больших городах), прокурор, возбуждающий уголовное преследование в полицейских судах (в больших городах), секретарь полицейского суда (в больших городах), городские уполномоченные (в городах второго разряда), маршал (не в самых больших городах), уполномоченные, заведующие содержанием улиц, гражданские инженеры (если выбираются посредством баллотировки) *), инспекторы пожарной команды (если выбираются посредством баллотировки), надзиратель городского рынка (если выбирается посредством баллотировки).
В этот список должностей не включены:
Все должности, замещаемые городским советом, потому что их замещение не предоставлено выбору народа.
Все выборные должности, которые неопдачиваются постоянным жалованьем, хотя нередко доставляют возможность приобретать денежные выгоды и влияние s).
Те должности, которые учреждены только в одном из двух больших городовъ—в Чинчиннати и в Клевеланде.
1) Городскому совету предоставлено право решать, будуть-лн ати должности замещаться по его назначению нли-же посредством баллотировки.
«) Должности в городских кварталах не включены в этот список, потому что они обыкновенно не оплачиваются постоянным жалованьем, а должности в сельских округах также ре включены, потому что они то-же. что должности в-ь городских кварталах. Кандидаты на должности городских кварталов и сельских округов назначаются ва первоначальных митингах.
Из этого списка видно, что семь выборов посредством баллотировки происходят один раз в год, от двадцати одного до двадцати шести выборов (смотря по обстоятельствам) один раз в два года, восемь—один раз в три года, два—один раз в четыре года, одинъ—раз в пять лет, одинъ—раз в десять лет; средним числом приходится на каждый год ’по двадцати два выбора. Само собой разумеется, что эти двадцать две баллотировки не происходят всегда отдельно одна от другой, потому что некоторые должности в Штатах и большая часть городских должностей замещаются на одних и тех же выборах. Эго значит, что избирателю приходится ежегодно подавать свой голос за кандидатов на двадцать две должности, оплачиваемые постоянным жалованьем *), то есть ему приходится разрешать вопрос о доброкачественности двадцати двух лиц, предложенных для замещения двадцати двух должностей. Почти все выборы на эти должности производятся под руководством политических партий, не смотря на то, что основные принципы республиканцев и демократов (если только у них есть такие принципы) не имеют более тесной связи с исполнением местных служебных обязанностей, чем принципы методистов и баптистов. Кандидаты на все пли почти на все перечисленные мною должности назначаются на конвентах, состоящих из делегатов от первоначальных митингов. Я не могу с точностью указать число таких конвентов, но полагаю, что оно доходит по меньшей мере до семи или восьми, хотя один, или два из них собираются не ежегодно. Одному и тому-же первоначальному митингу приходится ежегодно посылать различных делегатов по меньшей мере в шесть или семь конвентом соразмерно с числом различных разрядов должностей, которые приходится заместить в течение года. Число и названия выборных должностей не одинаковы в различных Штатах, но повсюду одинаковы отличительные особенности системы выборов.
Теперь возьмем для примера Штат Массачузет для того, чтоб рассмотреть описываемую нами систему с другой стороны: посмотрим, сколько различных разрядов делегатов выбираются перво-
I) Если в этот список включить должности, неоплачиваемый постоянным жалованьем, то избирателям пришлось-бьи ежегодно баллотировать средним числом почти по двадцати пити кандидатов, а некоторые из этих должностей [как напр. должность альдермана] замещаются по указанию политических партий, потому что доставляют влияние и право назначения на некоторые низшие должности. В некоторых городах должность альдермана оплачивается жалованьем; в большей части городов на’иее очень много охотников.
начальными митингами для участия в конвентах, заведующих назначением кандидатов на должности »)
Первоначальные митинги в Массачузете должны выбирать следу ющих лиц со включением членов комитетов, кандидатов на должности и делегатов:
1. В городах членов комитетов в кварталах и членов городских комитетов, а в селениях членов комитетов этих селений * *).
2. В городах кандидатов в члены городской думы; в селениях кандидатов на местные должности, т. е. на должности уполномоченных, членов школьного комитета, попечителей бедных, секретаря и казначея, ассессора и т. д.
3. В городах делегатов в конвент, назначающий кандидатов на городские должности.
4. Делегатов в конвент, назначающий кандидатов на должности графства.
5. Кандидатов на звание представителей в законодательном собрании Штата или делегатов в конвент, назначающий таких кандидатов.
6. Делегатов в конвент, назначающий кандидатов на звание членов сената в Штаге.
7. Делегатов в конвент, назначающий кандидатов па звание членов совета, состоящего в Штате при губернаторе.
8. Делегатов в конвент, назначающий кандидатов на должности Штата (на должности губернатора, вице-губернатора и т. д.).
Все эти назначения делаются один раз ежегодно. За тем назначаются раз в два года:
9. Делегаты в конвент конгрессионального округа для назначения кандидатов на звание представителей в конгрессе.
Назначаются раз в четыре года:
10. Делегаты в конвент округа для назначения других делегатов (в виду избрания членов конгресса) в национальный конвент, и
11. Делегатов в общий конвент для назначения четырех де
1) И содержанием следующего списка и содержанием объяснительного примечания. помещенного в конце этого томи, я обязан одному из моих массачузетскпх друзей [Г. 1>рад«орду, состоящему при кембриджском университете|, внимательно изучившему систему управления Маесачузета.
*) В Новой Англии селение [t о w и] есть местная административная единица, соответствующая 'Г о ѵѵ n s Ии и р—сельскому округу в центральных и в западных Штатах. Это сельская, а не городская административння единица. См. выше главу ХЬѴПИ.
легатов (в виду избрания сенаторов Соединенных Штатов) в национальный конвентъ
В городе Иью-Иорке приходится па ноябрьских выборах назначать от ста шестидесяти до двух сот кандидатов даже в том случае, если в том-жо году неть надобности назначать выборщиков президента республики; а все зги назначения делаются па первоначальных митингах или на конвентах. Но я не буду утомлять читателя дальнейшими подробностями, потому что из приведенных мною фактов уже достаточно ясно видно, какие порядки существуют в Соединенных Штатах.
В этой массе должностей, выборов и конвентов можно совершенно запутаться. Даже между обыкновенными американскими гражданами немного таких, которые были бы знакомы со всеми подробностями этой системы, но эти подробности, — само собой разумеется,— хорошо знакомы всякому профессиальному политическому деятелю.
Европейца прежде всего поражает удивлением громадность необходимой работы. Так например, в Огио ежегодно приходится замещать посредством ь баллотировки средним числом до тридцати должностей со включением тех неоплачиваемых жалованьем должностей, которые имеют пену в глазах политических деятелей. Кандидатов на все эти должности приходится выбирать первоначальным митингам пли конвентам. На руководящих комитетах лежит обязанность организовать первоначальные митинги, созывать конвенты и направлять выборы ки. желаемой цели. Всё это доставляеть достаточно сложных занятий для особого класса людей, делающего из этих занятий особую профессию.
Какого-же результата можно ожидать от такой многочисленности должностей и оть такого частого возобновления выборов?
В виду многочисленности конвентов необходимо значительное число делегатов, но для этой должности нелегко найти достаточное число способных людей; поэтому на нее приходится выбирать людей, не отличающихся ни умственным развитием ни самостоятельностью убеждений. Она не представляет ничего заманчивого для тех, кому время дорого, поэтому люди с общественным положением и с умом предоставляют ее людям низшего разряда, желающим попасть на нее по каким нибудь личным рассчетам. Я не хочу этим сказать, что существующие порядки ведут к неудовлетворительному замещению должностей; я только объясняю причину, по которой люди с хорошим общественным положением считают почётным только звание делегата в национальном конвенте, который созывается раз в четыре года.
<) Си. в приложениях к атому тому примечание касательно организации в Массачузете той партии, которая руководить выбором делегатов.
Так как число должностей, подлежащих замещению, очень велико, то гражданам не легко составить себе основательное мнение о личных достоинствах всех кандидатов. В особенности в больших городах, где не всякий знает даже только своих соседей, избирателям приходится полагаться въ'эгомь отношении на рекомендацию политических партий.
Большая часть выборных должностей плохо оплачивается. Между перечисленными выше должностными лицами Штата Огио даже гу бернаторь получает только 4000 долл. (800 фунт. ст.) в год, а остальные получают гораздо меньше. Лежащие на них обязанности не требуют выдающихся способностей; их в состоянии исполнять всякий честный человек, не лишенный здравого смысла и привыкший к аккуратности. Люди способные и предприимчивые не ищут таких должностей, потому что находят более выгодным заниматься кзкимп нибудь промышленными предприятиями; поэтому не легко решить, который из предлагаемых кандидатов самый лучший, и не легко возбудить среди избирателей живой интерес к результату выборов.
Кто имел случай познакомиться по опыту с характером пу блпчных сходок, тог очень хорошо понимает, что сходка требует предварительной подготовки точно так-же, как театральное представление требует предварительной репетиции. Необходимо не только заранее выбрать председателя сходки, но и заранее назначить ораторов, которые будут произносить речи. Резолюции, предлагаемые на утверждение сходки, должны быть заранее составлены, и необходимо заранее приготовиться к возражениям на аргументы противников. Этого требует благоразумие в особенности в тех случаях, когда сходка собирается не для того только, чтоб выразить мнение собравшихся, а для того, чтоб разрешить какой не будь деловой вопрос; но если дело идет о выборе какого нибудь должностного лица, то предварительная подготовка является положительной необходимостью. «Иио разве такая подготовка не стесняет свободу тех, кто собрался на сходке?» Конечно, стесняет. Но в противном случае произошла-бы путаница, а на сходке могло-бы быть торопливо принято какое нибудь опрометчивое решение. Народная толпа не может обходиться без руководителей; если никто не будет указывать ей настоящую дорогу, то она собьется с толку, увлечется каким нибудь симпатичным ей оратором, разделится на части и не придет ни к какому решению. Поэтому, когда первоначальному митингу приходится выбирать кандидатов на должности или делегатов в конвенты, необходимо заранее составлять для него список кандидатов или делегатов. А чем больше должностей, которые приходится замещать, и чем более делегатов, которых приходится выбирать, тем необходимее соста
вление такого списка и тем более вероятия, что за внесенные в него имена будут поданы голоса присутствующих.
Кандидаты, предлагаемые на первоначальных митингах пли на конвентах, имеют значительный вес в глазах избирателей, потому что выбраны той или другой политической партией. На это Европеец мог-бы возразить, что граждане не обязаны подавать голоса за предложенных им кандидатов,—что могут подавать голоса за кого пожелают. Это было-бы не трудно в Англии. где на выборах обыкновенно замещают одну пли две должности и где эти должности так важны, что способны возбуждать общий интерес и привлекать к себе лучших людей. По в Америке выборные должности многочисленны и ббльшею частию неважны, а кандидаты большею частию люди малоизвестные. Там нельзя обойтись без руководителей и все приверженцы партии обыкновенно подают свои голоса за указанных ею кандидатов. Этим объясняются и важное значение, которое придают выбору кандидатов, и заботливость об устройстве механизма выборов, и необходимость заранее приготовлять списки делегатов для представления на утверждение первоначальных митингов и списки кандидатов для представления на утверждение конвентов.
В этой главе я старался объяснить, как устроен механизм для выбора кандидатов, и к каким последствиям ведет та работа, для которой он устроен. Теперь нам предстоит рассмотреть, как исполняется эта работа на практике.
ГЛАВА LXII.
Каким образом действует партийный механизм на практике.
Описанная мною система, по видимому, лучше всякой другой подходить под общий характер демократических учреждений, потому что предоставляет всей массе приверженцев той иди другой политической партии назначение кандидатов на Должности. Этот способ назначения кандидатов, по видимому, лучше всякого другого обеспечивающий сочувствие со стороны большинства, предохраняет от внутренних раздоров и от бесполезной траты сил на борьбу с другими кандидатами из той же. партии; он предохраняет от деспотического преобладания какой нибудь одной клики и признает верховную власть народа. Он прост, повсюду однообразен и во всех подробностях согласен с своим основным принципом.
Чтоб понять, как он применяется на практике, необходимо не терять из виду различия между двумя разрядами избирательных коллегий. Один из этих разрядов мы находим в больших городах, в которых не менее ста тысяч жителей и которых насчитывают в настоящее время до тридцати 'на всей территории Союза. К второму разряду принадлежат избирательные коллегии в небольших городах и в сельских округах. То, чтб я буду говорить, относится преимущественно к северным Штатам, т. е. к тем, в которых никогда несуществовало рабовладение; чтбже касается южных Штатов, то они и до сих пор находятся в исключительном положении вследствие того, что значительная часть их населения состоит из негров, между которыми белое население или, вернее, лучшая часть белого населения до сих пор играет роль аристократии.
Мерилом для результатов существующего в настоящее время способа назначать кандидатов служат ответы на следующие два вопроса: действительно ли свободен выбор кандидатов на должности, то есть действительно ли он выражает такую волю избирателей, которая не подчиняется никакому внешнему давлению? Действптельно-ли должности замещаются такими честными и способными людьми, какие нужны для исполнения возложенных на них обязанностей?
Эти два требования удовлетворяются довольно сносно в сельских округах и в небольших городах. Правда, избиратели нередко вовсе не являются на первоначальные митинги, предоставляя выбор кандидатов и делегатов той части населения, которая более горячо интересуется политикой; в таких местностях ходатаи за искателей должностей приобретают значительное влияние. Люди, которые ищут звания делегатов или каких нвбудь должностей, редко принадлежат к разряду самых предприимчивых и самых интеллигентных граждан, потому что люди этого разряда заняты каким нибудь более серьезным делом. Эти факты кажутся очень странными европейскому наблюдателю, потому что он предполагал, что и в Америке, точно так-же, как в Англии, в Италии, и даже в некоторых частях Франции и Швейцарии, люди богатые и образованные имеют одинакое влияние и в сфере государственного управления и в сфере местного управления. Но демократия не может утрачивать своих отличительных особенностей. Она не может отвергать принцип всеобщего равенства; поэтому и от пропитанного демократическими идеями Американца нельзя ожидать, чтоб он явился к своему богатому соседу с просьбой принять на себя звание делегата, поступить на какую нибудь должность в городе или в графстве, пли баллотироваться в члены конгресса. Впрочем, следуешь заметить, что хотя в Америке и неть различия
рангов в европейском смысле этого слова, но богатство и ум не только не препятствуют успеху кандидата, но даже большею частию способствуют ему. Если такие люди не часто выбираются, то причина этого явления однородна с той, по которой такие люди редко встречаются и между членами советов в английских городских общинах.
Решения, которые принимаются на первоначальных митингах и на конвентах, всегда бывают подготовлены заранее.—другими словами, члены местного комитета политическрй партии являются на эти митинги и конвенты с заранее составленным списком делегатов или кандидатов.Этот список почти всегда утверждается; если же он встречает серьезную оппозицию, то в нем делаются перемены с целию обезоружить недовольных и поддержать единомыслие в среде приверженцев партии. Делегаты и кандидаты обыкновенно выбираются между членами местного комитета, между их друзьями или приверженцами. Они редко принадлежат к разряду лучших людей, —за исключением очень небольших местностей. По и нельзя сказать, чтоб онп принадлежали к разряду худших людей. В общинах среднего размера личные достоинства кандидатов всем хорошо известны, а занятие какой либо должности недостойным человеком причинило бы его согражданам такой вред, от которого каждому пришлось-бы сильнее страдать, чем в более широких общинах. Поэтому обыкновенно делаются довольно сносные назначения, а протесты местных жителей против негодных назначений не оставляются без внимания, и хотя механизм выборов пускается в ход не самим народом, а только от его имени, но это не возбуждает общего неудовольствия, потому что народ сознает, что он всегда имеет право вмешаться в дело, если это окажется необходимым для предотвращения каких нибудь важных злоупотреблений.
В больших городах эти порядки приводят к иным результатам, потому что там общественная жизнь складывается при иных условиях. Кроме ранее указанных нами особенностей.— кроме многочисленности должностей, частого возобновления выборов, всеобщей подачи голосов и отсутствия возбуждающих к деятельности целей, —мы находим там еще три очень важных явления;
Огромное число невежественных переселенцев.
Влиятельные люди всецело заняты своими собственными делами.
Вследствие многочисленности населения люди мало знают друг друга, а интерес каждого из них в хорошем управлении сравнительно не велик.
Всякий поймет, каких последствий следует ожидать от таких явлений. Переселенцы получают право участия в выборах после трехъили четырех-летнего пребывания в стране, а иногда
и ранее, но онн неспособны пользоваться этим правом *) Онп не имеют никакого понятия ни об учреждениях страны, ни о её государственных людях, ни о её политических интересах. Ни из Германии ни из Ирландии они не приносят, близкого знакомства сь свободной системой правления, а из Ирландии они приносят недоверие ко всякой правительственной власти. Они неспособны к разумному участию в выборах, но скоро понимают, что их голос имеет вес, и отдаются в руки партийных вождей, которые вносят их в списки своих приверженцев и руководят ими на выборах. Мне случилось быть свидетелем того, как принимают в Нью-Иорке переселенцев в число местных граждан. К одному из местных должностных лпц была приведена агентом политической партии толпа грязных людей, по видимому толькочто высадившихся на берег с одного из тех кораблей, на которых обыкновенно перевозить переселенцев, и может быть, действительно, только за несколько недель перед тем высадившихся на американский берег (так как очень часто нарушается закон о принятии в число граждан только тех, кто прожил в Америке определенное число леть); агент заявил, что эти люди желают поступить в число подданных Соединенных Штатов, и онп были немедленно внесены в список граждан. Едва-лп найдется другая страна, где здравый смысл так-же легко приносился-бы в жертву отвлеченным принципам. Никто не сталъбы утверждать, что такие люди способны исполнять обязанности граждан, или что было-бы опасно оставить их на время под опекой, но ни одна из политических партий не посоветует отка зать им в гражданских правах, потому что опасается навлечь на себя их ненависть. Кроме демократической теории был еще один мотив для их принятия в число граждан: господствовавшая в Нью-Иорке политическая партия надеялась, что они будут подавать за нее свои голоса *). Было бы странно предполагать, что они скорей сделаются хорошими гражданами вследствие того, что им будут немедленно дарованы полные гражданские права. Иностранец не позволит себе утверждать, что Американцы поступают неблагоразумно, но он позволит себе усомниться в том, что возможность ожидаемой пользы служить в этом случае достаточным вознаграждением за явный и неизбежный вред.
*) Федеральный зажин требует дли натурализации иностранца интн-летшиго постоянного пребывания в стране, по законы отдельных Штатов нередко назначают более короткие сроки для приобретении нрава голоса на выборах.
*) Выло время, когда гражданские нрава предоставлялись переселенцам очень скоро после нх прибытия в Америку; это делалось с целию привлекать переселенцев; но большинство Штатов уже перестало руководствоваться такими соображениями.
В больших заатлантических городах население гораздо менее привязано к месту своего жительства, чем в городах европейских. В Пыо-Иорке, в Бруклайне, в Чикого, в Сен-Луи, в Сан-Франциско лишь очень небольшая часть жителей состоит из городских уроженцев или из людей, постоянно живших в городе в течение двадцати лет. Поэтому они мало знают друг друга и даже не знают тех местных граждан, которые считаются в городе самыми влиятельными. Там едва-ли найдется хоть небольшое число таких старинных семейств, история которых была-бы тесно связана с историей города *) и одно имя которых давало-бы их членам право на общее, доверие. Там мало людей, успевших приобресть известность чем либо другим, кроме своего богатства, а богатые люди не имеют ни времени ни охоты заниматься политикой. Там политическая работа более сложна и более тяжела, чем в небольших общинах, поэтому граждане не могут браться за нее в придачу к своим постоянным занятиям. Кроме того, население так многочисленно, что отдельный гражданин сознает, что он ничего более, как капля в море, и что не стоит труда вмешиваться в дела’ управления, потому что его личное влияние было-бы ничтожно. То, что он теряет от излишка налогов, от взяточничества и от разных злоупотреблений, ничтожно в сравнении с теми заботами, которые он навлек-бы на себя, если-бы попытался положить конец тем злоупотреблениям.
В больших городах легче извращать механизм партийной организации, а побудительные к тому причины более соблазнительны, потому что выгоды, доставляемые злоупотреблениями, более значительны. Должности там хорошо оплачиваются, раздача мест может производиться там в болыших размерах, а выгоды, доставляемые взяточничеством, взиманием коммиссионерских процентов с заключаемых контрактов, вымогательствами и кражами, громадны. Поэтому нечестные люди не жалеют никаких усилий на приобретение права контроля над тем механизмом, с помощью которого можно приобретать такия выгоды *).
В больших городах профессиональные политические деятели
’) В Нью-Иорке и в Бостоне до сих пор есть несколько таких семейств, но их члены редко занимаются политикой.
*) Хотя описанные мною порядки обыкновенно существуют в больших городах, но иногда случается, что и в этих городах нные округа населены благонамеренными людьми, и члены политической организации принадлежат к разряду порядочных людей я действуют добросовестно. Вътак-иазываемых brown-stone districts города Нью-Иорка механизм политической организации,—сколько мне известно,—находится в руках хороших людей.
стремятся кт. двум целям. Во-первых, они стараются забрать в свои руки городские должности и должности в графствах; вовторых, они стараются подчинить своему влиянию городских избирателей; это доставляет им возможность вступать в выгодные соглашения с вожаками партии в Штате, добывать от них местные должности и влиять через их посредство на законодательное собрание Штата; вместе с тем они получают возможность вступать в соглашения с вожаками федеральной партии, добывать для свопх приверженцев федеральные должности и влиять на законодательную деятельность конгресса. Каким путем достигаются эти две цели?
Избирательная кампания делится на два периода. Прежде всего надо добиться назначения тех кандидатов, которые указаны политической партией; потом надо добиться, чтоб за этих кандидатов было подано на выборах необходимое число голосов. Первая из этих задач самая важная, потому что большинство приверженцев одной из политических партий обыкновенно имеет в больших городах такой решительный перевес над приверженцами противной партии (так напр., в городе Нью-Иорке решительно преобладают демократы, а в Филадельфии республиканцы), что назначение кандидата почти равносильно его избранию. По чтоб добиться назначения именно тех кандидатов, которые указаны политической партией, необходимо подчинить своему влиянию первоначальный митинг, от которого всё зависит в этом случае.
Прежде всего следует позаботиться о том, чтоб состав первоначального митинга был по вкусу вожаков политической партии. С этой целию составляется список тех живущих в квартале граждан, которые имеют право участвовать в митинге. Список составляется руководящим местным комитетом, который, натурально, желает видеть на митинге только таких людей, на которых может полагаться, а этой цели он достигает при помощи постановлений, требующих, чтоб к участию в митинге никто не допускался иначе, как с согласия лиц, уже внесенных в список; кроме того, комитет требует, чтоб желающие участвовать в митинге обязывались повиноваться ему и подавать свои голоса за назначенных политической партией кандидатов '). Люди с независимым характером нередко отказываются от принятия такого
) Правила иью-иоркскоИ демократической организации, носящей название Та turn а и у И а 11, в течение многих лет требовали согласии большинства членов первоначального митинга на допущение новых членов к участию в митинге. Повидимому, такой-же системы стада придерживаться в этом городе и республиканская партия. „Организация двадцати четырех республиканских первоначальных митингов, [по одному на каждый округа, выбирающий членовъ
обязательства и исключаются из списка. Многие из живущих в квартале избирателей вовсе не заявляют о желании участвовать в мптинеах; а те, которые заявляют о таком желании и принимают на себя требуемые обязательства, могут быть .исключены членами митинга на том основании, что они когда-то не хотели подавать голоса за кандидатов политической партии. Из этих фактов видно, что избирательному комитету вовсе нетрудно составить первоначальный митинг из таких лиц, которые вполне сочувствуют его целям или готовы исполнять его приказания. Кроме того, списки членов митинга нередко наполняются именами таких людей, которые не находятся на лице: в них вносятся имена прежних членов, уже переселившихся в другое место пли умерших, и имена таких людей, которые не принадлежат к избирательному округу; местные вожаки политической партии пользуются этим материалом для достижения своих целей: людей, непринадлежащих к избирательному округу, они допускают к участию в подаче голосов, а вместо членов отсутствующих или умерших они позволяют подавать голоса их представителям. На деле выходит,
вь городское собрание] отличается большой сложностью, а поступят в её члены так-же трудно, как поступать в члены какого нибудь частного клуба. Ики желающего поступить в её составь выставляется на особом листе, крторый поступает пи утверждение комитета только после того, как состоялся следующий ежемесячный митинг. Даже в топ случае, если проситель хорошо рекомендован, надо, чтоб за него высказалось большинство присутствующих ни ежемесячном первоначальном митинге: но ему пе легко получить большинство голосов, если существует малейшее сомнение в его готовности подчиняться чужой воле и если он не принадлежит к числу приверженцев того политического кружка, который господствует на первоначальном митинге. Если большинство подает голоса в его пользу, то ОТ него потребуют обязательства । исстари установленного дли членов организации Т а ш пи а и у Hall] „подчиниться требованиям общего комитета1* (действующего втайне] и „поддерживать всех кандидатов, назначенных этшг комитетомъ1*; кроме того, on. него требуется обещание, что он не вступить в состав какой либо другой политической организации, не признающей авторитета той ассоциации, в которую желает поступить! Само собой разумеется, что такия обязательства налагаются с целию предотвратить всякое требование реформ. Если принятый вч. состав митинга проситель нарушит которое либо из данных им обещаний, то большинство членов митинга может во всякое время исключить его из числа своих членов. После такого исключения он может быть снова принят в число членов не иначе, как подачей голосов на первоначальном митинге. Такая рабская зависимость членов отиимвеп. у лучших граждан желание участвовать в митингахъ1*.—1>. В. Eaton и статье Primary Elections, помещенной в А m е г. С у е 1 о р. of Р о 1 и t. Science. Впрочем, в течение последних двух лет республиканцы преобразовали ату систему.
что их контроль над составлением списков дает им возможность составлять митинг из выбранных ими самими лиц ').
Вслед за тем необходимо позаботиться о том, чтоб были выбраны именно такие делегаты, каких желает политическая партия. Поэтому комитет, созывая митинг, в то-же-время сосшвляет на тайном совещании список лиц, которые должны быть назначены делегатами; его выбор, само собою разумеется, падает на таких людей, которые внушают ему полное доверие,-—на долж постных лиц, обязанных политической партии своим назначением, или на тех «работников!, которых привязывает к этой партии надежда получить какую нибудь должность. Лишь только собрался митинг, комитет указывает, кого следует выбрать в председатели и обыкновенно не встречает возражений. За тем он представляет митингу заранее составленный список делегатов. Если митинг составлен только из профессиональных политических деятелей, из должностных лиц низ их друзей, то представленный комитетом список утверждается без прений. Если между присутствующими найдутся люди, неодобряющие сделанного выбора, то они могут предлагать другие имена; но большинство приверженцев партии достаточно многочисленно для того, чтоб утвердить комитетский список, а председатель митинга может в интересах своей партии пользоваться своим правом установлять очередной порядок прений. Если-бы, в крайнем случае, стали раздаваться на митинге громкие протесты, то председатель может среди общей суматохи об явить, что комитетский список уже утвержден, иили-же может отложить митинг до другого времени в надежде, что недовольные
) В 1880 году было дознано, что из 58,000 республиканских избирателей в городе Нью-Иорке только 6,000 или по ббльшей мере 8,000 были членами республиканской организации и имели право подавать голоса на первоначальных митингах.
Число лиц, присутствующих на первоначальных митингах, иногда бывает очень незначительно. „В последних республиканских митингах в городе НьюИорке принимали участие только 8 процентов из всего числа республиканских избирателей. Только в восьми округах из двадцати четырех этот процент был выше 10, а в некоторых других он не превышал 2. В двадцать первом округе организации Tammany Hal), 116 делегатов, назначенных для выбора кандидатов в представительное собрание города, были выбраны менее чем пнтидеентью голосами. В шестом округе грачстна менее 7 процентов всех демократических избирателей участвовали в первоначальном митинге, а из них шестьдесят девять |то есть почти одна четвертая часть] были агенты, руководившие выборами. Митинг собрался в одной комнате. а совещания не имели еерьозяого характера, потому что все время непрекращалась карточная игра”.—А. С. В е г n b е и ш в Р о 1. Science Quarterly --иа март 1888.
не явятся во второй раз,—а эту надежду нельзя назвать неосновательной, если оппозиция состоит из почтенных граждан, которые не находить никакого удовольствия проводить целый вечер в таком обществе. Иногда случается, что профессиональные политиканы приводят на митинг из других округов каких нибудь негодяев, которые освистывают оппонентов или заставляют их своими угрозами замолчать. Тем или другим способом комитетский список делегатов почти всегда утверждается.
За тем сцена действий переносится в конвент, который назначает кандидатов и созывается также, особым комитетом. Он открывает свои заседания под руководством временного председателя, главная задача которого заключается въ* назначении членов проверочной коммиссии, рассматривающей полномочия тех делегатов, которые присланы на конвент первоначальными митингами. Так как этот председатель действует в интересе профессиональных политиков, то он назначает таких членов в проверочную коммпссию. которые будут исключать из состава конвента всех делегатов, заподозренных в намерении неутверждать списка кандидатов, заготовленного политической партией. Первоначальные митинги организуются вожаками партий так осмотрительно и так искусно, что от них обыкновенно присылаются надежные делегаты; однако, иногда случается, что первоначальные митинги присылают делегатов, принадлежащих к какой нибудь отделившейся от тойже партии, независимой факцин; также случается, что на конвенте появляются два разряда делегатов, каждый из которых выдает себя за настоящего представителя своего первоначального митинга. Споры обыкновенно кончаются тем, что «независимые» члены партии или члены какой нибудь враждебной факцин исключаются из состава конвента на том основании, что в их верительных гранатах оказались какие нибудь недостатки; но иногда, — хотя и редко,—случается, что нет никакой возможности к чему нпбудь придраться и потому приходится допустить оппонентов к участию в конвенте. В таких сомнительных случаях очень важно иметь преданного партии председателя, потому что такой председатель,— по выражению Американцев, — постоянно обеспечивает в пользу партии большинство 8 голосов против 7. После того, как были рассмотрены верительные грамоты, конвент считается правильно организованным; тогда он выбирает своего постоянного председателя и приступает к назначению кандидатов. Выбранный профессиональными политиками оратор предлагает выбрать Л. В. и произносит по этому поводу речь, в которой перечисляет услуги, оказанные этим лицем всей партии. Если конвент ловко составлен, то предложенное лице утверждается в звании кандидата единогласно. Если-же в конвенте есть представители протпвной партии, . 24
или если который нибудь из первоначальных митингов, не подчинявшийся влиянию господствующей партии, прислал делегата с независимыми убеждениями, то конвенту предлагается избрание какого нибудь другого кандидата, а это предложение пускается на баллотировку. II в этом случае нередко «всё зависи т от председателя, который может среди общей суматохи дать всему делу такой оборот, какой желателен для его партии.
Впрочем, Американцы уже так освоились на практике с правилами, соблюдаемыми на публичных митингах и так хорошо подготовлены к разоблачению всяких плутней, что вожакй партии рассчитывают на верный успех только в том случае, если имеют за себя большинство. Они, конечно, почти всегда уверены, что большинство будет на их стороне, иначе они доказали-бы, что не умели подчинить первоначальный митинг своему влиянию. Поэтому оппозиция вовсе не рассчитывает на то, что ей удастся назначение её собственных кандидатов: она только старается застращать профессиональных политиков и заставить их заменить негодных кандидатов менее негодными. Девяносто девять раз из ста утверждается кандидат, предложенный комитетом; он признается кандидатом, выбранным политической партией, и считает себя в праве ожидать поддержки от всех её приверженцев. Когда окончен выбор кандидатов, конвент расходится и исчезает навсегда.
Мне случилось присутствовать на конвенте, созванном в Рочестере демократами нью иоркского Штата, в котором в то время преобладал политический кружок, известный под названием Т а rain а и у В и n g. Самой выдающейся личностью на конвенте был'и. знаменитый Mr. William М. Tweed, находившийся в то время на вершине своего могущества. Однако то, что происходило на конвенте, не могло дат постороннему наблюдателю почти никакого понятия о тех тайныхи. пружинах, которыми всё приводилось в движение. Утром толпы людей бродили взад и вперед, о чем-то болтая и споря; эти люди имели какой-то жалкий и вместе с тем неприятный вид; в их нелишенных выразительности лицах было что-то пошлое и даже зверское; это были вульгарные, хотя и довольно чисто одетые, личности, которые то собирались группами и о чем-то горячо толковали, то расходились для того, чтоб образовать новые группы, точно будто все они были связаны между собою узами camaraderie, в которой, однако, нет ни тени настоящей дружбы. Непрерывное шушуканье напоминало жужжание пчелиного роя; оно обнаруживало сильное возбуждение умов, причина которого оставалась непонятной для постороннего наблюдателя. В течение нескольких часов было исполнено все, чтб требовалось: был как следует организован конвент, были произнесены
отличавшиеся бессодержательностью напыщенные речи (кроме речи, произнесенной одним Ирландцем), были предложены и единогласно выбраны кандидаты на должности графства, и этим всё кончилось. Очевидно, всё делалось по составленному заранее плану, а если в числе присутствующих и были недовольные, то их уже успели склонить к уступчивости во время шушуканья, происходившего перед открытием конвента.
Вслед за каждым большим конвентом обыкновенно собираются сходки, на которых присутствующие торжественно приветствуют выбранных кандидатов, а ораторы произносят речи. Такия сходки называются <ратификующими» митингами (ratification meetings). Они не имеют никакого практического значения, потому что на них сходятся только те, которые одобряют сделанные назначения. II так, кандидаты считаются окончательно назначенными,—остается только отстоять их избрание при баллотировке.
Вся эта процедура,—даже, по мнению многих Американцев,— есть ничто иное, как пародия на народные выборы *) В ней только с виду соблюдается правило, чтб всё должно зависеть от голосования избирателей, а на самом деле этим избирателям навязываются такие кандидаты, которыхч. они вовсе не знают или которых не выбрали-бы, если-бы знали. Несколько профессиональных политиканов и их приверженцев заменяют настояицих избирателей, подготовляют на искусно организованных митингах назначение выбранных ими самими кандидатов и выдают такия назначения за выражение верховной народной воли.
Однако, устройство этого избирательного механизма вызвано вполне очевидными причинами. Число выборных должностей так велико, что граждане не в состоянии следите за их удовлетворительным замещением и привыкают вовсе в него не вмешиваться. Конвенты созываются так часто, что люди, у которых есть какие нибудь постоянные занятия, не могут принимать в них участие. низшие должности так непривлекательны, что способные люди не ищут их. В списки лиц, допускаемых к участию в первоначальных митингах, вносятся только избранные члены политической партии, а многие из этих членов не являются на митинги пли по недостатку свободного времени или по беспечности. Большинство избирателей состоит из невежественных людей; так как они не имеют никакого понятия о личных свойствах кандидатов, то
Г) Губернатор Корнелль писал в 1871 году [в то время, как он был председателем республиканского комитета в нью-иоркском Штате] о первоначальных митингах, собиравшихся в городе Нью-Иорке: .Почти во всех округах выборы делегатов были в сущности пародиями на настоящие выборы^.
oun идут как бараны вслед за теми, кто берет на себя роль руководителей. Лучшие классы населения хотя по временам и выражают свое неудовольствие, во все-таки не отступают от укоренившейся привычки держаться за свою партию м отдавать предпочтение плохому кандидату этой партии даже* перед более достойным кандидатом противной партии. Гораздо легче ужиться с негодными должностными лицами, с дорого-стоющпм городским управлением, с берущими взятки членами законодательных собраний Штатов и с плохими членами конгресса, чем бросить свои собственные дела и тратить свои силы на введение лучших порядков. Поэтому избирательный механизм действует беспрепятственно, доставляя должности, влияние и удобные случаи для наживы тем, в чьих руках находится его управление.
ГЛАВА LX1II.
Политические кружки и их начальники.
Мы только-что описали внешний вид избирательного механизма, и те впечатления, которые он производит на постороннего наблюдателя, побывавшего на нескольких первоначальных митингах и конвентах. Но читатель пожелает знать: каким образом этоть механизм действует? Какие внутренния пружины приводят его в движение? Из какого источника исходит власть, находящаяся к руках избирательных комитетов? Какие узы связывают вождей и их приверженцев? Как управляется эта армия профессиональных политиканов?
источником власти и связующей силой служит желание должностей для добывания средств существования. Этой одной причины уже достаточно для того, чтоб объяснить всё, что делается в больших городах, где результаты баллотировок зависят от массы невежественных избирателей, легко подчиняющихся чужой воле.
Те люди, которые входят в больших городах в состав комитетов и управляют избирательным механизмом, стремятся к одной главной цели—к добыванию средств существования посредством занятия должностей. Такой политический деятель начинает с того, что приобретает влияние в среде небольшего числа избирателей, живущих в соседстве с ним, или работающих вместе с впм у одного хозяина, пли посещающих вместе с ним один и тот-же винный погреб или одну и ту-же пивную лавку» которую, быть может, он-же сам и содержит. Он делается чле
ном первоначального митинга, акуратно является на заседания и примыкает к приверженцам одного изь вожаков партии, всячески стараясь услужить ему, то-есть подавая свой голос по его указанию и исполняя его распоряжения на выборах. Таким образом он поступает в многочисленный и деятельный класс людей, которому дают техническое название «работниковъ» (w orke г s) или более фамильярное название «ребятъ» (Boys). Он скоро обращает на себя внимание своей деятельностью на первоначальных митингах; ему поручают контроль над подачей голосов и он выбирается в делегаты на какой нибудь конвент. Преданность, которую он доказывает своей партии на конвенте, и услуги, которые он постоянно оказывает ей на выборах, дают ему право на дальнейшие повышения. Он назначается на какую нибудь мелкую должность в одном из городских департаментов и наконец попадает в кандидаты на одну из выборных должностей. Тем временем он уже успел попасть в члены комитета своего квартала; оттуда он мало-по-малу возвышается до звания члена центрального комитета благодаря тому, что тщательно поддерживает свои местные связи и окружает себя толпой приверженцев, которые называются его «бойцами» (heelers) и преданность которых на первоначальных митингах, поддерживаемая надеждой чтб нибудь получить в награду, придает вес его словам. Сделавшись членом центрального комитета, он знакомится с той истиной, в которой рано или поздно убеждается всякий, кто часто вращается в сфере общественной жизни,—что очень невелико число тех людей, которыми управляется мир. Он принадлежит к небольшому кружку тех, кто заставляет весь город плясать под свою дудку,—кио наблюдает за организацией первоначальных митингов, назначает кандидатов на должности, руководить деятельностью конвентов, подготовляет результаты выборов и от имени городского отдела своей партии ведет переговоры с вожаками тойже партии в Штате. Такая кучка людей обыкновенно бывает менее многочисленна, чем комитет, потому что в этот последний включаются некоторые лица только для того, чтоб оказывать поддержку вожакам; по к этой кучке людей иногда принадлежать влиятельные люди, не входящие в состав комитета; при своем стремлении к высшим целям она приобретает знание людей и их слабостей, близкое знакомство со всеми колесами, стержнями и связками партийного механизма и вместе с тем уменье пускать этот механизм в ход. Она господствует в каком нибудь первоначальном митинге и может рассчитывать на группу приверженцев, которые обязаны ей получением каких нибудь должностей пли надеются получить при её помощи какие пиибудь должности. Она старается не только добыть хорошие должности для своих привер-
женпев, по и наложить свое иго на весь город, замещая городские должности своими креатурами и заставляя законодательное собрание Штата издавать такие статуты, какие ей нравятся, и неутверждать таких статутов, которые ей почему нибудь невыгодны. Она упрочивает свое господство тем, что вступает в сношения с другими такими-же кучками политических деятелей, ухаживает с ними соглашения касательно обоюдной поддержки и принимает все важные решения на тайных с ними совещаниях.
Такая кучка деятелей называется «кружкомъ» (Ring).
Влияние ятмхъ«кружковъ»громадно, потому что они разветвляются над всем городом. Так например, в городе Пью-Иорке более десяти тысяч должностных лиц, которых городское начальство может уволить в очень короткий срок без всякого указания причин; кроме того, там две тысячи пятьсот лиц, служащих вь таможне, в почтамте и на некоторых других федеральных должностях, а почти все они также могут быть уволены своим федеральным начальством *)» ‘наконец, там есть и должностные лица Штата, которые ответственны перед властями Штата и могут быть увольняемы по их усмотрению. В случае, если одна и та-же политическая партия достигнет преобладания и в сфере городского управления и в сфере федерального управления и в сфере управления Штата, то вся та армия должностных лиц должна работать в пользу находящихся в городе вождей партии, должна помогать им па первоначальных митингах и на выборах и должна исполнять все их требования 2). Если противная партия преобладает в сфере федерального управления, пли в одно и то-же время и в сфере федерального управления и в сфере управления Штата, то городские политиканы все-таки будут иметь в своем распоряжении десять или более тысяч послушных работников, между тем как другие тысячи работников будут находиться в распоряжении противной партии. Если к атим приверженцам городских политиканов прибавить людей, которые домогаются каких нибудь должностей, то мы придем к заключению, что для охраны города от влияния противной партии требуется очень многочисленный и хорошо дисцпплинованный гарнизон, и что при строгой дисциплине сила этого гарнизона действительно велика. Однако, она но более велика, чем требуется, потому что её задача не легка. Та пt а е in о 1 и s е г а I Во m а n а in с о и <1 е г е g е n I е т.
) Си. статью Primary в Amer. Суеиор. о Г Р о 1 и t. S с и е и с е; её автор Mr. Dorman В. Eaton занимал должность уполномоченного от федерального правительства.
*) Конечно, в том случае, еслп городские вожаки партия находится в хороших отношениях с вожаками той-же партии и в сфере Федерального управления и в Штате.
В каждом «кружке» всегда есть кто нибудь, чье влияние оказывается самым сильным. И этот деятель, точно так-же, как каждый из его сотоварищей, начал свою политическую карьеру с самых низких её ступеней: он мало-по-малу подчинял своему влиянию толпу политических «работниковъ» и заводил связи как с теми влиятельными людьми, которые занимаются политикой, так и с теми, которые не мешаются в нее,—с крупными финансистами или с железно-дорожными магнатами, которым он мог оказывать при случае услуги и которые могли снабжать его деньгами. Наконец, благодаря своему искусству, своей неустрашимости и своей твердой воле, он приобрел господство над своими товарищами. Армия, которая исполняет приказания, исходящие из совета военачальников, редко делает завоевания: ей нужен такой главнокомандующий, который немедленно разрешает все споры, немедленно принимает меры для устранения непредвиденных затруднений и внушает своим подчиненным страх или привязанность. Таким главнокомандующим является тот, кто стоить во главе «кружка». Он раздает должности, награждает за преданность. наказывает за неповиновение, составляет план кампании, ведет переговоры о заключении трактатов. Он обыкновенно избе-и гает гласности, предпочитая сущность власти её внешнему блеску, и опасен для своих противников тем более потому, что скрывается. как паук за паутиной. Это начальник «кружка» (Boss).
Хотя начальники кружков достигают своего высокого положения в большинстве случаев именно тем способом, который я только-что описал, но некоторые из них достигают такого-же положения более коротким путем. Некоторые из них очень быстро взбираются на верхния ступеньки лестницы благодаря своей смелости и энергии, в особенности если с этими достоинствами соединяется ораторское красноречие. Они иногда начинают свою карьеру даже не с первоначальных митингов, а путешествуя с избирательною целию; затем они приобретают влияние на конвентах и частию смелостью частию ловкостью снискивают такое расположение народных масс, что без их содействия не могут обходиться вожди партий. Для каждого «кружка», конечно, очень выгодно иметь в своей среде такого даровитого человека, который сумеет прикрыть риторическими прикрасами гнусные приемы профессиональных политиканов и будет своим красноречием вызывать апплодисменты народной толпы. Однако, тот начальник кружка, который умеет только красно говорить, иногда мгновенно падает с своего пьедестала и уже никогда более не подымается на ноги; более прочно положение того начальника, который возвысился благодаря уменью вести интриги.
Большой город представляет самую благоприятную почву для раз
вития «кружковъ», потому что в нем масса легко подчиняющихся чужой воле избирателей очень велика, число различных должностей очень значительно, а случаи для взяточничества представляются на каждом шагу. Иногда случается, что весь Штат подчиняется господству одного интригана. Чтоб подчинить своей воле такую обширную правительственную сферу, необходимы выдающиеся дарования; действительно, начальником «кружка» в Штате всегда бывает какой нибудь очень способный человек, которому более, чем начальнику городского «кружка», идеть название политического деятеля в европейском смысле этих слов. По его указаниям делаются в Штате назначения должностных лип; через посредство своих помощников он влияет на решения конвентов Штата и даже иногда на решения конфессиональных конвентов; он ведет дипломатические сношения с начальниками главных городских «кружковъ» и с теми «кружками», которые образовались в различных частях Штата. Для его владычества над этими кружками служит главной опорой тот факт, что он пе лишен некоторого влияния на федеральную исполнительную власть и на конгресс. Он почти всегда принадлежит к числу членов конгресса, чаще всего к числу членов федерального сената и в состоянии добиться издания таких законов, каких желают местные вожаки партии, или по меньшей мере в состоянии недопустпть издания таких законов, которые не нравятся этим вожакам. Президенту республики всегда знакомо его имя, а министры президента республики считают не лишиимч. угождать ему назначением рекомендованных им лиц на федеральные должности, потому что могли-бы когда нибудь попасть на президентскую должность благодаря поддержке со стороны тех избирателей. которые подчиняются его указаниям. Таким образом онч> пользуется своим положением в конгрессе для того, чтоб упрочивать свое влияние в Штате, а своим влиянием в Штате для того, чтоб упрочивать свое положение в сфере федерального управления. Впрочем, иногда случается, что вашингтонские власти отталкивают его от себя; тогда и находящиеся в его Штате старые приверженцы поворачивают ему спину. Также случается, что он поссорится с каким нибудь влиятельным начальником городского кружка: тогда честные люди находят способ обойтись без его содействия.
Впрочем, ни членов «кружка» ни даже его начальника не следует относить к разряду бесчестных людей. Они ничто иное, как продукты установившихся порядков. У них одинакия понятия о нравственности с теми, кто их окружает. Они видят, что отворена дверь, ведущая к богатству и к власти, и они входят вч. нее. Нельзя сказать, чтоб они пренебрегали теми обязанностями, которые налагаются любовью к своему отечеству или уважением къ
своим сограаидап: ведь им никогда, не приходило в голову, что могут существовать такия обязанности. Начальником «кружка» в Штате обыкновенно бывает какой нибудь американский уроженец, который получил некоторое образование и избегает самых грубых форм взяточничества, хотя и не протестует против них, если к ним прибегают его друзья. Даже иногда случается, что сам он отличается бескорыстием *). Начальниками городских кружков нередко бывают люди иностранного и очень низкого происхождения; они выросли в такой сфере, где им приходилось беспрестанно слышать ругательные слова и рассказы о разных небылицахъ* понятия о чести и нравственном долге так-же чужды для них, как и понятия о свойствах ходячей монеты и о принципах податного обложения; для них политика ничто иное, как средство добывать и раздавать должности. Один простодушный делегат, участвовавший в 1880 году в национальном конвенте в Чикого, воскликнул: «Разве мы собрались для чего либо другого, кроме добывания должностей?» Что-же удивительного в том, что начальник городского «кружка» делает самовольные позаимствования из городского казначейства и позво* ляет своим любимцам дело то-же? Иногда он воздерживается от расхищения городских денег и, подобно лорду Клайву 2), сам удивляется своему бескорыстию. Он даже нравственно совершенствуется по мере того, как достигает более высокого общественного положения, подобно тому, как сучья и листья дерева, выросшего над грязной кучей мусора, становятся тем более чистыми, чем выше подымается Древесный ствол. В Америке люди отучаются от дурного тона скорей, чем в Англии, а простота в обхождении смягчает всё, чтб есть грубоватого в проявлениях власти. Некоторые из начальников городских «кружковъ» отличаются такою изящною внешностью и таким любезным обхождением, что никто не мог-бы догадаться, с какой низкой ступени они начали свою карьеру и каким вредным ремеслом они занимаются. Чтб касается до начальников «кружковъ» в Штатах, то они, быть может, и обладают более высокими дарованиями, но не отучились от своих грубых манер, если не имели случая освоиться в вашингтонском обществе с светскими приличиями.
') Точно так и начальники сельских кружков нередко отличаются своим бескорыстием; они бывают достойны порицания скорее за свои грязный интриги, чем за какие нибудь грязные денежные сделки.
Ч) Роберт Клайв упрочил в прошлом столетии английское владычество в Индии, был, в награду за свои заслуги, назначен генерал-губернатором в Индии, но в 1773 году был предан суду парламента ва злоупотребления, благодаря которым приобрел громадное состояние. Он был оправдан, по под влиянием огорчений, которые причинил ему этот процесс, он сам лишил себя жизни.—[Прим. перев.].
Деятельность городского «кружка» заключается приблизительно в следующем. Когда приближается время ежегодных или происходящих раз в два года выборов в городе или в Штате, члены «кружка» собираются для обсуждения вопроса о раздаче должностей. Всякий чего нибудь желает или для самого себя, если не был уже ранее вполне удовлетворен, или для своих друзей. Членам низшего разряда доставляются низшие должности, даже должности полисмена, швейцара или рассыльного, потому что считаются достаточно хорошими для простых «работниковъ», трудящихся в квартале в пользу своей партии. Лучшие люди получают должности письмоводителей или обещание выхлопотать для них от федерального правительства какую нибудь должность в таможне или в почтамте. Люди еще более высокого разряда домогаются выборных должностей—звания члена законодательного собрания в Штате, звания городского альдермена или уполномоченного, и даже звания члена конгресса. Все должности, которые придется замещать на приближающихся выборах, принимаются в соображение для составления общего избирательного списка, то есть для составления списка кандидатов, за которых будут подаваться голоса всеми приверженцами партии после того, как выбор кандидатов будет одобрен конвентами. Какой нибудь влиятельный член или начальник «кружка» составляет проэкт раздачи должностей, который включается в общий нроэкт, составленный для всего Штата '). Но может случиться, что этот проэкт не всем приходится по вкусу. Так как член «кружка» в большинстве случаев заведуеть одним из городских округов, — подобно тому, как член министерства заведуеть особым департаментом, или подобно тому, как римский кардинал стоит во главе одной из находящихся вблизи от Рима епархий и в то-же время исполняет обязанности священника или дьякона в одной из римских приходских церквей,—то может случиться, что он не удовольствуется должностями, предназначенными для него и для его друзей, и будет требовать большего. В этом случае проэкт подвергается небольшим изменениям с целию удовлетворить недовольных и за тем представляется конвенту.
) Об одном из бывших начальников „кружков “ в ныо-иоркском Штате рассказывают следующий забавный анекдот. Он заседал среди своих вассалов, занимаясь составлением нроэкта раздачи должностей незадолго до созвапия конвента. Предстояло замещение слишком шести должностей Штата. Имена кандидатов были тщательно выбраны и внесены в список; не было
назначено никакого кандидата только на очень неважную должность тюремного надзирателя. Один из присутствующих осмелился обратить внимание начальника „кружка) ** на то, что считал недосмотром, и еиросил: кто-же будет назначен па эту должность? На это начальник отвечал ему с милостивой улыбкой на устах: „Я полагаю, что иы предоставим это назначение конвенту**.
Но иногда приходится преодолевать более серьозное затруднение. Может случиться, что приверженцы политической партии разделяются в Штате пли в городе на две или более чем на две фикции. Тогда, для успеха на выборах, необходимо согласить эти фикции к подаче голосов за одних и тех-же кандидатов. Каждая факция составляет свой список кандидатов, а потом все они сходятся па своем конвенте для улажения своих несогласий. Начальники факций иногда находят более удобным улаживать эти несогласия на домашних совещаниях. Каждый из них приходит на совещание С целию отстаивать интересы своих клиентовч., но сознает необходимость компромпса: поэтому каждый из нихделает уступки, необходимые для составления такого списка кандидатов. который был-бы одобрен всеми договаривающимися сторонами. Этим способом на время прекращается вражда и устаповляется единомыслие. Составленный список (называемый Slateаспидным камнем) считается окончательным, если не вызовет со стороны какого нибудь недовольного магната возражений и угрозы удалиться из заседания. Заявить такой протест значитъ—по американскому выражению—разбить аспидный камень (Ь г е а k и n g the Slate). Если такой неподатливый человек будет настаивать на своих требованиях, то может возникнуть гибельный для политической партии внутренний раздор; но в большинстве случаев составляется и окончательно утверждается новый список. Чтоб обратить этот список в избирательные бюллетени предстоит сравнительно не трудная задача созвать выбранных на первоначальных митингах делегатов па конвенты и получить на этих конвентах утверждение списка. Раздоры между вожаками партии представляют очень серьезную опасность и должны быть улажены во чтб-бы то ни стало, потому что силы партии громадны только при условии единодушие между её членами. Она имеет в своем распоряжении не только многочисленную, но и хорошо дисцпплипованную армию, состоящую из должностных лиц и из искателей должностей; она в состоянии сосредоточить большие силы иа каждом пункте, где её список кандидатов может встретить оппозицию ’). Все должностные лица и искатели должностей не только лпчно заинтересованы в торжестве своей партии, но, кроме того, так запуганы, что никогда не осмелятся обнаружить какое либо поползновение к личной независимости. В этой армии соблюдается очень строгая дисциплина. Даже у городских политиканов есть нравственный ко
I) Так например, она может созвать па первоначальные митинги своих приверженцев из другкхт. округов, а пристрастные председатели митингов или комитетов могут допустить :<тих приверженцев не только к присутствованию на митингах, но даже к участию в голосовании.
декс и нравственное знамя. Это не тот кодекс, которым руководствуются простые граждане, не принадлежащие к числу профессиональных политиканов. Он не запрещает лгать, брать взятки, неверно сосчитывать голоса при баллотировках. Но он не. допускает апатии или трусости,—не допускает неповиновения и главным образом измены. Он признает за высшие добродетели блого надежность, единодушие сердечное и умственное, готовность трудиться сообща на пользу партии, безусловную покорность её вождям и подачу голосов за утвержденный всей партией список кандидатов. Кто вздумает действовать по своему личному усмотрению, тот признается негодным членом партии и наказывается не только с строгостью. но и с мстительностью. Ему закрывается доступ к каким либо повышениям; он исключается из списка лиц, участвующих в первоначальных митингах, и лишается надежды попасть в делегаты конвента; он увольняется от той должности, которую получил по рекомендации «кружка». Даже случается слышать рассказы о тайной полиции, преследующей преступника, изменившего своей партии, и о необъяснимом исчезновении тех людей, которые могли-бы компрометировать «кружокъ» своими разоблачениями. Я не берусь решать, есть-ли чтб нибудь основательного в таких рассказах. Но не подлежит никакому сомнению, что узы, связывающие вожаков партии с их приверженцами, очень крепки и очень редко разрываются. В больших заатлантнческнх'ь городах «работники» политической партии находятся в такой-же зависимости от начальника своего «кружка», в какой находились римские клиенты от своих патронов и средневековые вассалы от своих сюзеренов. Они несут личную феодальную службу, за которую их повелитель награждает их тем, что доставляет им средства существования, а их взаимные отношения получают отпечаток искренности вследствие того, что повелитель дает своему вассалу только то, чтб ничего не стоить ему самому, а вассал соанает, что мозсет сохранить свою должность только по милости своего сюзерена.
Еще раз считаю нужным предупредить европейского читателя, что он не должен составлять себе слишком дурного мнения о начальнике «кружка». Этот начальник далеко не демон. Он не внушает отвращения даже тем хорошим гражданам, которые стараются высвободиться из-под его ига. Он не всегда бывает доступен для подкупа и не всегда лжет, хотя и напрягает все свои усилия к приобретению должностей, власти и богатства. Он не похож на вожаков европейских партий, потому что его характер сложился при особых социальных и политических условиях, которых не существует в Европе. Я считаю не лишним объяснить, в чем заключается вто несходство.
Начальник <кружка* менее европейского демагога нуждается в тех личных дарованиях, которые всего ярче бросаются в глазаи Театром для его деятельности служит комната комитетских заседаний, а не зала законодательного собрания и не ораторская трибуна. Способность делать меткия возражения или выражаться цветистым слогом может оказаться для него полезной, но он может обходиться и без неё. Ему необходимо научиться вести интриги ц так хорошо изучить людей, чтоб всегда знать, с кем следует обходиться грубо и с кем любезно, кого можно привлечь к себе только обещаниями денежных выгод, и кому достаточно напомнить о долге, налагаемом принадлежностью к политической партии. Нельзя сказать, чтоб для него не имело цены и уменье держать себя в обществе. Городские политиканы низшего разряда обыкновенно сходятся на совещания в клубах и в питейных домах, а влияние торговцев крепкими напитками объясняется в значительной мере именно тем фактом, что в таких домах «работники» политической партии проводят вечера и что там-же собираются митинги для политических целей. Из 1007 первоначальных митингов и конвентов, которые были созваны в городе Нью-Иорке приверженцами различных партий для подготовки к выборам 1884 года, 633 собирались в питейных домах. Поэтому начальник «кружка» должен уметь обходиться с постоянными посетителями этих мест: он должен быть неприхотлив в своих требованиях; надо, чтоб он любил выпить и охотно принимал участие в попойках; надо, чтоб его общество было всем приятно и чтоб он был готов услужить даже самому незначительному из евоих собеседников.
Цель начальника «кружка» заключается не столько в приобретении славы, сколько в приобретении власти, и не столько в приобретении влияния на дела управления, сколько в приобретении влияния над людьми. Власть, к которой он стремится, заключается в праве улаживать заключение прибыльных контрактов или других сделок и раздавать должности с постоянным жалованьем. Приверженцы, которые его окружают, желают обогатиться или по меньшей мере добыть средства существования, а он обязан удовлетворять их желания, потому что этим способом упрочиваетъ» свое собственное положение *). Он, подобно вождю отряда «кондотьерп»
I) .Начальник „кружка" способен доставлять своим приверженцам должности па конно-железных дорогах, пи каменоломнях и т. д. Там как крупные корпорации подвергаются со стороны демагогов самым Ароетнык нападкам, то они стараются поддерживать добрые отношения с теми вожаками партий, которые руководят в каждом округе подачей голосов членами городского совета и ольдерменами; поэтому вожаки партий могут быть уве-
пятнадцатого столетия, держится на своей ь месте благодаря тому, что через него можно добывать деньги.
Политические вопросы обыкновенно имеют для начальника «кружка» только второстепенный интерес. Иногда между этими начальниками встречаются политические деятели в европейском смысле слова, то есть такие деятели, которые искренно или притворно отстаивают какой нибудь принцип или какую нпбудь административную меру, касающуюся общего благосостояния. Но члены «кружка» обыкновенно заботятся только о том, чтб касается их партии, то есть о том, чтб касается интересов их «кружка», состоящего из людей или занимающих должности или ищущих должностей; они нередко даже вовсе не выдают себя за приверженцев какой нибудь политической доктрины. Один выдающийся политический деятель высказал одному из моих друзей следующее меткое замечание: «Ведь вам должно быть хорошо известно, что в нашей политике нет никакой политики». Поэтому начальники «кружковъ» почти вовсе невоодушевляются духом партий. Типический начальник «кружка» относится к начальнику «кружка» противной партии почти так-же, как адвокат истца относится к адвокату ответчика. Эти последние становятся во враждебные отношения по обязанностям своей профессии, а вовсе не потому, что между ними существует личная вражда. II вражда между начальниками «кружковъ» проистекает только из того факта, что один из них уже добился того, чего добивается другой. Поэтому иногда случается, что вожди противоположных партий в городах входят в сношения друг с другом и даже доходят до того, что условливаются (конечно втайне) между собою на счет? предоставления некоторых должностей друзьям одного из них, а всех остальных должностей друзьям другого. При этом, конечно, сохраняется внешний вид вражды для назидания публики; так как в интересе обеих сторон сохранять такия частные сделки втайне, то о них обыкновенно никто не знает, да и нелегко было-бы добыть доказательства их существования.
ревы, чти их просьба о помещении кого-либо из их приверженцев на какую нибудь должность будет ст, удовольствием удовлетворена. Кроме того, ножик партии часто выводит своих приверженцев из затруднительного положении денежными пособиями пли иным способом: он иногда снабжает их небольшими денежными суммами, помогает им высвободить их родственников из когтей правосудии, защищает тех из них, которые совершили какое нибудь преступление и боятся попасть под суд, и вообще приучается разумно соединять требовательность с оказанием услугъ4. — М г. Theodore Rouse w el I в статье, помещенной в С е u I и г у М а g а z и и е в ноябрьском номере 1886 года.
Начальник «кружка» питает самую сильную вражду не, к приверженцам притинной партии, а к различным фикциям, образовавшимся в среде его собственной партии. Он нередко вступает в борьбу с начальником какого нибудь другого кружка, требующим для себя некоторой доли при распределении должностей. В больших городах политические партии иногда разделяются на несколько факций; так например, в Нью-иорке издавна существуют три демократические факций, из которых две имеют многочисленных приверженцев и нередко вступают в упорную между собою борьбу. Если ни одна ив них не в состоянии одолеть другую, то они по неволе вступают между собою в соглашение, уступая одна другой замещение некоторых должностей. Во еще более сильна вражда «кружковъ* и их начальников к тем членам партии, которые не ищут никаких должностей и которых нельзя удовлетворить никакой долей в общей добыче, потому что они ведут агитацию во имя того, чтд они называют реформой. Это враги непримиримые, потому что их конечная цель уничтожение «кружковъ» и упразднение должности их начальников. К ним относятся с одинакой враждой «кружки» обеих партий. Поэтому в тех городах, которые управляются «кружками», профессиональные политиканы обеих партий иногда действуют за-одно в борьбе с реформаторами и охотнее уступят некоторые должности своим противникам, чем заместят их своими приверженцами при помощи «независимых избирателей». Далее этого едвали может заходить привязанность к системе управления через посредство политическихи. партий.
Многочисленная армия политических «работниковъ» иобидизируется для выборов, организация которых составляет обширный и поучительный отдел в системе американского государственного управления. Но я покуда намерен рассмотреть только их финансовую сторону, потому что она имеет важное значение в организации избирательного механизма. Для выборов нужны деньги, а в Америке даже очень большие деньги. Откуда-же их добывают политиканы, которые принадлежать к нуждающемуся классу населения или вышли в люди из этого класса?
Доходы «кружка», предназначаемые на достижение партийных целей, добываются из следующих пяти источников.
I. Главным источником служит публичная подписка. Для важных выборов,—как например для происходящих раз в два года выборов на должности Штата или для выборов в члены законодательного собрания Штата—составляется так называемый campaign fund (денежный фонд избирательной кампании) из добровольных взносов богатых членов партии. Привязанность к партии так сильна, что её богатые члены не отказываются отъ
участия в подписке даже в том случае, если ие питают доверия к членам «кружка», если не одобряют их образа действий и не сочувствуют выбранным ими кандидатам.
II. Иногда собираются деньги от богатых людей, не находящихся в непосредственной связи с «кружкомъ», во ожидающих от него каких нибудь услуг. Так например, подрядчики добиваются заключения контрактов с городскими властями. Железнодорожные деятели стараются недояустить издания местным законодательным собранием невыгодных для них постановлений. II те и другие охотно помогают деньгами тем, кто в состоянии оказать им полезное содействие. Этим источником доходов можно пользоваться только при наступлении каких нибудь важных выборов. Из него проистекает большой вред, потому что он доставляет богатым людям возможность влиять на законодательную деятельность через посредство «кружка».
ИИ. «Кружокъ» из числа самых отважных иногда ассигнует из городского казначейства пли (чтб случается реже) из казначейства Штата особую сумму не на удовлетворение нужд города или Штата, а на пополнение своего собственного избирательного фонда. Чтоб не вносить такия ассигновки в отчеты, составляемые для публики '), к эгим отчетам прибавляются вымышленные статьи расходов. В оправдание такого противозаконного образа действий обыкновенно ссылаются или на примеры из прошлого, или на уверенность, что точно так-же поступает противная партия, или на выгоды, которые «кружокъ» может доставить городу. К этому способу можно прибегать, конечно, только в том случае, если члены «кружка» заведують расходованием общественных сумм и не встречают противодействия со стороны оппозиции.
IV. С членов партии, занимающих какие нибудь должности, взимается налог в размере от одного до четырех и даже до пяти процентов с получаемого ими ежегодного жалованья. Общая сумма ежегодного жалованья, которое получают городские должностные лица в Нью-Иорке, составляет 11.000,000 дои. (2.200,000 фунт. ст.), а две тысячи пьтьсот федеральных должностных лиц, с которых также может быть взыскан налог, если онп принадлежат к тойже партии J), получают в общей слѵжно-
) В Англии парламент обыкновенно разрешал отпуск сумм на тайные расходы, и эти суммы тратидш-ь правительственной партией па избирательные цели; но этому положен копец в 1887 году. До сих пор отпускается иа основании состоявшагося голосовании определенная сумма иа тайные расходы по иностранному ведомству. Эта сумма ассигнуется законным способом в каждую сессию и хоти в её расходовании пп представляется отчетов, по всякому известно, на какой предмет она предназначена.
и) Федеральные должностные лица вносят установленную таксу только въ
сти 2.500.000 долл. (500,000 фунт. ст.). Двух-процентвый налог на эти суммы даст 45,000 и 10,000 долларов на избирательные расходы ') Такой налог взыскивается политическими партиями даже с городских полисменов, с канцелярской прислуги и с рабочих адмиралтейства. Подобно тому, как во времена феодализма ленный владелец был обязан в некоторых случаях вносить своему сюзерену денежные суммы в добавок к тем обязанностям, которые возлагались на него в военное время, и американский вассал обязан оказывать своим повелителям денежную помощь в добавок к тем услугам, которые оказывает им на первоначальных сходках и на выборах. Его обязанности даже более тяжелы, чем обязанности феодального вассала, потому что этот последний мог избавиться от военной службы посредством уплаты установленной подати, а уплата вышеупомянутого налога не освобождает американского вассала от обязанности служить в армии «работниковъ». Точно так-же. как и при англо-норманнских королях, вассал, не исполнивший своих обязанностей, лишается права на покровительство со стороны своего сюзерена, и признается «трусомъ». По почину президента Гайеса, издавшего в 1877 году особые постановления касательно обязанностей федеральных должностных лиц, неоднократно делались попытки прекратить—путем административных распоряжений и падания новых законовъ—взимание вышеупомянутого налога с должностных лиц, но они до сих пор не имели полного успеха, потому что подчиненные боятся прогневить своих начальников.
V. Есть еще один способ добывать деньги, заимствованный от европейских монархий: он заключается в поборах не только за назначения кандидатов, но иногда и прямо за назначения на должности *). Если кто нибудь пожелает попасть ви. кандидаты на какую нибудь значительную должность, как например на должность судьи, сенатора Штата пли члена конгресса, то от него потребуют взноса в избирательный фонд суммы, соразмерной с важностью той должности, которой он ищет: оправданием для такого требования обыкновенно служит указание на расходы, неизбежные на выборах; тот-же принцип иногда применяется и къ
тот фонд, который собирается для Федеральных выборов, во если борьба ведется из-за назначения как на городские, так и на Федеральные должности, то оба Фонда могут быть соединены в один.
1) К этим цифрам следует прибавить налог, который уплачивают должностные лица Штата.
*) При старой Французской монархии продавались назначения на судейские должности, а в Англии только лет шестьдесять тому назад прекратилась продажа офицерских патентов.
тем не-выборным должностям, на которые имеет право назначать какой нибудь оффициальный член «кружка», как наприм. городской мэр. Цена за назначение кандидатом на должность члена законодательного собрания Штата доходит, как рассказывают, до 500 и даже до 1,000 долларов, а цена за назначение кандидатом па одну из лучших судейских доля;ностей доходит до 5,000 долл.; но все эти цифровые данные основаны большею частию только на догадках *). Само собой разумеется, что если успех сомнителен, то платится меньше, а приведенные нами цифры относятся только к тем случаям, когда политическая партия располагает таким значительным большинством голосов, что может быть вполне уверена в успехе. Чтоб доставить должностным лицам возможность выносить это денеашое бремя, приходится увеличивать их жалованье и этим способом перелагать то бремя на публику; один начальник <кружка» в городе Нью1 ирке, стараясь убедить комитет законодательного собрания в необходимости уплачивать альдерменам большое жалованье, ссылался на тот аргумент, что «от альдерменов требуется их политической партией уплата значительных денежных суммъ* *).
1) Mr. F. W. ѴѴ hitridge говорить: „Должность судьи стоит в Нью-Иорке около 15,000 долл.; должность окружного стряпчего стоит то-же; назначение кандидатом на звание члена конгресса стоить около 4,000 долл., но ата цифра иногда очень изменяется; назначение кандидатом на должность ольдермена стоит 1,500 долл., а иа должность члена городского собрании—от 61 и до 1.500 долл. Общая сумма добываемых этим способом денежных с;>едств не может, быть определена с точностью; впрочем, сумма всех доходов этого рода, которые собирал так называемый Tammany Hall, отличавшийся самой законченной политической организацией, может быть с приблизительной точностью определена в 125,000 долл. [25,000 еунт. ст.] Эти деньги собирались и расходовались небольшим числом членов административного комитета, которые никому не представляли никаких отчетов и были ответственны только друг перед другом ‘.—Статьи Assessments в Amer. Cyclop, of Political Science.
В 1887 году демократические „кружки" города Ныо Иорка потребовали 25,000 долл. за назначение па должность контролера и 5,000 долл. за назначение на должность сенатора Штата. Контролер получает в течение трех лет жалованье в 10,000 долл., а сенатор в течение двух лет-ь жалованье ж 1,500 долл.; стало-быть, от кандидата на сенаторское звание требовалц 2,000 доля, сверх той суммы, которую он получал-бы в виде жалованья.
2) „Секретарь графства заявил перед комитетом нью-иоркского зоконодательного собрания, что он получает около 80,(ХМ) долл. в год, но в тоже время откровенно признался, что его служебное положение чисто-Фииктивное, потому что вся работа лежит на его помощнике, получающем небольшое жалованье. Так как секретарь графства назначается па три года, то общая
ГЛАВА L.XIV.
Местное распространение «кружковъ».
Определить, как широко распространили свою деятельность описанные .мною «кружки», было-бы трудно даже для Американца,‘потому что для этого потребовалось бы 'самое близкое знакомство с положением дел во всех Штатах и городах. Это, конечно, еще более трудно для Европейца. Поэтому я вынужден ограничиться общими результатами моих исследований, предоставляя будущим исследователям изучение этого вопроса во всех подробностях.
«Кружки» принадлежат к числу продуктов не демократии, а особой формы демократического правления, так как онп могут действовать только при некоторых особыхч. условиях. Выражаясь языком старинных логиков, можно сказать, что опи входят в состав демократической формы правления не s и ш р 1 и с и I е г, а secundum quid; онп не составляют сущности такой формы правления, а входят в нее в качестве случайных явлений. Мы уже ранее видели, что для их существования необходимы следующие условия:
Существование обыкновения раздавать и отнимать из партийных соображений должности с постоянными жалованьем.
Доставляемые занятием долишостей удобные случаи для устройства прибыльных сделок.
Многочисленность невежественных и послушных избирателей.
Старавие хороших граждан уклоняться от участия во всем, чтб касается политики.
Если, действительно, таковы причины описываемого вами явления, сумма его доходив должна доходить до 240,000 долл.; но две трети этой суммы, но всему вероятию, поступают в распоряжение той политической организации, в которой он состоит членом-.—М г. Т. К о о se w е 11 в С е пtury Magazine в ноябрьском номере 1886. Когда тот-же комитет обратился к одному должностному лицу Штата с вопросом, ивполняло-ли оно в точности евои общественные обязанности, то получил в ответ, что эти обязанвостя исполнялись в точности всегда, если не сталкивались с обязанностями политическими; за тем то-же должностное лицо объяснило, что под названием „политические обязанности" оно разумеет посещение местного политического кружка, свидания с политическими деятелями, участие в организации первоначальных митингов, принятие па поруки тех друзей, которые вызваны кт. ответу перед мировым судьей и т. и.
то следует предполагать, что «кружки» достигают самого широкого развития там, где эти причины существуют в самых больших размерах, что они не достигают полного развития там, где эти причины но всегда находятся на лице, и что их вовсе нет там, где нет никаких условий для их возникновения.
Знакомство с некоторыми фактами подтвердить эти предположения.
Можно-бы было подумать, что «система опустошений» существует повсюду независимо от каких либо местных условий. Опа, действительно, существует во всех Штатах, но её значение не Повсюду одинаково, потому что в некоторых городах должностные лица получают сравнительно очень большое жалованье и заведуют расходованием очень больших сумм, а в некоторых мелких общинах они пли вовсе или большею частию не получают никакого жалованья ’). Поэтому, система опустошений не может иметь повсюду одинакого практического применения.
11 так мы имеем основание утверждать, что четыре вышеперечисленные условия встречаются в самом широком размере в больших городах. Некоторые из должностей оплачиваются там большим жалованьем, некоторые другие доставляют удобные случаи для выгодных денежных сделок. Число избирателей так велико, что для их подготовки к участию в выборах необходима искусная партийная организация; они ббльшею частию так невежественны, что легко поддаются чужой воле. Лучшие из местных граждан так заняты своими собственными делами, что не могут относиться к политике с тем ь напряженным вниманием, какого она требует. Эти условия мы находим в Нью-Иорке, в Филадельфии, в Чикого, в Бруклайне, в Сен-Луи, в Чинчиннати, в Сан-Франциско, в Балтиморе и в Новом Орлеане. Там организация «кружковъ» достигла самого широкого развития и подчинила своему влиянию всю сферу политической деятельности * *).
Об условиях, в которые поставлены два первые из названных городов, я предполагаю говорить подробно в следующих главах. Чикого, Балтимора и Сан-Франциско поставлены в условия едва-ли более благоприятные. Но касательно пяти остальных городов я сообщу некоторые сведения, доставленные по моей просьбе некоторыми из влиятельных местных граждан. Важность этого сюжета послужить оправданием для растянутости приводимых мною цитат. Так как иностранцы обыкновенно обнаружь-
>) Так яапр., выборные должностные лица в сельских округах Новой Англии не получают жалованья.
*) Конечно, не во вс-Ьх названных нави городах она дает одинаково вредные результаты.
вают склонность к обобщению всех явлений, подмеченных при изучении Америки, то я пользуюсь этим удобным случаем, чтоб доказать читателю, что сделанное мною описание американских порядков вообще верно и что эта верность совместима с некоторыми местными отличиями.
Мне пишут из Чинчипнати (в котором было по переписи 1880 года 255,139 жителей):
«Наш «кружокъ» не имеет той правильной внешней организации. какую иногда имел ранее, но это не мешает нечестным людям обеих партий действовать сообща для того, чтоб наживаться на общественный счет. Чтб касается начальника «кружка», тов настоящий момент у вас междуцарствие; впрочем, не трудно заметить, что некоторые честолюбивые люди стремятся к этому званию. Существование «кружковъ» является и последствием и причиной расхищения общественной собственности. Они возникают обыкновенным путем соглашений, устраиваемых с целию пещись об интересах всякого, кто в них участвует.
«Кружокъ» всегда в состоянии удалить от должности хорошего гражданина, который относится к нему враждебно-. Но он охотно принимает в число своих членов зажиточного человека, который не будет заводить никаких споров, а между тем будет усиливать престиж всего «кружка».
«Система опустошений» причиняет всего более вреда в больших городах, потому что там занятие должностей доставляет самые удобные случаи для взяток и для расхищения общественной собственности. Там-же всего легче устраивать разные комбинации между посетителями питейных домов и других заведений этого рода. Там-же находить для себя убежище тот разряд скитальцев, который готов уверять в своей преданности всякую партию и всякого человека, которые будут давать ему деньги,—который старается выманивать подачку от кая; да го нового кандидата на должности, а в замен её готов подкупать избирателей и обеспечивать успех на выборах посредством разных грязных проделок. Эти негодяи «живут политикой», понимая ее по-своему; они навязываются с своими услугами к выдающимся людям и компрометируют их, налагая на них нравственную обязанность не отталкивать от себя таких помощников и принимать на себя прямую или косвенную ответственность за их грязную деятельность. Эти выдающиеся люди не осмеливаются окончательно прервать всякия сношения с негодяями, которые могут повредить их карьере, а те из них, которые не разборчивы на средства, охотно пользуются предлагаемыми услугами и только ради соблюдения приличий прибегают к помощи посредников.
«Такими. образом города делаются жертвами того «преступнаго
класса» политиканов, в услугах которого нуждаются выдающиеся вожди для поддержания дисциплины и правильной организации въсреде своих приверженцев. В результате оказывается, что почти во всяком сколько нибудь значительном городе есть «кружки» и начальники «кружковъ» или кандидаты на это звание. Иногда случаются «дворцовые революции», благодаря которым начальники «кружковъ» назначаются или изгоняются за то, что стали слишком набивать свои карманы при раздаче должностей; вообще редко случается, чтоб в этом звании долго состояло одно и то-же лице: поэтому тот, кто не посвящен во все тайны внутренней организации «кружковъ», не всегда в состоянии указать, в руках какого «кружка» или какого начальника «кружка» находится власть в данную минуту. Эти люди не издают ничего похожого на А1 ш а и а с Ии de Gotha, тем не менее мы все чувствуем на себе и все знаема-, что грабеж не прекращается. Гениальные люди в роде Т weе d’a или Kelly иногда выдвигаются на первый план, но и при отсутствии таких начальников местные политиканы знают, где сосредоточено сильное влияние.
«Эта система достигает полного расцвета в тех городах, где находит для себя благоприятные условия в занятиях и в характере населения. Те небольшие города, где сравнительно много фабричных рабочих, служат для развития «кружковъ» более удобной почвой, чем торговые центры. Тем не менее, даже в самых мелких общинах организуются общества политических «работниковъ», а людское себялюбие способствует установлению общего правила, что тот, кто работает, должен добывать своей, работой средства существования. Таким образом оказывается, что' от привычки извлекать выгоды из замещения одних должностных лиц другими и прибегать к интригам и плутням для добывания должностей очень не труден переход к убеждению, что в расхищении общественной собственности заключается законный способ восполнять то, чего нельзя накопить сбережениями из жалованья. Некоторые из местных должностных лиц получают значительное содержание, которое дает им возможность принимать участие в расходах на нужды их партии. У нас были секретари суда и шерифы, получавшие в несколько раз больше, чем члены суда. Привычка брать взятки при заключении контрактов и расхищать общественное достояние вкореняется мало-по-малу, так что местные политиканы едва-дп сознают, как низко они упали в нравственном отношении».
Из Сен-Луи (в котором было по переписи 1880 года 350,518жителей) мне пишут:
«У нас всегда есть «кружки» из приверженцев обеих политических партий, действующие с большей или меньшей энергией смотря по обстоятельствам.
«Два или три человека признаются начальниками «кружковъ» демократической партии (которая располагает большинством голосов), а у республиканцев только один начальник «кружка».
«Существование «кружковъ» есть главная причина и расхищения общественной собственности и взяточничества; впрочем, в СенъЛуи не на чем быстро наживаться.
«В наших больших городах хороший гражданин иногда не может получить никакой должности вследствие противодействия со стороны «кружковъ»; исключения случаются только во время сильного возбуждения умов, когда в честных людях пробуждается сознание их долга».
Из Луизвилля (в Штате Кентукп), в котором было по переписи 1880 года 123.758 жителей, мне пишут:
«Едва-ли можно сказать, что в Лупзвилле есть правильно организованный «кружокъ». У нас есть составленные с корыстные и целями общества, но их состава, беспрестанно изменяется. Высшие должности доставляются этими обществами демократам, потому что их партия господствует здесь; но в числе членов тех обществ всегда встречается несколько республиканцев.
«В настоящее время исполняет в Лупзвилле роль политического «кружка» компания газового освещения. Она всем руководит через посредство демократической партии, потому что легче покупать голоса республиканских негров в пользу демократических кандидатов, чем покупать голоса белокожих демократов в пользу республиканских кандидатов.
«В течение последних пяти лет в Кентукп побыло обнаружено значительных расхищений общественной собственности, но взяточничество там в большом ходу.
«Организация упомянутой компании, бесспорно, имеет целию устранять хороших и способных граждан от должностей и предоставлять открывающиеся ваканции фаворитам и местным политиканамъ».
Из Миннеаполиса (в Штате Миннесоте), в котором было в 1880 году 46,887 жителей, а теперь население увеличилось до 200,000 жителей, мне пишут:
«В течение нескольких последних лет здесь существовал очень дурной «кружокъ», достигший преобладания через посредство демократической партии, которую подчинил своему влиянию, (а) энергически действуя на митингах городских кварталов, (2) вступая в соглашения с содержателями питейных и игорных Домов, с «безнравственными людьми низшего разряда» без всяких определенных политических целой и (3) приобретая голоса рабочего класса посредством ловкого заступничества за его интересы.
«Влиятельные члены той же партии, пользующиеся в Миннесоте
хорошей репутацией, относились к начальнику этого «кружка» с несочувствием и с недоверием, но терпели его по причине его популярности и потому что не были в состоянии устранить его. Он достиг господства тем, что забрал в свои руки полицейское ведомство. Так например, он должен-бы был, в качестве одно из высших должностных лиц, не дозволять содержания игорных домов, а вместо того брал такия заведения под покровительство полиции и получал свою долю в их огромных доходах. Ви. последнее время патенты на содержание питейных домов доставляли 500 долл. ежегодного дохода, а начальник того «кружка* и местное полицейское управление дозволили секретную торговлю крепкими напитками вне той сферы, которой ограничена такая торговля установленными правилами; за то они получали большие суммы от содержателей недозволенных харчевень.
«Кружокъ*, по видимому, располагал большинством голосов в городской думе; но он редко находил удобные случаи для взяточничества благодаря прочно установленным правилам касательно обложения прямыми налогами и расходования общественных сумм и благодаря постоянному надзору прессы и публики за точным исполнением этих правил. Заключение некоторых контрактов возбуждает подозрение во взяточничестве, а нЬкоторые изь членов городской думы, пожалуй, не отказались-бы от взяток, но их едва-ли можно обвинять в каких нибудь крупных злоупотреблениях; поэтому можно сказать, что вне полицейского ведомства злоупотребления не были особенно возмутительны. Недавно «кружокъ» подчинил своему влиянию (выборных) членов комитета, заведующего городским парком; это имело последствием некоторые грязные денежные сделки. Случались злоупотребления и в санитарном ведомстве и в гошпиталях и при устройстве водоснабжения и при выдаче патентов на проведение конно-железных дорог. Но никак нельзя сказать, что наш город дозволяет безнаказанно себя грабить; нам только-что удалось вырвать полицейское ведомство из рук назначенных «кружкомъ» должностных лиц и подчинить его надзору городского полицейского комитета,—что уже привело к превосходным результатам. Члены двух «кружковъ» подвергнуты в настоящее время суду присяжных графства за злоупотребления при занятии должностей».
Из Сев-Поля (в Миннесоте), в котором было в 1880 году 41,473 жителя, а в настоящее время более 160,000 жителей, мне пишут:
«В Сен-Поле нет правильно-организованного «кружка», Городское управление находилось в течение нескольких лет в руках клики демократических политиканов, которых нельзя назвать очень дурными гражданами и которых нельзя обвинять в очень
грязных денежных вымогательствах. Система городского управления организована на основании узких партийных соображений, но желания влиятельных граждан, выраженные в постановлениях «торговой палаты», всегда преобладают и в политической сфере и в способе расходования общественных сумм.
«В западных городах «кружки» не организуются только с целию грабежа и взяточничества. Они возникают из нашей системы управления через посредство политических партий. Некоторые дурные люди, входящие в состав партий, полагают, что старания и искусство, с которыми они организуют местные митинги, дают им право управлять механизмом их партийной организации. Успех их партии доставляет им контроль над городским управлением. Эти люди не заняты ни торговлей ни какой либо профессией, доставляющей средства существования: их единственное деловое занятие—городское управление. Они скоро вовлекаются в разные мелкие прибыльные сделки, но обыкновенно не совершают никаких очень смелых пли очень грязных злоупотреблений».
Я взял для примера Миннеаполис и Сен-Поль, потому что из управления этих двух городов видно, что даже при одинакой цифре населения и при сходстве других условий внутренние порядки могут быть очень неодинаковы. Миннеаполис и Сен-Поль отстоят один от другого только на десять миль; их предместия скоро будут соприкасаться одни с другими. Миннеаполис моложе СенъПоля; он разрастался быстрее, арабочий элемент в его населении более значителен. Но он во многих отношениях имеет такое близкое сходство с Сен-Полем, что нельзя не подивиться существованию в нем таких сильных политических недугов, которых мы не замечаем у его соседа. Можегь случиться, что через несколько лет Миннеаполис излечится от этих недугов, а СенъПоль заразится ими.
В городах второго разряда (то есть в тех, которые имеют от десяти до ста тысяч жителей) существуют многие из техъже зол, но в более скромном размере. Там удобные случаи для взяточничества более редки; должности оплачиваются более скромным жалованьем. Новые поселенцы, не компетентные в политике и потому легко подчиняющиеся вредным влияниям, составляют незначительный процент в среде американских уроженцев. Люди, выдающиеся своим богатством или своими дарованиями, ближе из вествы массе избирателей и имеют более свободного времени для участия вч. политической жизни своего города. Поэтому, хотя «кружки» и организуются в большей части таких городов, но они менее влиятельны, менее отважны и менее подвержены нравственным заразам. Само собой разумеется, что в этом отношении один город не всегда похож на другой, а эти различия объясняются истори-
четким прошлым и характером населения. Один очень авторитетный политический деятель пишет мне из Штата Мичигана, который стоить выше среднего нравственного уровня других Штатов:
«Ни в одном из городов и сельских округов Мичигана пли Индианы а не слышал жалоб па «кружки» или на их начальников за то, что они стараются захватывать в свои руки дела управления сч. корыстными целями. Иногда случалось, что «кружки» или их начальники руководили выборами ради партийных интересов; дело даже доходило до того, что, как например, в Детруа (в этом городе было в 1880 году 116,340 жителей) хорошие граждане были устранены от занятия должностей пли сами отказывались от них. Но взяточничество не было целию «кружковъ». Вь некоторых из наших юродов содержатели питейных домов вмешались в политику с целию выбрать таких городских правителей, которые защнщалц-бы. их интересы. Этим отчасти объясняется чрезвычайное усиление партии прогибиционистов. Я полагаю, что у нас уже не возобновится влияние «кружковъ», потому что даже в самых больших городах введение наконец пробудилось из своего усыпления».
Городам Штата Нью-Иорка, как кажется, приходилось сильнее страдать от таких зол, чем городам Новой Англии или западным. Альбани (в котором 90.000 жителей) долго томился под игом начальников своих «кружковъ», но это объясняется тем, что в этом городе заседает законодательное собрание Штата и что он служит средоточием для политических интриг. В Буффало (в котором 155,000 жителей) очень много Ирландцев и Немцев. Рочестерч. и Труа управляются местными кликами; в этом последнем много людей, промышляющих тем, что онп на выборах в Албани подают свои голоса по нескольку раз. Сиракузы—город менее обширный и поставленный в более выгодные условия, чем который либо из четырех только-что названных нами городов, — стал с некоторого времени проявлять симптомы того-же нравственного недуга. Клевеланд в Штате Огио обширнее всех этих городов, но, подооно всей северной части Штата, имеет население лучшего качества, поэтому «кружки» никогда не достигали там полного господства и никогда не расхищали общественных сумм. To-же можно сказать о городе Мильвауке в Штате Висконсине и о городах Новой Англии Ировидансе, Аугусте, Гарт форде, Ловелле. Организация «кружковъ» существует во всех этих городах, но начальники «кружковъ» никогда там не пытались устранять хороших граждан от должностей, грабить городскую казну, подкупать членов законодательного собрания, удерживать в своих руках властыирппосредстве избирательны!ьплутней в роде тех, какие совершаются в Нью-Иорке и в Филадельфии.
По видимому, то-же можно сказать о западных и южных городах среднего размера.
Касательно Огио мне пишет один эравомыслящий и авторитетный политический деятель:
<Кружки» редко организуются в небольших городах, хотя и могли-бы найти для себя занятие там, где число жителей доходят до тридцати или до сорока тысяч. Они едва-ли могут существовать в тех городах, где менее 10,000 жителей: там подкуп мог-бы быть случайным, а не. постоянным явлениемъ».
Относительно Миссури мне доставлены следующие сведения:
«В тех городах, где менее 60,000 жителей, «кружки» редко организуются или даже вовсе не организуются. В маленьких городках нет благоприятных условий для господства «кружковъ». Там все слишком хорошо знают друг друга, и там нет такой-же, как в больших городах, многочисленной массы людей, не имеющей никаких политических убеждений».
Однако, из дополнительных сведений, доставленных мне из Штата Кентуки, видно, что даже в таких городках, как Лексингтон (в котором 25,000 жителей) и Франкфурт (в котором 6,500 жмт.), иногда организовались «кружки».
Все эти вредные для общества явления доходяг до своего минимума в маленьких городках, в сельских округах и вообще во всех общинах, которые управляются не муниципальными властями, а митингами и выборными людьми сельских округов, или должностными лицами сельских округов и графств. Там новые пришельцы не селятся густыми массами и так разбросаны между местными уроженцами, что скоро усвоивают их нравы и образ мыслей. Немцы и Скандинавы, поселяющиеся на постоянное житель ство в сельских округах, до сих пор принадлежали (так как новейшие переселенцы стоят ниже их по своим нравственным достоинствам) к лучшим представителям своей национальности и составляли очень ценный элемент в среде местного населения. Живущие в деревнях избиратели,—все равно нринадлежатъли они к числу местныхуроженцев или пришельцев,—подвергаются менее сильным соблазнам., чем избиратели городские, и менее легко подчиняются постороннему влиянию или внешнему гнёту. Они очень бережливы и плотят своим должностным лицам ничтожное жалованье. Поэтому там для начальника «кружка» ненашлосьбы никакого дела. Он стал-бы без всякой пользы тратить свои дарования. Если в небольших городах и существуют «кружки», то они немногим отличаются от клики, составленной местными адвокатами с целию поочередно занимать местные должности или достигать звания членов законодательного собрания Штата для того, чтоб наживаться взятками. Не легко провести раздельную черту'
между такими кликами, возникающими повсюду, и настоящими «кружками»; впрочем, какое-бы иы пи давали название этим сорным травам, они не причиняют жатве большего вреда. Однако, и в этих центрах деревенской наивности иногда появляются настоящие начальники «кружковъ». Я знаю в Новой Англии один сельский округ, в котором менее десяти тысяч жителей, однако он долго управлялся одним из таких политиканов. Я не думаю, чтоб этот деятель расхищал общественные деньги, но он привлек на свою сторону группу избирателей, с помощью которых располагает служебными должностями и устроиваеть разные сделки, которыми обогощает себя и доставляет заработки своим приверженцам. Впрочем, он находит там исключительно благоприятные условия для такой деятельности. В сферу податного обложения того сельского округа входят несколько вилл, принадлежащих богатым негоциантам, которые занимаются коммерческими предприятиями в соседнем городе, а облагаются налогами в своих летних резиденциях. Поэтому фонды, находящиеся в распоряжении этого сельского округа, гораздо более значительны, чем в других округах того-же размера; а так как многие из эгих богатых плательщиков податей не принадлежат к числу граждан округа, а подают свои голоса в городе, где проводят зимы *), то они не могут принять участие в сельском митинге с целию свергнуть начальника «кружка»: они с презрительной улыбкой смотрят на его проделки, а свою долю в незаконных поборах всё таки уплачивают.
Можно признать за общее правило, что селения и небольшие го-, рода не управляются «кружками». 11 там, как повсюду, обнаруживается1 тенденция организовать местную партию под руководством одного или нескольких влиятельных людей. По это делается не столько с целию устранить других от участия в управлении и употреблять во зло приобретенную власть, сколько с целию предоставить административные заботы тем, кто берет их на себя в надежде получить какую нибудь должность. Эти люди редко принадлежат к числу профессиональных искателей должностей; это — адвокаты, фермеры или торговцы, которые желают чтб-нибудь прибавить к своим доходам или надеются получить очень лестное в глазах сельских жителей звание члена законодательного собрания Штата. Всё это не имеет никаких вредных последствий, и)
и) Не следует позабывать, что гражданин Соединенных Штатов может уплачивать налоги с своей недвижимой собственности в нескольких Штатах, графствах или городах, но даже на местных выборах и но вопросах чисто-местного характера может подавать свой голос только там, где имеет постоянное жительство.
потому что администрация вь селении довольно хороша, а плательщиков податей никто не обкрадывает. Если какой нибудь влиятельный гражданин, не принадлежащий к организовавшемуся кружку, . пожелает назначения на какую нибудь должность, то его желание будет, по всему вероятию, удовлетворено, потому что он не найдет ни с чьей стороны противодействия. Б некоторых местах есть не подчиняющиеся политическим влияниям «комитеты гражданъ», которые назначают своих собственных кандидатов на должности, выбирая их между самыми почтенными людьми и устраняя политические партии от всякого вмешательства в эти назначения. Такие кандидаты часто получают большинство голосов в особенности там, где местные политиканы возбудили общее неудовольствие дурным выбором своих кандидатов. Короче сказать, вне больших городов неть материалов для организации настоящих «кружковъ», да и система управления «кружковъ» была-бы там неприменима на практике. Там неть никакой причины опасаться их вредного влияния.
Все эти замечания относятся главным образом к северным, центральным и западным Штатам. На юге мы находим другие порядки, но и они служат иллюстрацией для общих законов, по которым организуются «кружки». В южных городах крайне незначительно число переселенцев из Европы. низшие классы на селения состоят из негров низ «бедных белокожихъ». Негры невежественны и были-бы опасным орудием в руках бессовестных политиканов, как это ясно обнаружилось после окончания междоусобной войны. Но онп прежде принадлежали ббльшею частию к республиканской партии, а в настоящее время демократическая партия снова приобрела на юге такой решительный перевес, что начальники республиканских «кружковъ» уже не могут рассчитывать на голоса негров. Даровитые и занимающие выдающееся в обществе положение, южане так сильно интересуются политикой, что подчиняют политические партии своему влиянию. Когда самоуправление было восстановлено на юге, онп сочли своим долгом прибегнуть к*ь крайним мерам для того, чтоб положить конец владычеству профессиональных политиканов. Онп иногда пользуются услугами «кружка» пли допускают его существование, по не дозволяют ему никаких сериозных злоупотреблений, а начальник «кружка» обыкновенно охотно помогает им пли их приверженцам в назначениях на должности. Старые традиции держатся на юге прочнее, чем па севере, так что бедный класс белого на селения охотно подчиняется руководству выдающихся местных граждан и ставит их во главе местного управления, если только онп сами того пожелают. Сверх того, юг беднее севера. Там должности (со включением звания членов законодательного собра-
иия) доставляют менее выгод, потому что дают более скромное жалованье, реже доставляют случаи для заключения прибыльных контрактов, и не дают сильного влияния на издание местных законов. Так как профессиональные политиканы не находят там . достаточного вознаграждения за свой труд, то они и не доводят там организацию «кружковъ* до её совершенства. Однако, в некоторых городах, находящихся в одинаких условиях с большими северными городами, есть и «кружки* и начальники «кружковъ». Так например, в Новом Орлеане, в Арканзасе и в Техасе, где никогда не было такой-же плантаторской аристократии, как в рабовладельческих Штатах, прилегающих к берегам Атлантического океана, «кружки* довольно многочисленны, но их проделки редко обращают на себя общее внимание, потому что там города и не обширны и большею частию небогаты.
ГЛАВА LXV.
Делёж добычи.
Новым доказательством высокой мудрости, с которой управляется этот мир, служит тот факт, что самые важные перемены нередко вводятся без малейшего понятия об их последствиях, а самыми пагубными оказываются те из них, которые вызывают самое слабое сопротивление. Точно так и установившееся леть шестьдесять тому назад обыкновение увольнять всех федеральных должностных лиц после избрания нового президента республики хотя и вызывало неодобрение со стороны влиятельных государственных людей того времени, в том числе со стороны Клэя, Вебстера и Кальгоуна, но в обществе оно не обратило на себя большего внимания, а его защитники не предвидели и десятой части его важных последствий.
Конституция Соединенных Штатов предоставляет президенту республики право назначать федеральных должностных лиц, требуя, чтоб самые важные из этих назначений делались с одобрения сената, а конгрессу она дозволяет предоставлять назначения низших должностных лиц или личному усмотрению президента республики, пли судам, или начальникам административных департаментов. Эти статьи конституции были истолкованы в том смысле, что должностные лица должны оставаться на своих местах, пока это
будет угодно президенту республики, т. е. что он имеет право увольнять их без указания причин. Но первые президенты республики полагали, что всякое должностное лице может оставаться на своем месте до конца жизни или пока будет вести себя хорошо; поэтому они не увольняли назначенных их предшественниками должностных лиц иначе, как по каким нибудь серьезным мотивам. Вашингтон, в течение своего восьми-летнего пребывании во главе управления, уволил только девять должностных лиц и каждого из них но какой нибудь основательной причине; Джон Адамс уволил в течение четырех лет девять должностных лиц, но ни одно из них не было уволено по политическим мотивам. Джефферсон уволил в течение восьми лет тридцать девять должностных лиц, но многих из них Адамс неосмотрительно назначил перед самым выходом в отставку; а в течение следующих двадцати лет (ИЬ08 —1828) были уволены только шестнадцать должностных лиц. Однако, в 1820 году в конгрессе прошел билль, назначавший для занятия очень многих должностей четырех-летний срок. Это нововведение, очевидно, могло сделаться источником важных злоупотреблений и потому вызвало неодобрение и со стороны Джефферсона и со стороны Мадисона. Ни президент республики ни начальники административных департаментов не воспользовались правом увольнения, так что осталось в силе прежнее обыкновение увольнять лишь тех, кто этого заслужил своим дурным поведением. Ко со вступлением в 1828 году вспыльчивого и упрямого Джэксона в звание президента республики началась новая эра. Он принадлежал к числу вышедших из простонародья, необразованных и грубых западных уроженцев, а достиг он власти благодаря возбуждению умов в среде народной массы; он был озлоблен против всех, кто быль близок к его предшественнику; к своим друзьям он питал горячую привязанность, к своим врагам он относился с желчной ненавистью и он с нетерпением ожидал случая вознаградить тех, кто оказывал ему личные услуги. Доходя до крайности в своей привязанности к теории всеобщего равенства, он объявил в своем послании к конгрессу, что частое замещение должностей новыми людьми есть один из основных республиканских принципов, и затем, повинуясь требованиям и этого принципа и своих страстей, уволил, в течение первого года своего президентства, пять сот почтмейстеров и заменил их своими приверженцами. Эта манера делать из права назначения должностных лиц орудие для борьбы с противниками, уже была в ходу в Нью-Иорке, где ярость борьбы между различными партиями рано привела к очень многим усовершенствованиям в организации партий; то был один из нью-иоркских приверженцев Джаксона,
Ma гс у, который,произнося в 1832 году публичную речь в сенате, вкратце изложи.! новую доктрину в следующей фразе, сделавшейся знаменитой: «Добыча принадлежит победителю» *).
С 1828 года и почти вплоть до настоящего времени обе политические партии придерживались правила, что с» назначением нового президента республики считаются вакантными почти все федеральные должности, начиная с дипломатических миссий при европейских правительствах и кончая должностями деревенских почтмейстеров. Само собой разумеется, что прежния должностные лица могут быть оставлены на местах или снова назначены (дь случае истечения установленного срока), если новый президент республики принадлежит к той-же политической партии, к которой принадлежал его предшественник, но они не имеют на это ни легального ни нравственного права. Президент республики и начальник департамента имеют полное право назначать на должности кого пожелают, лишь-бы только это были американские граждане; только назначения на самые важные должности должны делаться не иначе, как с одобрения сената *).
Так как ни президент республики нп его министры не имеют никакого понятия о тех лицах, которые ищут должностей в отдаленной от правительственного центра местности, то они по необходимости должны обращаться за сведениями к тем, кто живет в той местности. За такими сведениями они, натурально, обращались к сенаторам Штата или к членам конгресса, выбранным от техи. округов, где предстояло замещение вакантных должностей, и, натурально, руководствовались рекомендациями этих лиц, если эти последние принадлежали к одной партии с президентом республики *). Хотя это обыкновение и пе получило обязательной силы конституционного постановления, но сенаторы и члены палаты представителей придерживались его с таким упорством,— потому что оно усиливало в данной местности и их личное влияние
) Еще ранее 1820 года губернатор Клинтон жаловался на то, что „правильно организованные и приученные гь днецииплвне отряды Федеральных должностных лиц вмешиваются в Штатах в производство выборовъ1*. Марси доказывал в своей речи необходимость увольнять всех должностных лпц побежденной партии и делать назначении на непродолжительные сроки, как вто делилось в его собственном Штате. „Оспаривая друг у друга победу, опи [ нью-иоркекие политиканы] открыто заявляют, что намереваются пожинать ен плоды. Они не находят ничего предосудительного в общем правиле, что победителю должна принадлежать отнятая у неприятеля добыча*.
») Си. касательно итого предмета главу V в 1 томе.
’) Но они не всегда принадлежали к большинству, потому что президент республики может принадлежат к той партии, которая находится в конгрессе в меньшинстве.
и влияние их партии,—что исполнительная власть не протестовала против их притязаний и дозволяла им раздавать должности в награду за услуги, оказанные их партии, и с целию приобретать новых приверженцев. Иногда случалось, что президент республики или который нибудь из его влиятельных министров оказывался несговорчивым; но установившееся обыкновение все-таки оставалось в силе, потому что было основано с одной стороны на желании исполнительной власти поддерживать добрые отношения с сенаторами, утверждавшими международные, трактаты и назначения на должности, С другой стороны на сознании, что в каждом избирательном округе необходимо усиливать свою партию посредством дележа добычи тем способом, какой, по мнению местных вожаков, оказывается самым целесообразным. Главные характеристические особенности этой системы заключаются в следующем: замещение всякой общественной должности безусловно зависит от личного усмотрения той власти, которой принадлежит право назначать должностных лиц; всякая вакантная должностыиредоставляется на основании партийных соображений одному из приверженцев партии в награду за оказанные им услуги (все равно, оказаны-лп эти услуги самим, получающим назначение, лицем пли тем, кто его рекомендует); всякий, получивший какую либо должность, должен знать, что останется на своем месте, пока власть будет находиться в руках его партии, поэтому должен ради своих личных интересов исполнять обязанности бойца в рядах своей партии. II так, профессиональные политиканы пе придают понятию об общественной должности того идеального значения, что с нею соединяется исполнение некоторых обязанностей по отношению к обществу; они даже не придают ей того «практическаго» значения, что она доставляет средства существования честному труженику; они считают ее ничем иным, как наградой за прошлые, настоящие и будущие услуги, которые приносят пользу их партии.
Впрочем, профессиональные политиканы едва-ли были-бы в состоянии прочно утвердить господство такой системы во всей стране, если-бы некоторые идеи не сделались ходячими в среде народных масс. Частое замещение одних должностных лиц другими считалось и до сих пор почти всеми считается за вполне согласное с духом демократии. Оно каждому доставляет возможность достигнуть власти и постоянного жалованья, и в этом отношении напоминает обыкновение Афинян и Флорентинцев назначать должностных лиц по жребию. Оно, как полагают, заставляет людей напрягать все их умственные способности, возбуждает в них похвальное честолюбивое желание быть полезными их отечеству пли окружающей их среде, предохраняет от возникновения особой касты должностных лиц с её рутинными 26
приемами, с её чопорностью и высокомерием. Оно свидетельствует о том, что столь дорогое для Американцев всеобщее равенство заставляет должностное лице считать себя слугою народа, а не повелителем в роде европейских бюрократов. Оно не дозволяет должностным лицам воображать, будто они иЛиоть какое нибудь право на занимаемое пмп место и будто они имеют какое нибудь право оставаться па атом месте. Оно удовлетворяет то влечение к новизне и к переменам, которое свойственно постоянна вводящим у себя какие нибудь преобразования западным общинам. Под влиянием техь-же идей возникло обыкновение выбирать должностных лиц Штата и городских должностных лиц на короткие сроки. Но если сам народ выбирал своих должностных лиц только на один год или на два. то почему-же те должностные лица, которые назначались федеральною властию, могли дольше оставаться на своих местах? Кроме того, раздача должностей для политических целей оправдывалась ссылками на пример Англии, так как лет пятьдесят тому назад Американцы были убеждены, что английский секретарь казначейства все еще раздавал (точно так-же, как и в течение прошлого столетия) членами палаты общин гражданские должности, членам палаты лордов почетные отличия (ордена и высшие титулы перов), а родственникам тех и других церковные должности ').
Другая и очень важная причина частой замены одних должностных лиц другими заключается в убеждении Американцев, что всякий может не хуже другого исполнять какие бы то ни было служебные обязанности,—в убеждении, которое было удачно выражено старым недругом Американцев, королем Георгом Третьим, в следующей фразе: <всякий годен для всякой должности, какую может добыть». В Америке всякий расторопный человек считается способным ко всякому делу, за которое возьмется, а тот факт, что он добыл какую нибудь должность, считается за доказательство его расторопности. Его называют «практическим человекомъ». Это в сущности га же мысль, которую высказал Георг Третий: если вы достаточно ловки для того, чтоб склонить народ к назначению вас на должность, то это доказывает, что вы достаточно ловки для того, чтоб исполнять возложенные на вас обязанности или для того, чтоб скрывать вашу небрежность в исполнении этих обязанностей. Кроме того, следует заметить, что большая часть федеральных должностей и тех, которые более всех других на
) В настоящее время все ато уже изменилось: теперь как на противоположность с американской системой указывают на редко случающуюся в Англии замену одних должностных линь другини и на замещение должностей теми, кто успешнее других выдержал установленный зпзамен.
виду у граждан, требует лишь очень незначительных специальных познаний. Всякий акуратный и добросовестный человек способен хорошо исполнять обязанности таможенного чиновника или смотрителя над маяками. Даровитые и предприимчивые люди не находят личного интереса в замещении должностей только способными людьми и на продолжительные, сроки, потому что сами редко нуждаются в должностях, но они довольны тем, что благодаря установившимся порядкам могут доставлять должности своим бедным родственникам пли несчастным друзьям. Эти родственники и друзья, конечно, подвергаются опасности быть уволенными за негодностью. Но чувство надежды сильнее, чем чувство страха. На десять человек, желающих назначения на какую нибудь должность, найдется только один, который побоится взяться за то, в чем ничего несмыслит; поэтому число претендентов на должности очень велико, а число должностей сравнительно не велико.
До сих пор мы вели речь только о федеральных должностях; они бблыпею частию очень незначительны, так как к их числу принадлежат мелкие должности деревенских почтмейстеров, таможенных чиновников в портовых городах и т. д., хотя к ихъже. числу принадлежат должности секретарей в вашингтонских административных департаментах, членов посольств и консульств и губернаторов территорий. Но частая замена одних федеральных должностных лиц другими до такой степени вошла в привычку, что ту же систему скоро стали применять к должностям в Штатах и в городах, то есть стали назначать на эти должности по усмотрению начальства, а не так как делались назначения на высшие административные должности и (в большей части Штатов и больших городов) на судейские должности, —не по выбору народа. Это продолжалось во всех сферах и отраслях управления до более близкой к нам поры, о которой я буду вести речь немного далее. Может показаться странным, что такой практичный парод как Американцы мог допустить существование такой системы, при которой от должностных лиц не требуется главным образом полезного служения обществу, ни во что не ценится приобретаемая многолетней практикой опытность и никто не может рассчитывать на то, что даже при самом добросовестном исполнении своих служебных обязанностей получит повышение или, по меньшей мере, сохранит занимаемое место. Это объясняется тем, что Американцы, привыкшие во всем рассчитывать на самих себя, не ожидают большой пользы от деятельности своих должностных лиц, что они вовсе не заботятся о назначении способных людей на служебные должности и что они не считают увольнение от должности большим несчастием'ь для того класса людей, который привык добывать средства существования часто меняя один род занятий на
другой. Но главная причина описываемых нами явлений заключалась в том, что не было такой партии и такого класса людей, которые были-бы специально заинтересованы в отмене той системы, а между тем скоро возник такой класс людей, который был специально заинтересован в её поддержании. Она создала особый класс профессиональных политиканов, которые стали крепко держаться за нее, потому что она приходилась пм по вкусу. Для того, чтоб исполнять ту политическую работу, которая заключалась в организации первоначальных митингов, конвентов и выборов в городах, в Штатах и в сфере национального управления, и которая оказывалась все более и более необходимой вследствие распространения демократических идей и усиливавшейся от 1820 и почти до 1850 иода борьбы между политическими партиями, нужны были люди, готовые всецело сосредоточивать на ней свое вниманий. Таких людей можно было добыть только посредством частой замены одних должностных лиц другими. Всякий скоро стал бы тяготиться такой работой, которая не доставляет никаких выгод. Лица, состоящие на гражданской службе, не имели-бы никакого мотива для вмешательства в политику, если-бы и после политического поражения их друзей они оставались на своих местах; кроме того, они не стали-бы действовать все сообща, потому что не принадлежали все к одной партии, а были назначены в различное время правительственными властями различных политических оттенков. Напротив того, политическая партия может полагаться на тех людей, которым она доставляет средства существования,—она может быть уверена, что эти люди будут набирать для неё новых приверженцев, будут поддерживать её внутреннюю организацию, будут прибегать на выборах к таким плутням, на которые едва-ли решилпсь-бы люди, привязанные к партии только своими политическими убеждениями. Поэтому возникновение класса профессиональных политиканов было первых продуктом той системы, в которой общественные должности считались добычей победителей. Вторым её продуктом были начальники «кружковъ». В старинных скандинавских поэмах короли или начальники обыкновенно назывались раздавателями наград. Они привлекали к себе приверженцев и вознаграждали заслуги воинов или поэтов щедрыми подарками. Точно так и начальник «кружка» приобретает новых приверженцев и удерживает в своих руках власть благодаря тому, что раздает должности. В избирательной борьбе должности служат наградой для победителей; начальник «кружка» распределяет эту добычу и до и иосле битвы, обещая высшие выборные должности самым сильным между своими воинами, а те низшие должности, которыми он может сам располагать, раздавая менее сильным, но не менее преданнымъ
«му воинам. Этим способом он упрочивает, расширяет и усиливает свое влияние. Он расставляет на аванпостах своих оруженосцев и пажей, которые привязаны к нему крепкими узами, потому что надеются получить какую нибудь высшую должность и опасаются лишиться той, которую занимают. Те должности, которые может раздавать сам начальник <кружка», оплачиваются таким незначительным жалованьем, что не могут привлекать способных людей, но они служат ступенью для достижения более высоких должностей, замешаемых'ь по выбору народа, а желание достигнуть этих высших должностей и доставляет политиканам тех многочисленных работников, которые необходимы для употребления в дело политического механизма. Ви, Англии очень незначительно число людей, стремящихся к занятию должностей, потому что с переменой министерства очищается менее пятидесяти ваканций, а все остальные должности могут сделаться вакантными только вследствие смерти пли повышения по службе тех, кто ихи. занимает. Поэтому в Англии лишь очень незначительная часть населения находит личную денежную выгоду в торжестве своей партии, а вожди имеют при себе,— если можно так выразиться,—офицеров главного штаба, но очень мало низших военных чинов и ни одного добровольца. Этот штаб состоит большею частию из людей богатых, могущих обойтись и без казенного жалованья. Напротив того, в Америке число добровольцев почти одинаково с числом людей, состоящих на постоянной службе. Так как все эти добровольны добывают средства существования из своих занятий политикой, то их личные интересы побуждают их всегда действовать за-одно. Если их партия не может пользоваться федеральными должностями,—подобно тому, как демократы не могли ими пользоваться с 1861 по 1885 год, —то она можетъдобывать должности Штата, а в случае неудачи— должности городские: надежда одержать верхт. по меньшей мере на выборах в Штатах и в городахи. поддерживает между её приверженцами дисциплину и возбуждает в них рвение к общим интересам.
Именно эти искатели добычи извратили и обезобразили механизм политических партий. Они уничтожили свободу народных выборов, организуя по своему вкусу первоначальные митинги и конвенты, и вносили позор в общественную жизнь Штатов и городов, совершая па выборах разные мошеннические проделки — составляя неправильные списки избирателей и неправильно сосчитывая поданные голоса ’).
) В Канаде должностный яйца но-долгу остаются иа своих местах: этот факт, по видимому, объясняется отсутствием такой-же организации политических партий, какай существует в Соединенных Штатах.
Обыкновение делать все назначения на административные должности на основании партийных интересов и личных симпатий понизило общий уровень общественной нравственности, потому что научило людей относиться с пренебрежением к существенным интересам и довело недобросовестность политиканов до цинизма. Никому даже не приходит в голову, что личные достоинства могут давать право на повышение пли могут служить мотивом для назначения на должность. Политика превратилась в уменье раздавать казенное жалованье так, чтоб друзья были как можно более довольны, а противники как можно менее недовольны. Даже даровитые люди были вынуждены тратить свои умственные силы на такую задачу: президенты республики и министры употребляли на её разрешение те часы, которые следовало-бы употреблять на разрешение проблем, имеющих существенную важность для всей страны ’) Выдвигающийся на первый план, политический деятель принужден заботиться как о тех назначениях на высшие должности, которые служат мерилом его знания людей и его добросовестности, так и об удовлетворении тех приверженцев низшего разряда, которые добиваются мелких должностей. Едва-ли можно назвать карикатурой сатиру Ловелля, в которой кандидат на звание президента республики обращается с следующими словами к живущему в Новой Англии моряку из своих друзей:
If you git me inside the White House,
Your head with ile I'll k i n d e r'n i n t, Hy gitting’yon inside the light-house, Down to the end of .1 »i 1 am pint.
(Если ты поможешь мне поселиться в Белом Доме, то я не намылю тебе за это голову, поместивши тебя внтури маяка у самой оконечности Джаалама).
В виду изложенных нами фактов само собой понятно, чтб от частой смены должностных лиц не могло улучшиться исполнение служебных обязанностей. Те люди, которые назначались на общественные должности в награду за услуги, оказанные их партии на выборах пли на первоначальных митингах, не принадлежали к числу самых способных. Так как большая часть должностей, на которые они назначаются, не требует ничего,
) Президент республики Гаренльд сказал: „Одной третьей части того времени, которое употребляют сенаторы и народные представители на псиолвение своих служебных обязанностей, едва-ли достаточно для рассмотрения всех просьб о назначениях на должности... Еслп-бы у нвс был введен разумный способ замещения должностей, то административные департаменты моглибы лучше исполнять свои обязанности, а их содержание стопло-бы вдвое менее*1.
кроме дюжинных деловых способностей, свойственных всякому Американцу с средним уровнем умственного развития, то существующие порядки причиняли населению существенный вред только в том случае, если неспособные люди попадали на какие нибудь высшие должности—на должности в вашингтонских департаментах пли в главных таможнях. Сверх того, американские должностные лица лишены возможности акуратно исполнять свои служебные обязанности. Они считают более важной свою обязанность заботиться об интересах своей партии на выборах и о назначении кандидатов, указанных начальником их политического «кружка», потому что от успешного исполнения этой обязанности их собственная судьба зависит гораздо более, чемч. от исполнения их служебных обязанностей. Демократическая теория напоминает должностному лицу о его зависимости от общества, но сам он сознает свою зависимость только от того начальника городского «кружка», от того сенатора пли члена конгресса, которому обязан своим назначением на должность. II чувство признательности и сознание долга привязывают его только к тому, кто считается его патроном. Непрочность занимаемой должности ослабляет его рвение к исполнению его служебных обязанностей, потому что не в награду за такое рвение сохраняются и получаются общественные должности. Администрация некоторых департаментов федерального и городского управления даже реже, чем в Европе, может равняться с администрацией частных промышленныхч. компаний; административные дарования, которыми основательно хвастаются Американцы, всего менее заметны в сфере национального и городского управления. Короче сказать, при чаеЛой смене должностных лиц, гражданская служба не открывает никакой карьеры, потому что должности раздаются не в знак общественного доверия, а в награду за оказанные политической партии услуги и с целью усилить влияние партии на выборах.
Некоторые исч> этих зол обратили на себя внимание еще, в 1853 году; в то время было издано конгрессом постановление, требовавшее, чтоб все лица, поступающие на службу в вашингтонские департаменты, подвергались предварительному экзамену ). Но ни это постановление ни изданные впоследствии с тою-же целию другие постановления не принесли никакой пользы, потому что к ним относились несочувственно те должностные липа, которыя
и) Оставлять служащих па запиваемых ими должностях пока опп „ведут себя хорошо* не считалось достаточным обеспечением хорошего исполнении служебных обязанностей, потому что тогда нельзи-бы было увольнять некомпетентных людей, не провинившихся ни в каком важном упущении по служб.
должны были приводить их в исполнение. Но той-же причине оказалось бесплодным постановление конгресса, которое вводило систему назначений, основанную на конкурренпии между экзаменующимися. и которое было издано в 1871 году, в jo время, как теперешняя агитация в пользу реформы гражданской службы уже начала охватывать умы населения. И'айес (1877—81) был первый президент республики, ио видимому, искренно желавший реформы гражданской службы; но он не был в состоянии осилить ни оппозицию политиканов ни равнодушие конгресса, издававшего свои постановления только из уважения к. требованиям некоторых просвещенных людей. Впрочем, в 1883 году быль сделан важный шаг в этом направлении посредством утверждения того постановления (получившего оть своего автора, бывшего сенатора от Штата Огио, название Pendleton Act), которое учреждало комитет для реформы гражданской службы (из назначенных президентом республики членов) и предписывало ему применить систему конкурренпии экзаменов к замещению значительного числа должностей в вашингтонских департаментах и небольшего числа должностей в других частях страны. Президент республики Артур назначил хороших членов комитета, а благодаря изданным ими правилам были введены некоторые улучшения. Когда Клевеланд достиг в 1885 году звания президента республики, многие опасались, что так как демократы не стояли во главе управления с 1861 года, го они бросятся как жадные волки на служебные должности и принудят президента республики заменить всех должностных лиц приверженцами его собственной партии. Однако, хотя Клевеланд и не оправдал надежд, которые возлагались на него нетерпеливыми реформаторами, но он не допустил тех злоупотреблений, которых опасались приверженцы реформы. Я не. позволяю себе высказать решительное мнение о таком предмете, который вызывает в Америке горячие споры; но не подлежит никакому сомнению, что Клевеланд не увольнял массами пи тех должностных лиц, которые были назначены на основании постановления конгресса, известного под названием Pendleton А с I, ни каких либо других; это ясно доказывают жалобы тех жаждавших дележа добычи демократов, которые находят, что едва-ли стоит труда проводить своего кандидата на президентскую должность, если это не доставляет денежных выгод его привер женцам.
Постановление 1883 года относилось только к небольшому числу федеральных должностей—почти к 14,000, тогда как их общая цифра доходит почти до 120,000. Но своим нравственным влиянием оно не соответствовало сравнительной незначительности первой из этих двух цифр и было в то время основательно
названо «тяжелым ударом для пессимистовъ». Оно развязало руки тем президентам республики, которые пожелали-бы реформы граж данской службы, и усилило в Штатах и в муниципалитетах агитацию в пользу этой реформы. Некоторые Штаты ввели у себя экзамены для лиц, желающих поступить на гражданскую службу; такие-же порядки введены в Нью-Иорке. в Бруклайне, в Бос тоне и в некоторых других городах. Только по прошествии нескольких лет можно будет составить себе ясное понятие о том, в какой мере эти нововведения способствовали облагорожению политической деятельности. Покуда достаточно будет заметить, что описанные нами злоупотребления существовали и в сфере федерального управления и в сфере управления Штатов и городов в течение последних шестидесяти лет, а теперь есть основание надеяться, что будет положен конец и назначениям должностных лиц па короткие сроки и увольнению должностных лиц с целию заменять их приверженцами одержавшей верх партии, и что введение экзаменов будет все более и более устранять от общественной службы тех политиканов, которые считают служебные должности за военную добычу.
ГЛАВА LXVI.
Выборы и их механизм.
Я не могу взяться за изложение сложных и разнообразных избирательных законов различных Штатов. Но частию в большинстве Штатов, частию во всех них существуют некоторые избирательные обычаи, которые имели такое сильное влияние на деятельность политических партий и в особенности на механизм выборов в. городах, что я считаю нужным вкратце указать их.
Все расходы на наем помещений для производства выборов, на жалованье письмоводителям и тем, кто собирает и сосчитывает голоса избирателей, возлагаются на общину, а не так, как в Англии—пе на баллотируемых кандидатов.
Все народные выборы должностных лиц для городов, для Штатов, или для сферы федерального управления, производятся во всех Штатах посредством баллотировки, которая была введена не столько с целию предотвратить плутни пли застращивание изби
рателей, сколько потому, что она представляет самый скорый и самый удобный способ отбирать голоса у громадного народного сборища. Тайная подача голосов не имелась вь виду и не везде обеспечена. Поэтому приготовление избирательных ^аппсокь и пхь раздача избирателям были предоставлены (я полагаю повсюду) ’) кандидатам и их друзьям, то есть политическим партиям, а расходы на печатание и на раздачу этих записок уплачиваются темп-же партиями.
В Америке производство выборов представляет более сложную задачу, чем в Европе. Там более значительно число выборных должностей, а так как срок назначений на должности менее длинен, то приходится ежегодно баллотировать более значительное число кандидатов. Во избежание расходов на неоднократные баллотировки, обыкновенно (но не повсюду) производится одновременно несколько баллотировок, то есть в один и тит-же день и в одной и той-же. зале выбираются подачей голосов и федеральные должностные лица (выборщики президента республики и члены конгресса) и должностные лица Штатов, графств и городов. Выборщики президента республики назначаются посредством баллотировки только один раз в четыре года, а члены конгресса один раз в два года. Но число требующих замещения должностей в Штатах, в графствах и в городах так велико, что набиратель отправляется в приготовленную для выборов залу для того, чтоб баллотировать по меньшей мере восемь пли десять кандидатов на разные должности, а иногда даже двадцать или тридцать *).
Отсюда возникло обыкновение составлять так называемые <цельныя» избирательные записки; это—длинные лоскутки бумаги, на которых напечатаны имена лиц, рекомендуемых какой нибудь политической партией или политической группой для замещения выборных должностей *). Такия записки составляются накануне вы-
') Я не берусь за изложение таких «актов, которые верны по отношению ко всем Штатам, потому что законы Штатов по ктому предмету очень разнообразны. Впрочем, для целей этой статьи не представлнется надобности в точном изложении правил, установленных в каждом отдельном Штате. В моем тексте указаны только повсюду установившиеся па практике обычаи.
-) Иногда случается, что избирателю проходите» опускать свои избирательны а записки в шесть различных ящиков, потому что ему приходится баллотировать кандидатов на шесть различных разрядов должностей.
'>) На тйкпх записках печатается столько имен, сколько ваканций нужно заместить,—но обыкновенно более двенадцати. В примечания, помещенном в конце этой главы, приведено несколько образчиков таких записок, бывших в употреблении на выборах 1887 года.
боров ц заключают в себе кроме имен кандидатов указание должностей, на которые следует выбирать каждого из них. они печатаются по распоряжению комитета политической партии в таком числе экземпляров, какое соответствует числу избирателей, и передаются агентам партии, которые становятся при входе в залу, приготовленную для выборов, и раздают их избирателям. Само собой разумеется, что каждая партия прежде всего заботится о раздаче таких записок своим приверженцам, но охотно раздает их всем, кто пожелает их иметь. Всё это делается открыто; за каждым избирателем можно проследить с /ого момента, как он взял избирательную записку из рук агента своей партии, и вплоть до того момента, как он опустил ее в ящик, приготовленный для баллотировки. Если этот избиратель принадлежит к числу дюжинных членов своей партии, то он опускает в ящик свою записку в том виде, в каком получил ее. Это называется подачей голосов по «цельной» избирательной записке. Если-ate избиратель сколько нибудь самостоятелен в своих убеждениях и если ему не нравятся некоторые из кандидатов, указанных в избирательной записке его партии, то он зачеркивает их имена и заменяегь другими. Чтоб, облегчить ему такую замену, агенты, поставленные у входа в залу, снабжают его небольшими кусочками бумаги, которые намазаны на оборотной стороне клеем и на которых написаны имена каких нибудь других кандидатов. Он наклеивает эти кусочки бумаги над именами тех кандидатов, выбор которых но одобряет, и таким образом избавляется от необходимости вычеркивать те имена. Число таких кусочков бумаги, израсходованных агентами партии, служит мерилом пли негодности выставленных политической партией кандидатур, или самостоятельности избирателей, или и того и другого. К сожалению, число кандидатов нередко бывает так велико, а знакомство избирателей с их личными достоинствами так поверхностно, что иной избиратель, недовольный выбором кандидатов, не знает кем их заменить (в особенности в больших городах) и только по этой причине подает свой голос в их пользу.
Относительно способа производства выборов возникают два вопроса. Во-первых, было-бы желательно знать, честно-ли исполняют свои обязанности те лица, которые заведуюг организацией выборов? На этот вопрос нельзя дать такого общего ответа, под который подходилибы крайне разнообразные порядки, существующие в различных Штатах; это разнообразие объясняется частию несходством изданных различными Штатами закопов о выборах, частию несходствоми. понятий об общественном долге. В некото
рых Штатах, как например в нью-иоркском, деятельность организаторов выборов считается безупречной, как утверждают, благодаря изданию превосходных законовч., которыми установлены самые точные подробные правила. В других ДОИтатах разные подлоги—как например, внесение в список избирателей такнхи. лиц, которые не имеют права участвовать в выборах, плп неверный счёт поданных голосов, —считаются обычным явлением не только в городских выборах, но и при выборе должностных лип Штатов и федерального управления. Я не имею данных, по которым можно-бы было определить размер таких подлогов, так как существование этих последних лишь в редких слу-, чаях может быть доказано, а большею частию остается необнаруженным. Иногда случается, что подлоги подозреваются там, где их вовсе не было. Тем не менее, есть основание думать, что в некоторых Штатах они совершаются так часто, что составляют одно из важных общественных золъ
Во-вторых, желательно знать: предохраняет-ли существующий способпроизводства выборов от запугивания избирателей, от взяток, от замены настоящих избирателей подставными лицами, от неоднократной подачи голоса одним и тем-же лицем, и от разных других проделок со стороны агентов политической партии? II в этом отношении ни Штаты ни города не похожи один на другой частию вследствие несходства действуюшпхи. в них законов, частию вследствие несходства в характере их населения. К запугиванию прибегают редко. Замена избирателей подставными лицами и неоднократная подача голоса одним и тем-же лицем случаются нередко в густо населенных городах, где нельзя знать всех избирателей в лице. О взятках я уже говорил ранее: это—спорадическая болезнь, но там, где она появляется, она нередко бывает очень сильна. Законы, установляюшие способа, баллотировки, редко избавляют от неё, потому что «при нашей теперешней системе целые отряды избирателей отправляются на баллотировку с избирательными записками в руках и держат эти записки так, что начальник «кружка» может следить за ними с того момента, как они получили эти записки, и до того мо-
и) Оки совершались очень часто и до сих пор еще не совершенно прекратились в некоторых южных Штатах, где к них прибегали с целию недопускать негров до избрании республиканских кандидатов. Именно там всего чаще употреблялись для баллотировок пищки, сделанные из какой нибудь ткани. В Сан-Франишѵко мне рассказывали, что выборы стали производиться более правильно е тех пор, как были введены дли баллотировок стеклянные ищики, которые нельзя было набивать избирательными записками еще до начала выборов.
мента, когда они положили их в ящикъ» ') Это есть последствие присвоенного агентами партий права руководить выборами в награду за то, что они снабжают граждан избирательными записками.
Установившееся обыкновение предоставлять политическим партиям изготовление и раздачу избирательных записок привело еще к другому очень важному результату. Оно отдало правительственную власть в руки этих партий, а доставляя им благовидный предлог для вмешательства в производство выборов и требуя от них расходов на этот предмет, способствовало развитию механизма партийной деятельности до его теперешнего гигантского могущества. Я попытаюсь уяснить это явление на примере города Нью-Иорка, принимая в руководство две интересные, статьи, которые были изданы в 1887 году *) и содержание которых, сколько мне известно, не вызвало возражений.
Над производством выборов в городе Нью-Иорке наблюдает полицейский комитет, состоящий из четырех уполномоченных, из которых двое должны быть, в исполнение требований закона, выбраны из демократов и двое из республиканцев. Этому комитету поручено ежегодно назначать в каждый из 812 городских избирательных округов <по четыре инспектора над выборами; двое из них должны отличаться от своих сотоварищей противоположными воззрениями на вопросы, касающиеся интересов Штата, а те из них, которые принадлежат к партии меньшинства в Штате, должны быть назначаемы теми членами полицейского комитета, которые принадлежат к этому меньшинству... точно так и те два лица, которые исполняют во время баллотировки обязанности секретарей, должны быть противоположных политических воззрений на вопросы, касающиеся интересов Штата»3).
1) Я цитирую эти слови из статьи J. В. Bis hop'и, помещенной в Scribner's Magazine за Февраль 1888. Автор этой статьи говорить о порядках, существующих в Нью-Иорке, где изданы прекрасные законы, оберегающие правильность подачи и счёта голосов, но не принято никаких мер для введении тайной подачи голосов; высказанные автором замечания применимы, но моему мнению, к большинству Штатов. В некоторых Штагах, как наиример вт. Висконсине, недавно сделаны в законах поправки именно с целию ввести тайную подачу голосов.
-) Авторы этих статей —городской нью-иоркекий казначей Ivins и J. В. Bishop. Обе статьи были первоначально прочитаны в нью-иоркекомд. городском клубе.
’) Я привел ату цитату из статьи Ivin s'a. В Америке нельзя считать экстраординарным явлением тот-ь Факт, что закон прямо признает принадлежность к той или другой политической партии за достаточный мотив для назначения на должность; это объясняется желанием распределять выборные дола:-
Таким образом в Нью-Иорке ежегодно назначаются 4872 должностных лика для надзора за производством выборов; они на половину демократы, на половину республиканцы; и те и другие назначаются тени членами полицейского комитета, вторые принадлежат к одной с ними политической партии. Эти порядки доставляют вожакам партий удобный случай для оказания протекции их приверженцам,—потому что общая цифра расходуемых на этот иредмегь денег (за пять дней по 7.50 долл. в день) доходит почти до 150,000 долл. (30,000 фунт. ст.). Выбор зданий, в которых должна происходить баллотировка, и назначение некоторых других должностных лиц еще увеличивают денежные выгоды, которыми каждая партия может располагать в пользу своих приверженцев. Общая цифра расходов, лежащих на городском казначействе во время выборов, доходила в 1886 году до 222,500 долл. (44.500 фунт. ст.). Раз в каждые два года приходится производить выборы федеральных должностных лиц и по атому случаю назначать нескольких добавочных должностных лиц, которые выбираются также но указанию политических партий и требуют. от города добавочного расхода в 64,100 долл. (12.800 фунт. ст. ); таким образом, общая цифра всех расходов на этот предмет доходит до 290,000 долл.
<Эти 290,000 долл. (говорит Ivins) употребляются если не на покупку по меньшей мере десяти голосов в каждом избирательном округе, то по крайней мере на упрочение преданности стольких-же избирателей. В каждойь избирательном о::руие средним числом по 300 избирателей, стало быть 3 процента всего чпсла избирателей исполняют на выборах возложенные на них законом обязанности, а вожаки партий, руководящие выборами, наблюдают за тем, чтоб они подавали свои голоса прежде всех и подавали как следует.
«Должностные лица (городские и федеральные), от которых зависят назначения на эти места, предоставляют выбор людей тем, кто приводит в действие механизм партийной организации. Но в Нью-Иорке три таких механизма: два демократических, потому что демократическая партия, располагающая огромным большинствомъ
иостн равномерно между приверженцами двух партий, так маг этим способом можно обеспечить добросовестное исполнение служебных обязанностей. В цитированном мною постановлении идет речь об „интересах Штата", потому что каждаи из двух главных политических партий обыкновенно сохраняет свою цельность, когда ведет борьбу но вопросам, касающимги всего Штата, но относительно вопросов, касающихся ивтертсок того или другого города, иногда рпеиадаетеи на «акции.
голосов, разделяется на две факции (Т а in m а и у И а 11 и С оu ии I у Democracy) *). и один республиканский.
«Каждый механизм заключает в себе двадцать четыре окружных организации, соответствующих разделению города на те двадцать четыре округа, которые выбирают членов в городское, законодательное собрание. Каждый из этих последних округов имеет особый комитет, но на самом деле подчиняется одному из вожаков политической партии, а сходка всех этих вожаков служит главной пружиной в механизме всей партийной организации; из неё исходит всякая власть, и она разрешает все политические вопросы... Каждый вожак в округе, выбирающем представителя в городское законодательное собрание, назначает в избирательный округ надзирателя, обыкновенно называемого командиром избирательного округа, и в виду важной роли, которую играет этот командир в партийном механизме, стирается поместить его на какую нибудь городскую должность, — что ему и удается рано пли поздно. Если власть не находится в руках республиканцев и если они не могут никаким другим способом вознаградить «работниковъ» своей партии, то они, по меньшей мере, могут предоставить этим работникам в каждом избирательном округе на пять дней но три должности за 7.50 долл. (1 ф. ст. 10 шилл.). Но они не доходят до такой крайности: демократические вожди находят должности для друзей тех республиканских вожаков, вместе с которыми работают в комитетах, пли-же республиканские вожди,—если власть находится в их руках, —находят должности для своих демократических друзей или для их единомышленников; это объясняется тем, что в Америке взаимное сочувствие между людьми, занимающимися одной и той же профессией, очень сильно, так что политиканы всех партий в конце концов всегда сознают общность своих обоюдных интересов.
«Рано пли поздно каждой партии удается поместить в каждом из 812 округов по меньшей мере по четыре человека в список лиц, получающих жалованье от города; в этбт список входят 9955 имен, кроме членов школьных комитетов, а со включением этих последних 13,749 имен; в эту цифру входят 25 альдерменов и 83 высших должностных лица, но не входят члены городского собрания, сенаторы и федеральные должностные липа. Таким образом на деле оказывается, что люди, пускающие в ход механизм партийной организации, содержатся на счет города наравне с городскими должностными лицами. Это
I) Кроме того есть третья демояратяческди «акция [Irving Hail}, которвн слабее двух других. Едвв-лии можно свивать, что оииа также имеет в своем распоряжении иривпдьно устроенный и постоянно действующий механизм.
замечание всего более верно по отношению к тем вожакам, которые заведуют округами, выбирающими членов городского законодательного собрания. Нельзя сказать, чтоб деньги, подучаемые ими от города, от Штата или из федерального казначейства, тратились прямо на выборы, но можно положительно утверждать, что этп деньги тратятся на поддержание прочности партийного механизма; благодаря им партийный механизм всегда готов для работы и в особенности для производства выборов.
«Город Нью-Иорк уплатил в прошлом году вожакам, заведующим теми округами, которые выбирают членов городского законодательного собрания, 330,000 долл., то есть средним числом ио 4750 долл. каждому из 72 вожаков. Этой цифрой определены расходы на канцелярию, а начальнику этой канцелярии назначено только 12,000 долл. в год. В настоящее время .чти начальники получают из общественного казначейства по 24,000 долл. Политическая факция, известная под названием Tammany Hall, получает из этой обшей цифры 119,000 долл., которые делятся между 18 из её 24 заведующих округами вожаков. Политическая факция, известная под названием County Democracy, получает около 90,000 долл., которые делятся между 17 из её 25 заведующих округами вожаков. Так как республиканские вожаки принадлежат к партии меньшинства, то они получают только 22,000 долл., которые делятся между 8 из их 24 вожаков. Впрочем, чтоб быть справедливым, следует заметить, что люди, между которыми делятся эти суммы, принадлежат к числу честных и полезных слуг общества и что город не даром плотит им жалованье.
«Общая цифра этих расходов (242,090 долл.) назначается городом только на содержание вожаков, заведующих механизмом партийной организации. Кроме того, город отпускает не менее 750,000 долл. на содержание упомянутых выше «командировъ», на бойцов и разных пособников, о которых также следует заметить, что они ббльшею частию оказывают городу ценные услуги за уплачиваемое пм жалованье. Таким образом механизм партийной организации содержится в течение всего года в таком порядке, что всегда может быть употреблен в дело для организации выборов.
«Перед наступлением дня, назначенного для производства выборов, вожаки каждой партии собираются на совещание и определяют размер денежных сумм, которые могут быть истрачены в каждом избирательном округе на тех людей, которые исполняют при баллотировке обязанности «работниковъ». Эти работники получают по 5 долл. в день, а иногда и более, смотря по коли-
честву наличных денег. Каждая партия печатает свои избирательные записки; но иногда случается, что об партии поручают печатание этих записок одной и той-же типографии; а это иногда приводило к очень странным последствиями
«Так как заказ печатания избирательных записок исходит от вожаков тех округов, которые выбирают членов городского законодательного .собрания, то в руках этих вожаков находится самая важная составная часть партийного механизма. Они Могут собраться накануне выборов и уничтожить избирательные записки; тогда производство выборов не могло-бы состояться. Некоторые из них извлекали из этого права такия выгоды, что могли прожить целый год на деньги, вырученные от составления избирательных записок. Они могут уничтожить эти записки, могут изменить их содержание, могут не раздать их избирателям,—короче сказать, могут сделать с ними всё, чтб захотят. Если они и берут деньги, то не иначе как под предлогом, что необходимо принять меры для раздачи избирательныхч. записок или что необходимо вознаградить «работниковъ» политической партии за их труд. Эта организация партий приводит к тому результату, что если-бы какой нибудь кружок независимых граждан вознамерился вступить в борьбу с профессиональными политиканами, то ему пришлось-бы предварительно завести очень сложный и дорогостоющий механизм партийной организации. Прежде всего необходимо всегда быть готовыми для печатания и раздачи избирательных записок. На это требуется немало денег, а значительность расходов на этот предмет уже сама по сеЪе служит препятствием для тех, кто желад-бы поддерживать агитацию в пользу реформы. Механизм партийной организации так устроен, что вожаки всегда готовы приступать к печатанию и раздаче избирательных записок на те деньги, которые собирают с кандидатов на должности и с должностных лицъ».
Расходы на печатание и раздачу избирательных записок и на содержание «работниковъ» политической партии покрываются из сумм, которые составляются главным образом из налогов, взыскиваемых с кандидатов соразмерно с жалованьем тех должностей, на которые желают попасть эти кандидаты. В сущности это ничто иное, как покупка назначений на звание кандидатов. Размер упомянутых налогов не всегда бывает одинаков; ло словам Ivins’a, многие сильно добивались должности альдервена в хорошие годы, как например после того, как комитет альдерменов продал патент на проведение конно-железной дороги по одной из больших нью-иоркских улиц (Broadway).
«Разсчитывая, чти могут дать в виде налогов только два кандидата для каждого округа и придерживаясь минимума этих на
логов, мы получим следующие цифры:
Два кандидата на должности альдерыенов ь дадут в каждом округе но 15 долл., а в 812 округахъ* 24,360 долл.
Два кандидата на звание членов городского законодательного собрания дадут в каждом округе ио 10 долл., а в 812 округахъ 16,240 >
Два кандидата на звание сенаторов или членов конгресса дадут в каждом округе ио 25 долл. . 40,600 долл.
Четыре кандидата на судейские должности дадут по 10,000 долл 40,000 »
Два кандидата на должности графств, как нанр., на должности шерифа, секретаря или регистратора дадут но 10,000 долл 20,000 »
Два кандидата на должность контролера дадут по 10,000 долл 20,000 »
Два кандидата на должность окружного прокурора дадут но 5,000 долл 10,000 »
Итого .... 211,200 *
«Можно с приблизительной точностью определить, что в 812 городских округах в каждом пункте, где производятся выборы, County Democracy ежегодно издерживает от 75 до 100 долл., Т я in m any 11 а 11 от 75 до 100 долл., республиканцы от 40 до 50 долл. (но в те годы, когда происходят выборы президента республики, расходы бывают более значительны), I г ѵ и и г Hall по 15 долл., представители разных независимых кандидатов по 15 доля.; всё это составляет по меньшей мере по 238 долл. на каждый избирательный округ, а на 812 округов 216\000 долл. или около того. Эти расходы обыкновенно покрываются налогами на кандидатовъ».
По мнению Ivin s’a общая сумма расходов трех политических организаций на производство выборов равняется 307,500 долл. (61,500 фунт. ст.). Разница между этой суммой и 211,000 долл., собираемых в виде налога на кандидатов, пополняется налогами на должностных лиц, сборами с подрядчиков и денежными взносами от принадлежащих ки политической партии богатых людей. Ivins полагает, что выборы обходятся в обыкновенные годы (то есть не. в те годы, когда выбирается президент республики) в 700,000 долл. (140,000 фунт. ст.).
«Из этих 700,000 долл. 290,000 доставляются городом на законные расходы, 210,000 собираются в впде налогов иа кандидатов, а 200,000 добываются посредством обложения налогами
должностных линь и посредством сбора пожертвований от богатых людей. Эти деньги делятся между 45,000 человек, занимающихся организацией выборов. Из этих 45,000 человек около 8000, то есть по десяти на каждый округ, работают от города. Остальные 37,000 человек, то есть по сорока шести на каждый округ, получают содержание от политических партий. Отсюда видно, что для исполнения политической работы требуется почти впятеро больше, людей, чем для исполнения работы, установленной закономъ*
Ivins приходит к следующим выводам: «Весь механизм партийной организации вертится на способе производства выборов,— на том, что закон признает существование политических партий, что эти партии умеют взыскивать налоги и с искателей должностей и с должностных лиц, что независимые люди не могут выставлять своих кандидатур по причине дороговизны выборов, что вожаки тех округов, от которых выбираются члены городского законодательного собрания, раздают избирателям вт> день выборов избирательные записки через посредство своих подчиненных и приверженцев; короче сказать, эта система предоставляет тем, кто управляетыиартийным механизмом,исключительное право не только назначать кандидатов, но и распоряжаться исходом выборовъ».
II так, многочисленность должностей, раздаваемых политическими партиями, дает начальникам «кружковъ» возможность награждать их приверженцев и рассчитывать на то, что не мало голосов будут подаваться на выборах по их указаниям. Расходы на печатание и раздачу избирательных записок требуют правильной организации политических партий и, но видимому, доказывают необходимость их существования, а вместе с тем доставляют им повод для собирания больших денежных сумм. Эти суммы собираются посредством продажи назначении на звание кандидатов и посредством обложения должностных лиц налогом; благодаря этим постоянным доходам политические партии в состоянии подчинять своему влиянию городское управление. Человек самостоятельный не осмеливается выступить кандидатом на какую либо должность, потому что это было-бы очень рискованным и дорого-стоющим предприятием. Городу, приходится тратить много лишних денег, потому что налоги, взыскиваемые политическими партиями с кандидатов на должности и с должностных лиць, ложатся в конце копцев на городское управление, заставляя его увеличивать и жалованье должностных лиц и число должностей,—то есть на соб-
) Я заимствовал эти цифровые данные | несколько уменьшая некоторый из нихъ] из статьи, в которой Bishop, идя но следим Ivins'a, указывает способ излечения общественных недугов.
— 420 — I
ственные деньги упрочивать свою рабскую зависимость. Впрочем, еще не в этих расходах заключается главное зло. На деле выходит, что подкуп дозволяется законом: так как одна пятая часть избирателей подает голоса по указанию начальников «кружковъ», то эти начальники в состоянии направить4 исход баллотировки в пользу того кандидата, который даст им самую крупную сумму
В виду этих фактов нисколько неудивительно, что в некото рых Штатах делались попытки улучшить законы о выборах, то есть вырвать из рук политических партий печатание и раздачу избирательных записок и поручить их общественные ь должностным лицам, прекратить взяточничество и уменьшить расходы баллотируемых кандидатов. Благоприятные результаты, к которым привело в Англии недавнее издание новых законов по этому предмету, внушили и американским реформаторам надежду достигнуть такой-же цеди. Европейский наблюдатель, конечно, одобрит такия стремления, но он заметить, что издание более удовлетворительных законов о выборах долито сопровождаться во-первых преобра зованием избирательной системы, допускающей выборы должностных лпць на короткие сроки, и во-вторых уменьшением числа административных должностей, ежегодно, раздаваемых посредством баллотировок.
ПРИМЕЧАНИЕ.
При сем прилагаю образчики «цельныхъ» избирательных записок, которые употреблялись на недавних выборах; само собой разумеется, что они были составлены политическими партиями и раздавались их приверженцам для опускания в ящик во время баллотировки кандидатов.
') Один опытный ш.ю-иоркский публицист сказал мне, что когда пред стоить разрешение какого нибудь важного общественного вопроса, подкупы случаются реже. Так например, в 1866 году при выборах пыо-иоркского городского мэра было истрачено очень мало денег на подкупы, „потому что те классы городского населения, которые обыкновенно продавали свои голоса, на этот раз вотировали за кандидата рабочей партии и не хотели брать денег от других кандидатовъ".
Следующий избирательные записки были розданы в Штате Иове для избрания должностных лиц Штата, графства я сельскаго'округа:
РЕСПУБЛИКАНСКАЯ ИЗБИРЛТЕЛЬНЛЯ ЗАПИСКА.
Вь губернаторы.
William Larrabee из г|шфства Файет. В вице-губернаторы, John А. Т. Hull, из графства Польк. В члены верховного суда, Gifford S. Robinson, из графства Буана Виста. В главные инспекторы общественного образования, Henri Sabin, из гра«ства Клинтон.
РЕСПУБЛИКА ИСКА И ИЗБИРАТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА ДЛЯ ЧЛЕНОВ ЗАКОНОДАТЕЛЬ НОГО СОБРАНИЯ.
В представители 39-го округа, W. II. Redmann.
РЕСПУБЛИКАНСКАЯ ИЗБИ НАГЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА ДЛЯ ДОЛЖНОСТЕЙ ГРАФСТВА.
В казначеи графства, О. L. Roseman.
В аудиторы графства, F. W. Porter.
В шерифы, А. М. Hogan. В илапные инспекторы школ, J. W. Heath.
В инспекторы графства, G. М. Bryan.
В землемеры, W. Т. Grier.
В следователи. Horace Whitcomb.
ДЕМОКРАТИЧЕСКАЯ ИЗБИРАТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА.
♦ —
В губернаторы, Т. J. Anderson, из графства Марион. В вице-губернаторы, J. М. Elder, из графства Ганкок. В главные инспекторы общественного образования,
II. W. Sawyer, из графства Фремон. В члены верховного суда, Chas. S. Eogg, из графства Гутрп.
ДЕМОКРАТИЧЕСКАЯ ИЗБИРАТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА ДЛЯ ДОЛЖНОСТЕЙ ГРАФСТВА.
В представители, John W. Jones.
В казначеи, W. Т. Sharp. В аудиторы.
О. М. Wheeler.
В шерифы, James Baulin.
В землемеры, Wm. Т. Grier.
В главные инспекторы школ,
V, W. Масу.
В следователи, Janies Conger.
В инспекторы, John А. King.
ИЗБИРАТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА ДЛЯ СЕЛЬСКОГО ОКРУГА
В уполномоченные <),
ИЗБИРАТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА ДЛЯ СЕЛЬСКОГО ОКРУГА.
В мировые судьи »),
В уполномоченные, W. О. Willard.
В коистабли [в замещение ваканции], Р. А. Terrell.
В констабли 1),
ЗАПИСКА РАБОЧЕГО Союза.
В губернаторы. М. G. Cain.
В вице-губернаторы. J. К. Sovereign.
В глава, инспекторы общественного образования, S. L. Tipton.
В члены верховного суда, N. J. Jones.
в ДОЛЖНОСТИ ГРАФСТВА.
В народные представители, W. М. Меапог. В казначеи.
И. С. Buswell.
В аудиторы, С. И. Verneck.
В шерифы, John Wood.
В главные инспекторы. V. W. Масу.
В инспекторы, John А. King.
Вт. следователи, И. II. Legg.
В землемеры, W. Т. Grier.
ИЗБИРАТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА ДЛЯ СЕЛЬСКОГО ОКРУГА.
В уполномоченные >),
В мировые судьи <),
В коистабли,
и) В местах, оставленных пустыми, избиратели могут вписывать имена кандидатов по своему личному усмотрению.
Следующие три избирательные записки употреблялись при баллотировке кандидатов на городские должности в Бостоне. Подлинные записки были украшены разными виньетками; я привожу здесь только имена кандидатов: *
Квартал двенадцатый.
Квартал двенадцатый.
Квартал двенадцатый.
ОБЩАЯ ДЕМОКРАТИЧЕСКАЯ ЗАПИСКА.
[Здесь помещен портрет О'Бриена J.
В городские мэры, Hugh O’Brien.
Литографировал Ц. I. Kiley, литограф, 7 Springlane, Бостон.
В уполномоченные по надзору за улицами, Hugh Е. Brady.
В члены школьного комитета, Russel D. Elliott, Edward С. Carrigan, Joseph T. Duryea, John G. Blake, George R. Swasey, Joseph D. Fallon, Emily A. Fifield, Thomas O'Grady, Jr.
В альдермены, William P. Carrol.
В члены городской думы, William И. Whitmore, James J. Burke, John J. Mulhall.
Мы нижеподписавшиеся симт. свидетельствуем, что эта избирательная записка заключает в себе только имена демократических кандидатов и составлена демократическим городским комитетом Бостона. Thomas J. Barry, председатель. L. J. Logan, председатель комитета, заведующего печатанием записок.
ОБЩАЯ РЕСПУБЛИКАНСКАЯ ЗАПИСКА.
Nathan Sawyer and Son, лито грады № 70 State Street, Бостон.
Сим свидетельствуй!, что это подлинная избирательная запискареспубликанской партии, и что ее следует употреблять на выборах 13 декабри 1887 в городе Постоя*. Jesse М. Gin, председатель республиканского городского комитета в Бостоне.
В городские мэры, Thomas N. Hart.
В уполномоченные по надзору за улицами.
Augustus N. Sampson.
В члены школьного комитета, John W. Porter, John G. Blake, Russell D. Elliott, George B. Swasey, Charles L. Flint. Emily A. Fifield. Abram E. Cutter, Joseph Stedman.
В альдермены, Edward J. Jenkins.
В члены городской думы, Cornelius г. Desmond, Thomas F. Tracy, James B. Hayes.
ИЗБИРАТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА .АССОЦИАЦИИ И'РАИИДАН-
Дек. 13, 1887.
Эта записка заключает в себе имена, выбранный ^ассоциацией граждане [Chickering Hall Convention. А. А. Burroge, председатель].
Печатал в 1887 Alfred Mudge and Son,24 Franklin Street. Бостон.
В городские мэры, Thomas N. Hart.
В уполномоченные no надзорУ за улицами.
Augustus N. Sampson.
В члены школьного комитета, John G. Blake, George R. Swasey. Edward C. Carrigan. Emily A. Fifield. Joseph T. Duryea, Charles L. Flint, Abram E. Cutter, Joseph Stedman.
В альдермены, Edward J. Jenkins.
В члены городской думы, John F. Mulhall, William Bunton.
Samuel B. Doggett.
В тогь день, когда эти избирательные записки были употреблены для баллотировки, на улицах вблизи от тех пунктов,
где производились выборы, раздавались конверты с небольшими кусочками бумаги, которые были намазаны на оборотной стороне клеем и на которых были напечатаны следующие слова:
В члены городской думы William М. Whitmore.
Это было сделано для того, чтоб избиратели, опускавшие в ящик избирательные записки республиканской партии или «ассоциации граждан!, могли наклеивать те кусочки бумаги над именем одного из кандидатов в члены городской думы; таким образом, этим избирателям доставлялась возможность подать их голоса за Уайтмора, между тем как остальных кандидатов демократической партии они забаллотировывали.
Следующие три избирательные записки употреблялись при выборах городских и школьных должностных лиц в городе Кембридже. в Штате Массач., в декабре 1887. Все они были составлены политическими кружками, но не правильно организованными политическими партиями. На тех-же выборах было предоставлено, народному голосованию в следующей форме разрешение вопроса, следует-лп выдавать разрешения на торговлю в городе крепкими напитками:
Следует-лп выдавать патенты на торговлю крепкими напитками в этом городе?
НЕТ.
Следуегь-ли выдавать патенты на торговлю крепкими напитками в этом городе?
ДА.
КЛАДИТЕ. КОГДА ПОЙДЕТЕ НА КОНВЕНТ! * <ибщий список кандидатов. L.M. Hannum.председатель. < ieorge G. Wright, секретарь.
В городские мэры, William Е. RuMell.
В альдермены, Alexander Millan, Warren Ivers, Fred. JI. Holton, Frank H. Teele, Henry A. Doherty, William T. Neilon, Daniel E. Frasier, John H. Corcoran, Charles F. Stratton, Solomon S. Sleeper.
В главные ассессоры.
Joshua G. Gooch.
В помощники ассессора, Charles H. Hunnewell, квартал первый: William J. Marvin, квартал второй.
George L. Mitchell, квн|<та.и> третий.
John Lennon, квартал четвертый. Thomas F. Cahir, квартал пятый.
В члены школьного комитета, John L. Hildreth, [на полный срокъ] квартал первый, Alice М. Longfellow, (на ненстекший срокъ] квартал первый.
Alphonso Е. White, квартал второй.
Richard J. McKelleget, квартал третий.
William И. Orcutt, (на полный срокъ] квартал четвертый.
Moses D. Chnreh, . [иа неистекший срокъ] квартал четвертый.
George А. Allison, квартал пятый.
КВАРТАЛ ПЕРВЫЙ.
В члены городской думы William И. Eveleth. John И. И. McNamee, George Е. Carter, William F. Piner
ИЗБИРАТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА РАБОЧИХЪ
1SS7.
В городские мэры, Edgar R. Champlin.
В ольдермены. Edward W. Hincks, Р. Allen Lindsey, Joseph J. Kelley, John H. Corcoran, Isaac McLean, Samuel W. McDaniel, Colin Chisholm, William T. Neilon, Robert B. Bancroft, Henry A. Doherty.
В ассессоры, Joshua G. Gooch.
В помощники ассессора, квартал иервый, James Grant.
Квартал второй, William J. Marvin. Квартал третий, George L. Mitchell. Квартал четвертый, John Lennon.
Квартал нятый, Sylvanus Al. Parsons.
В члены школьного комитета, квартал первый, Emery Bemis.
Квартал первый, Alice М. Longfellow, на 2 года, квартал второй, John S. Paine.
Квартал третий, John И. Ponce.
Квартал четвертый, John Curtis Nichols. Квартал четвертый. Moses D. Church, на 1 г.пь.
Квартал пятый George А. Allison,
В члены городской думы William И. Eveleth. Edgar О. Kinsman, John И. И. McNamee, George Е. Carter.
ИЗБИРАТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА ПЛАТЕЛЬЩИКОВ ПОДАТЕЙ.
18«.
[Здесь портретъг-на Чемплина].
К городские мэры, Edgar R. Champlin.
В альдермены, Edward W. Hincks. Р. Allen Lindsey, Joseph J. Kelley, Daniel F. Frasier, Isaac McLean, Samuel W. McDaniel. Colin Chisholm. William T. Neilon, Robert B. Bancroft, Benjamin F. Atwood.
В ассессоры. Joshua G. Gooh.
В помощники ассессора, квартал первый, James Grant.
Квартал второй. William S. Marvin.
Квартал третий, George L. Mitchell. Квартал четвертый, John Lennon.
Квартал пятый. Sylvanus M. Parsons.
В члены школьного комитета, квартал первый, Emery Bemis.
Квартал первый. Alice М. Longfellow, на 2 года.
Квартал второй. John S. Paine.
Квартал третий, John И. Ponce.
Квартал четвертый. John Curtis Nichols. Квартал четвертый, Moses D. Church, на 1 год.
Квартал пятый, George А. Allison.
В члены городской думы William И. Eveleth, Edgar О. Kinsman. John И. И. McNamee, George Е. Carter.
Следующей заметка об этих выборах вт. Кембридже, появившаяся в одной из местных газет, сообщает о результате выборов и объясняет употребление такт.-называемых „наклеек u [pasters илп stickers]:
РОССЕЛЛЬ и „НЕТЬ!”
Большинство за майора Росселля 1917.
Большинство шитнсот шестидесяти шести голосов за невыдачу патентов.
„ЗИайор Росселль получил вт. прошлый вторник чрезвычайно лестное выражение общего доверия: он выбран на должность городского мэра большинством 1917 голосов. Запрещение выдавать патенты на торговлю крепкими напитками было одобрено таким-же большинством голосов [566], как и в прошлом году. Число лиц, участвовавших в баллотировке, было более значительно, чем в котором либо из предшествовавших годов, так как из 9500, внесенных в списки лиц, принимало участие в баллотировке око ло 8200. Это объясняется главным образом тем, что вопрос о разрешении торговли крепкими напитками возбуждал сильный интерес: члены общества трезвости всеми силами привлекали своих единомышленников к участию в голосовании, а люди и]ютпвоположииых воззрений отстаивали свои интересы ст. необычайной энергией.
„Избирательные записки с именем Росселля употреблялись в дело большею частию без всяких изменений. Только на должности ольдерменов были выбраны: в первом квартале Гишкс вместо Иве|>са, и во втором квартале Линдсей вместо Гольтона. Оба эти новые кандидата состоят вт. текущем году членами комитета, а их имена были включены в те избидиательнын записки, в которых г. Чемнлинт. был кандидатом па звание мэра. Их избрание пе было неожиданным и опо не может считаться успехом для избирательных записок с именем г. Чемплява, потому что они. по всему вероятию, былибы выбраны. еели-бы выступили в качестве независимых кандидатов. Не следует позабывать, что иа конвенте, одобрившем кандидатуру Росселя, высказывалось настойчивое желание одобрить кандидатуры тех двух людей. Избраиис генерала Гиикса считается успешным отражением иаиадок, которые делались на этого кандидата вт. заседании конвента. Он получил очень значительное число голосов и стоил восьмым в списке избранных. Альдермен Линдсей одержал верх над альдерменом Гольтоном только 78 голосами; это большинство так незначительно, что представляется необходимость заново произвести счёть поданным голосам. Поражение Гольтона было последствием частого употребления „яаклеекъ* в третьем квартале. Иверс,—падь которым одержал верх генерал Гппкс,—стоял па списке альдермепов двенадцатым по числу поданных за пего голосов. Его имя часто вычеркивалось вт. восточной части Кембриджа, и в замена его наклеивались записки с именем Гинкса. Из кандидатов на знание альдермена Нейлов получил самое большое число голосов, а именно 7440. Его имя стояло па обеих избирательных записках. Фразир,—имя которого стояло также иа обеих запп.-ках.—получил 6872 голоса.—С а ш b г и d g е Т г и b u и е, 10 декабря 1887.
ГЛАВА LXVII
ч
Подкуп.
Об американской системе управления составилось в Европе очень неблагоприятное мнение, обыкновенно выражающееся в следующем вопросе, с которым Европейцы обращаются к возвратившемуся из Соединенных Штатов путешественнику: «Ие правда-ли, что там все люди продажны?» В этом не мало виноваты сами Американцы, потому что в рассказах о своем отечестве впадают в преувеличения из желания произвести сильное впечатление на слушателя и потому что вообще склонны к юмористическим выходкам. Посещающие Америку Европейцы большею частию люди богатые, а по своим политическим убеждениям реакционеры; так как им доставляет удовольствие то, чтб не говорит в пользу системы народного управления, то они подхватывают и повторяют разные выдумки, которые им рассказывают в Нью Иорке плп в Сан Франциско. Европеец, читающий некоторые пикантные американские романы, принимает их содержание за истину и полагает, что характеристика некоторых политических деятелей и некоторых групп таких деятелей может считаться за общее правило. Кроме того, и вообще все Европейцы и не менее других Европейцев Англичане охотно позабывают свои собственные недостатки. когда заходит речь о чужих; поэтому онп будут очень красноречиво вам описывать нравственную испорченность за-атлантпческих политиканов, которые дают своим собственным избирате-лям лживые обещания, прикрывают мошеннические проделки, совершаемые в пользу их собственной партии, принимают подарки от тех спекулаторов и членов законодательных собраний, которые руководствуются такими-же низкими мотивами, как они сами, и которые стоят на одинаково-низком нравственном уровне с самыми негодными членами конгресса, каким когда либо удавалось приобресть влиятельное положение в Вашингтоне.
Я вполне сознаю, что вовсе нелегко подвести итог под все подкупы, какие совершаются в Соединенных Штатах. Если большинство американских уроженцев не в состоянии определить, как глубоко и как широко распространилась эта нравственная зараза. то еще менее в состоянии это сделать иностранец. Однако, когда я сообщил результаты моих личных наблюдений некоторым из моих дальнозорких и опытных американских друзей, онп нашли, что сделанные мною выводы в сущности верны,— то есть они нашли, что мои личные воззрения сходятся с их соб-
ственнымв воззрениями, основанными на знакомстве с гораздо большим числом фактов, чем какое доступно для иностранного наблюдателя .
Слово «подкупъ» требует анализа, потому что под него подходят различные виды грязных политических проделок.
Под цпм чаще всего разумеют предложение и получение взяток деньгами. Во-вторых, под ним разумеют получение и предложение взяток натурою—то есть в виде некоторой доли участия в прибылях промышленной компании, в доходах, доставляемых выгодный’!, контрактом или безвозмездным отводом земельных участков. В сущности это то-же, что брать взятки деньгами, но многие полагают, что это далеко не то-же частию потому, что получение взятки деньгами есть более явная торговля самим собою, частию потому, что взятка натурой не всегда доставляет верную прибыль, а тот, кто ее получил, может ссылаться в свое оправдание на то, что от его собственной ловкости будет зависеть размерь ожидаемых выгод. В-третьих, по^ь словом «подкупъ» разумеют разные выгодные проделки, как например: данное подрядчику обещание, что ви. вознаграждение за услуги, оказанные политической партии, ему предоставятч. снабжение полиции одеждой или чистку городских улиц; помещение официальных объявлений в той газете, которая отстаивает интересы партии; данное председателю железно-дорожной компании обещание, что в награду за сделанный им денежный вклад в кассу политической партии будет забаллотирован проэкть закона, установляющий неизменную плату за провоз но его дороге товаров или угрожающий отнятием отведенных ему безвозмездно земельных участков. Злоупотребления этого рода имеют некоторое сходство с злоупотреблениями предъидущего разряда, но, по видимому, менее грязны, потому что заключаются не в том, что человек пользуется своим общественным положением для наживы, а в том, что он пользуется этим положением для того, чтоб подвигаться вперед в своей политической карьере. Против таких соблазнов не всегда может устоять даже тот, кто не берет взяток.
Иные полагают, что под понятие о подкупе также подходить раздача влиятельных и прибыльных должностей из личных соображений. Общественное мнение относится во всех странах снисходительно к раздаче должностей в награду за оказанные политической партии услуги, но вовсе, не легко провести раздельную черту между услугами, оказанными политической партии, и услугами, оказанными одному лицу.
Наконец, под понятие о подкупе иные подводят неискренность публично высказываемых политических убеждений. Кто дает своим избирателям такия положительные обещания или отстаиваетъ
такия законодательные меры, которых.в душе не одобряет или которые считает несогласными с общественными интересами, топ. совершает злоупотребление, по видимому, гораздо менее грязное, чем торговля своим правом голоса или своим влиянием, но в некоторых случаях не менее вредное для государства.
Хотя ати два последних разряда злоупотреблений и .не подходят ни под самый точный, ни под общепринятый смысл слова «подкупъ», но я счел нужным упомянуть о них, потому что иные нарушения долга кажутся нам мелочными в той форме, в какой мы привыкли видеть их и даже забавляться ими в нашем отечестве. но кажутся нам возмутительными, когда совершаются в какой нибудь другой стране в совершенно иной форме. Там они кажутся нам неразлучными со взяточничеством и мы ссылаемся на них в доказательство нравственной испорченности всей страны и продажности её политических деятелей. Европеец ве, считает достойным порицания того министра, который назначил губернатором колонии человека, оказывавшего ему тайные услуги в парламенте; но тот-же Европеец приходить в негодование, узнавши, что в Нью-иорке кто-то получил место в таможне для того, чтоб заняться организацией первоначального митинга в том округе, где будет баллотироваться член конгресса, доставивший ему эту должность. Член английского парламента порицает того американского сенатора, который предлагает какую нибудь резолюцию с целию приобресть голоса поселившихся в Америке Ирландцев; тот-же самый член парламента высказывает свое горячее сочуствие к таким проэктам, которые считает несогласными с здравыми политико-экономическими понятиями, но которые клонятся к выгоде земледельцев. Не теряя из виду различных смыслов, которые придаются слову «подкупъ», мы постараемся уяснить, в какой мере доступны для подкупа те люди, которые входят в состав федерального правительства и правительств отдельных Штатов.
Ни один из президентов американской республики никогда не вызывал серьезных обвинений во взяточничестве. Люди, занимавшие должность президента республики, не всегда стояли на одинаком нравственном уровне, не всегда отличались добросовестностью, даже не всегда отличались патриотизмом, но они никогда не брали денег пли чего либо равноценного с деньгами, не смотря на то, что их незначительное жалованье и большие расходы подвергали их сильным искушениям. Не подлежит никакому сомнению, что они нередко назначали негодных должностных лиц в интересах своей партии, что они пользовались своим правом раздавать должности, как средством для усиления своего личного влияния, что они нередко говорили не то, чтб думали, и смотрели сквозь пальцы на
разные мошеннические проделки; но то-aw самое делали в течение последних тридцати лет некоторые из первых министров английских, французских и итальянских, впоследствии причисленных к разряду великих государственных людей.
Высшие представители правительственной власти не всегда отличались одинакою с президентами республики честностью: некоторые из них были заподозрены в участии в грязных желеэнодорожных'ь сделках и даже в расхищении казенных сумм. Они, быть может, и не клали чужих денег в свои собственные карманы, но онп смотрели сквозь пальцы на мошеннические проделки своих подчиненных и дозволяли наполнять кассу своей партии хотя и не путем прямых вымогательств, однако посредством оказывания влиятельным лицам или корпорациям таких услуг, которые несовместимы с точным исполнением служебных обязанностей. С другой стороны следует заметить, что со времени окончания междоусобной войны, как кажется, ни один из членов кабинета не брал денег за какое нибудь административное распоряжение пли назначение на должность (такой случай был при президенте республики Буханане перед самым началом междоусобной войны ), а те низшие должностные липа, которые были уличены в злоупотреблениях этого рода, увольнялись от службы ’).
Относительно конгресса очень трудно доискаться истины, потому что обвинения, которые взводились на сенаторов и на членов нижней палаты, лишь в редких случаях могли быть проверены с точностью. В числе четырех сот членов конгресса, без сомнения, есть и люди нравственно-чистые и люди нравственно-грязные. Случаи для наживы представляются часто, а уличить взяточников очень -трудно; так как члены конгресса редко выбираются вновь, а на половину заменяются раз в два года новыми членами, то они легко увлекаются соблазном собирать жатву, пока стоить ясная погода.
Соблазны имеют различные формы в федеральном законодательном собрании. Они возникают главным образом из той роли, которую играют члены этого собрания в комитетах. Все билли, а нерЬдко и резолюции передаются на предварительное рассмотрение комитетов, где окончательно решается их участь. В этих небольших коллегиальных учреждениях каждый член пользуется большою властию, но не несет почти никакой ответствен носгп 4). Он может пустить в ход билль, составленный въ
) Политические кружки,—W h isk у Hing 1875 года и Star Route, возипкший в более близкую к нал пору,—были виновниками едва-ли ие самых выдающихсн злоупотреблений в сфере гражданской службы.
-) Си. в 1 токе XV главу, в которой идет речь о комитетах конгресса.
интересах какого нибудь влиятельного фабриканта, финансиста или председателя железно-дорожной компании, но может и не дать ему хода. Он может содействовать и может противодействовать утверждению билля, угрожающего интересам железнодорожной компании пли другой богатой корпорации, которая может выиграть или пострадать от издания федеральных законов ’). Немаловажная часть тех дел, которыми занимается конгресс, была-бы отнесена в Англии к разряду дел частных, и хотя число тех железных дорог, которые находятся в непосредственных сношениях с федеральным правительством, не велико (между ними самые важные те, которые проходят через весь континентСоединенных Штатов и которым были безвозмездно отведены земельные участки или даны привилегии), но вопросы, касающиеся этих дорог, часто рассматриваются в конгрессе и затрогивають очень важные денежные интересы. Пошлины на предметы ввоза составляют другую обширную сферу, в которой законодательная власть также затрогивает своим вмешательством частные денежные интересы, потому что от неё зависит увеличение пли уменьшение. пошлин в пользу или во вред различным отраслям мануфактурной промышленности. Поэтому у дверей конгресса постоянно толпятся торговые или железно-дорожные деятелж и их агенты, которые делают из своего занятия особую профессию, известную под названием «частных ходатаевъ» (Lobbyists) *). Члены конгресса, лично заинтересованные вч. успехе некоторых промышленных предприятий, нередко сами исполняют обязанности таких ходатаев, пользуясь выгодами своего официального положения.
Всё это ведет к разным заискиваниям и обоюдным одолжениям. Ходатаи стараются доказать необходимость билля, издание которого им желательно, или негодность билля, издания которого они опасаются. Один член конгресса желает недопустить утверждения билля касательно той железно-дорожной компании, к которой он сам принадлежит, а другой желает увеличения пошлин на те предметы, фабрикацией которых он сам занимается—и
') Мне рассказывали, что губернатор одной из западных территорий, приезжая в восточные Штаты, обыкновенно брад взаймы деньги у начальника железной дороги, проходящей через ту территорию: он делал это под тем предлогом, что сам окажет этой железной дороге услуги, лишь только она обратится к вену с какой нибудь просьбой. Его способность оказывать услуги была основана на его праве налагать veto на постановления территориального законодательного собрания. Этот губернатор прежде был начальником „кружкав одном из восточных Штатов и получил губернаторскую должность в награду от своей политической партии.
2) Um. примечание |В] к XVI главе в приложениях к 1 тому..
они условливаются помогать друг друиу. Это называется logrolling: вы помогаете мне толкать вперед мой чурбан, который слишком тяжел для меня одного, а я помогаю вам толкать вперед ваш чурбан. Иногда случается, что член конгресса вносит законоиироэкт, направленный против какой нибудь железно-дорожной компании пли другой крупной корпорации, только для того, чтоб взять взятку. Этому дают техническое название Strike (вымогательства). Один из председателей главных железнодорожных компаний рассказывал мне, что один сенатор в течение многих лет совершал такую проделку: внеся в конгресс свой законоиироэкт, он тотчас отправлялся в Ииью-Иорк, являлся в железно-дорожное управление и обращался к председателю с вопросом, сколько ему дадут за то. чтоб он взял назад свой законоиироэкт. Все в один голос утверждают, что во время заседаний конгресса, в Капитолии и в вашингтонских гостинницах беспрестанно затеваются интриги и проделки такого рода; но никому неизвестно, как велико число тех членов конгресса, которые пачкаются в этой грязи. Иногда случается, что денежная взятка, предназначенная для члена конгресса, не доходит до него, а остается в руках того начальника кружка, который сумел подчинить его своему влиянию. Также случается, что какой нибудь частный ходатай выпросит денег для подкупа честного члена конгресса, но оставит полученные деньги в своем кармане, если узнает, что этот честный член намерен подать свой голос именно так, как было-бы желательно. Взяточничество часто принимает форму передачи товаров или акций, а самые небогатые законодатели даже не гнушались даровыми билетами на проезд по железным дорогам. Злоупотребления этого рода приняли такие широкие размеры, что в 1887 году был издан статут, запрещающий раздачу даровых билетов на проезд по тем железным дорогам, которые проходят через несколько Штатов *). В конце 1883 года были опубликованы некоторые отрывки из переписки, происходившей в 1876—78 г. между одним из владельцев и директоров центральной тихо-океанской (Central Pacific) железной дороги Гунтингтоноы (жившим в то время в Вашингтоне в качестве представителя этой могущественной корпорации) и одним из его агентов в Калифорнии; из этой переписки видно, что железно-дорожная компания нередко была вынуждена принимать
I) Все железныд дороги, проходящие но территории двух или нескольких Штатив, подчинены праву конгресса „регулировать торговлю*1. Касательно даровых билетов на проезд по этим дорогам см. поучительные замечания, изложенные в первом докладе коммиссии, заведующей торговыми сношениями между Штатами [luter-Slate Commerce CotuniissionJ.
меры против утверждения биллей, составленных с целию отнят земельные участки, отведенные в её безвозмездное пользование, и против выдачи конгрессом разрешений на проведение новых железных дорог, которые были бы опасными для нця конкурренга ми; оберегая свои интересы, она вступала в сношения с сенаторами и народными представителями и покупала их содействие денежными подарками или предложением даровых железно дорожных акций. Гунгингтон ничем не стеснялся, делая в своих письмах характеристику некоторых членов обеих палат конгресса; он описывал не только свои собственные операции, но и операции своего даровитого и деятельного противника Скотта, который имел на своей стороне то важное преимущество, что мог раздавать билеты на проезд но некоторым железным дорогам, идущим из Вашингтона ’).
Из рассказов самих Американцев, по видимому, следует заключить, что взятки даются редко или, вернее, что число людей, берущих взятки, не велико. Но нередко совершаются сделки очень подозрительного характера *) и есть полное основание утверждать, что векоторце. но немногие из членов конгресса доступны для подкупа 11 заседающие в конгрессе даровитые юристы ставятъ
) В одном из своих писем Гуптшигтон говорить: ,Скотп. иеремавид [с центральной тихо-океанской дороги на свою собственную дорогу] сенаторов S. и W., но ведь вам хорошо известно, что в случае надобности их можно будет переманить назад при помощи подходящих средствъ*.— В другом месте он замечает [в 1878 г.]: „Я полагаю, что во всей всемирной истории нельзя указать такмх-же диких демагогов, какие теперь носит почетное звание членов конгресса. Нас жестоко притесняли и нам удалось добпться неутверждения некоторых из самых невыгодных дли нас биллей; но мы изнемогли-бы в борьбе, если-бы несколько конгрессов были составлены из таких-же членовъ*.
О сделках этого рода высказаны следующий замечании в докладе коммиссип, которая заведует центральной тихо-океанской железной дорогой: „ИИеиюдлежнт никакому сомнению, что из общей суммы 4.818,1Ю0 долл. значительная чисть была израсходована в целию влиять на законодателей, предотвращать утверждение постановлений, нарушающих интересы компании, и влиять на выборы. Читая извлечения из инеем Гунтнпгтона, невольно приходишь к заключению, что больший суммы денег тратились им для того, чтоб провалить некоторые билли, поступившие ип рассмотрение конгресса*.—В докладе стр. 84.
Д) Председатель правления одной из западных железных дорог рассказывал мне. что члены конгресса обыкновенно приходили в его канцелярию с целию купить у железно-дорожной компании один из принадлежащих ей земельных участков и, рассмотревши прейс-кураят. говорили: „А не будет-ди сбавки? Вы, конечно, могли-иы уменьшить цену дли того, кто принадлежит к числу ваших друзей*. „Ведь я буду держать вашу сторону в конгрессе* и т. под.
з) Компании, известные под названием Credit М о b и I и е г и Р а с и f-и с
себя в не.овкое положение, принимая задатки от тех могущественных юрпораций, интересы которых могут быть затронуты законодател.ной деятельностью конгресса: ведь эти задатки нередко даются не « виде вознаграждения за адвокатские услуги ’). Члены конгресса мнут различными способами извлекать из своего официального пложения личные выгоды. Им открыт доступ к представителю иеполнительной власти, который готов оказывать им разные одоижения не столько потому, что опасается издаваемых ими законогь, сколько потому, что дорожит хорошими отношениями с теми, кто пользуется влиянием вч. сколько нибудь значительной сфере. Поэтому сенатор или член конгресса может иногда склонить псиолиительную власть к такому образу действий, па который она иниче не решилась-бы, а польза, которую он извлечет из этого ибраза действий для самого себя или для того, кто прибегнул к его покровительству, будет чем-то в роде взятки. Кроме того члены конгресса до сих пор считали одной из своих главных обязанностей добывать для своих избирателей федеральные должности. Число таких должностей доходит почти до 1'20,000. идесь представляется широкое поле если не для денежных выго/ (потому что назначения на эти должности непродаются), то для удовлетворения личных и партийных интересов. И нельзя сказать, чтоб зло ограничивалось в этом случае пристрастным выборчм мелких должностных лиц, потому что привычка игнорировать свои обязанности перед обществом заглушает в людях чувство чести и лишает их способности неподдаваться другим более крупЕым соблазнам. Такия-же причины порождали такияже злоупотребления в течение прошлого столетия в Англии, и точно таким-же недугом, как рассказывают, страдает в пасто ящее время французское законодательное собрание, так как члены французской палаты депутатов постоянно занимаются тем, что с помощь» просьб или с помощью угроз склоняют представителя исполнительной власти к пожалованию их избирателям должностей или декораций.
Должностные лица, состоящие на федеральной службе, могут быть поставлены по своему бескорыстию на одном уровне с должностными лицами в Англии и Германии. Должностных лиц, состоящих на службе отдельных Штатов, очень немного, и о них не слышно ничего дурного. Но не легко составить себе верное понятие
Mail, возбудили ть расследования, которые всего яснее доказали существование взяточников между членами конгресса.
’) Статутом 1886 года было запрещено брать такие задатки, когда дело касалось железных дорог, в пользу которых был сделан Федеральным правительством даровой отвод земельных участков.
о степени бескорыстия членов законодательных собраний в отдельных Штатах, потому что эти собрания очень несхожи одни сь другими по своему составу. В Массачузете, в Вермоне и в некоторых из северо-западных Штатов, как напр.ф Мичигане, члены законодательных собраний бескорыстны; между ними редко встречаются люди, способные взять взятку или решиться на какую ни будь плутовскую проделку. ’) Напротив того, в Нью-Иорке и в Пенсильвании законодательные собрания пользуются такой дурной репутацией, что утверждение какого нибудь хорошего постановления возбуждает общее удивление, а энергичным губернаторам беспрестанно приходится налагать veto на постановления, утверждение которых достигнуто подкупом или которые сами по себе вредны. Есть много причин, по которым законодательное собрание Штата НьюИорка нравственно-испорчено. Его состав сравнительно невелик, так как в палате представителей только 128 членов, а в сенате 32. Оно состоит из членов от города Нью-Иорка, от Бруклайна и от нескольких небольших городов, а эти небольшие города управляются начальниками кружков и потому нередко выби рают негодных людей. Ему приходится иметь дело с чрезвычайно могущественными корпорациями, как напр. с той компанией, которой принадлежит железная дорога, соединяющая Штат Ньюиорк с западом. Эти корпорации служат отравой для политических деятелей, потому что их управление, обыкновенно находящееся в руках одного или двут капиталистов, покрыто тайной, а их богатства так велики, что они в состоянии предлагать такия взятки, которые могут вводить в соблазн дюжинных честных людей. В законодательном собрании Нью-Иорка не мало честных людей и мало богатых людей, не нуждающихся в экстра ординарных доходах, но число людей нечестных достаточно значительно для того, чтоб налагать пятно бесчестия на все собрание. Взяточник употребляет часть полученных им денег на подкуп нечестных членов собрания; другим членам собрания он обещаете, на случай надобности, свое содействие; за тем он обращается к честным членам, ббльшею частию принадлежащим к разряду добродушных фермеров, старается склонить их на свою сторону путем убеждений и таким образом приобретает большинство голосов. Каждая из больших корпораций содержит в главном городе Штата Альбани агента, которому поручено вступать в переговоры с теми членами собрания, которые вносятъ
и) В территориях характер законодательных собраний очень изменчив; иногда они состоять из бескорыстных членов, но при следующих выборах может случиться, что под влиянием каких нибудь демагогических стремлений они наполнятся вредными авантюристами.
проэкгы вредных для корпорации биллей, и давать инь взятки за то, чтоб онп взяли назад свои проэкгы; кроме того они уполномочены прибегать в случае надобности к содействию профессиональных лоббиистов. Они обещают уплатить лоббиисту от 5,000 до 10,000 доллар. в случае, если выгодный для корпорации билль будет утвержден, или в случае, если невыгодный для корпорации билль будет забаллотирован; в конце сессии лоббиист приходит за обещанной суммой и получает ее без всяких споров. Это делается или недавно делалось в нескольких Штатах, но нигде в таком широком размере, как в нью-иоркском Штате'. Законодательные собрания Виргинии, Маркланда, Калифорнии, Иллинойса, Миссури более или менее заражены этим нравственным недугом, а Луизиана, как утверждают, страдает от него еще более Ныо-Иорка. Но он нигде недоходил до таких широких размеров, как в некоторых из южных Штатов после окончания междоусобной войны: так как в то время неграм было дано право участия в выборах, а белое население было наказано за мятеж лишением этого права, то исполнительная власть находилась в руках пришедших из северных Штагов авантюристов, которые всем заправляли при содействии федеральных войск. В некоторых Штатах казначейства были ограблены и были сделаны громадные долги; негры прпсвоивалп себе чужия фермы; мошенничества всякого рода совершались беспрепятственно. Так нацр. южная Каролина была настоящей преисподней нравственного растления и была в этом отношении на столько-же ниже Иллинойса или Миссури, на сколько идеальная чистота небес выше обыкновенной земной грязи Бостона и Вестминстера. *) В числе членов её законодательного собрания находился один старый негр, принадлежавший к числу методистских проповедников, умевший приобресть влияние над своими сочленами, и благодаря этому торговавший утверждением пли неутверждением статутов ценою от 100 до 400 долларов. С тех пор уже успел совершиться в южных Штатах мирный переворот к лучшему, но в некоторых из тамошних законодательных собраний и до сих пор уцелелп осадки от старого нравственного гноя.
О системе управления городов я уже говорить ранее. Она портится, лишь только городское население начинает превышать 100,000 душ и если в его состав входит значительное число новых переселенцев. В маленьких городах она столько-же безупречна, как и вообще в городах английских, французских я немецких.
В многолюдных городах подкупы обыкновенно совершаются в форме продажи привилегий (особенно на право проведения дорог)2),
) Тозяоѵ ёѵэр*»’ АиЗма йвоѵ ойраѵи; и"' икЬ риц;.
4) Сапым известных из злоупотреблений этого рода была продажа пью-
мошеннического заключения контрактов и раздачи должностей личным приверженцам; все вто случается в больших европейских городах, а в настоящее время, если верить рассказам, случается всего чаще, в Париже, однако не чаще чем щчи Людовике Наполеоне, когда перестройка города под руководством префекта Гаусмана доставляла так много удобных случаев обогащаться на общественный счёт. И английские приходские управления и сельские комитеты и даже иногда городские советы вовлекаются в злоупотребления. Но ни в одном из европейских городов не случалось скандалов сколько нибудь похожих на те, которые случались в Нью Иорке и в Филадельфии; там публика обкрадывалась в широких размерах, а отчеты составлялись прямо с целию прикрыть воров.
В заключение мы переходим к тем мошенничествам, которые совершаются па выборах. И в этом отношении существует громадное несходство между различными Штатами. В большей части Американского Союза мошенничества этого рода так-же редки как в Шотландии, где в промежуток времени от 1868 до 1885 г. была подана только одна жалоба на злоупотребления при выборах. Вь других частях Союза существуют порядки, которые нелучше тех, которые существовали в маленьких местечках южной Англии до издания в 1883 году парламентского постановления, запретившего подкуп избирателей.1) Но даже самый бедный из нью-иоркскпх кварталов не низошел до такого же низкого нравственного уровня, на каком стояли в Англии избирательные коллегии Ярмута, Сандвича, пли Кентербери. Подкупы совершаются ви Америке не тем способом, каким они недавно совершались ви некоторых частях Англии или в древнем Риме, —не посредством раздачи небольших сумм многочисленным бедным избирателям, и не посредством выдачи денег какому нибудь особому разряду избирателей, который известен своей продажностью и подает свои голоса лишь перед окончанием балотировки. В Америке обыкновенно выдают от 20 до 50 долл. (от 4 до 10 фунт. ст.) какому нибудь ловкому местному «деятелю», который берется набрать от двадцати до тридцати голосов в пользу указанного ему кандидата. Он не обязан отдавать отчет в этих деньгах'ь
иоркскими альдерменами права провести конно-железную дорогу по В г о а <1 w а у. Почти все эти альдермены были преданы суду, а некоторые из пил были паказавы тюремным заключением.
>) После выборов 1880 года было подано ие менее 95 жалоб па подкуп избирателей; многий из них были признаны основательными. После выборов 1886 года не было подано ни одной жалобы. Это улучшение должно быть в значительной мере приписано постановлению 1885 года (Redistribution А с t). которое отняло у небольших местечек их прежний нрава.
и, по всему вероятию, издерживает лишь небольшую их часть на настоящие взятки, а тратит их на угощение низшего разряда избирателей спиртными напитками. Но иногда эти деньги тратятся прямо на взятки. В городе Пью-Гемпшире недавно было роздано по 10 долл. (по 2 фунта ст.) каждому из двух сот ненадежных избирателей. В некоторых округах нью-иоркского Штата друзья балотирующагося кандидата обязываются, в случае его избрания, взять на себя расходы самых бедных избирателей но найму квартир. ') Расходы при выборах членов конгресса и президента республики нередко бывают очень значительны и хотя они большею частию идут на организацию политических партий, на собирание митингов, на процессии с факелами и т. и., но они, по всему вероятию, частию идут и на какие нибудь предосудительные сделки. Один член конгресса от бедного квартала в большом городе рассказывал мне, что его расходы простирались от 8,000 до 10,000 долл. (от 1600 до 2000 фунт. стер.); это почти такая же сумма, в какую обыкновенно обходились выборы членов парламента от английских местечек. В Америкечисло людей принадлежащих к одной избирательной коллегии слишком впятеро более значительно, чем в настоящее время в Англии, но там па кандидате не лежат расходы на наем залы для выборов и на уплату вознаграждения письмоводителям. В одном округе, который тянется вдоль Гудсон Ривера, выше Иью-Иорка, было издержано на избрание только одного члена конгресса, как мне рассказывали, 50,000 долл. (10,000 фунт. ст.), между тем как в некоторых других округах того же Штата издержки на тот-же предмет непревышали 2000 долл. (400 фунт. ст.). Во время выбора президента республики большие суммы тратятся в Штатах ненадежных, или, как их называют Американцы р и ѵо t а I, —то есть в тех, от которых главным образом зависит результат выборов. В 1880 году Индиана была «засыпана деньгами», значительная часть которых была доставлена большими .корпорациями; однако, лишь небольшая их часть была, как утверждают, употреблена на подкуп избирателей. Впрочем, вообще не легко выяснить, как много денег тратится на подкупы, потому что правильность выборов редко оспаривается на том основании, что избиратели были подкуплены; к тому же дознано на опыте, что не только крайне трудно добыть доказательства подкупа, но и производство следствия поэтому предмету потребовало бы так мною
>) Во время недпвишх выборов в Бруклайне несколько негров сидели (буквально) на загородке перед залой, где происходили выборы; они ожидали, чтоб кто нибудь купил их голоса, но обманулись в своих ожиданиях, потоку что все партии условились ничего им не давать.
времени, что могло бы быть окончено только тогда, когда уже протекла половина срока, на который выбираются члены конгресса.
Близко знакомые с установившимися порядками, Американцы полагают, что хотя подкуп избирателей и большое зло, но он не причиняет такого-же вреда, как начальники кружков и как другие избирательные проделки. Этот нравственный недуг распространен в Америке, по всему ьероятию, столько-же, сколько он был'ь распространен вч. Англии до 1883 года. В сельских округах его почти вовсе незаметно: оп проявляется там только в том, что фермер, отправляющийся в место балотировки за шесть или за семь миль от своего места жительства, рассчитывает на даровой обед.
Из всего вышеизложенного можно сделать следующие выводы, которые, по всему вероятию, будут близки к истине.
Взяточничество существует в конгрессе, но ограничивается небольшим числом членовъ—приблизительно пятью процентами всего личного состава этого учреждения. Оно чаще случается в законодательных собраниях немногих и даже очень немногих Штатов; оно вовсе несуществует в среде высших федеральных должностных лиц и в среде высших должностных лиц Штатов; оно редко случается в среде низших должностных лиц, вовсе не существует в федеральных судах и составляет редкое явление в среде судей отдельных Штатов ')
Американские законодатели немного чаще вовлекаются в злоупотребления другого рода—выговаривают себе долю в выгодах, доставляемых контрактами, пользуются даровым проездом по железным дорогам, или улаживают дела своих приятелей. Так как злоупотребления этого рода менее резко бросаются в глаза, чем получение взяток деньгами, то они считаются менее предосудительными. Можно полагать, что в них вовлекаются от пятнадцати до двадцати процентов из всего личного состава конгресса пли законодательных собраний, стоящих на среднем уровне нравственности.
Растраты общественных сумм иногда случаются в городах, но они редко совершаются должностными лицами.
Нередко случается, что люди, занимающие выдающееся обществен ное положение, пользуются своим влиянием для того, чтоб улаживать разные выгодные сделки для своих приятелей. Злоупотреб-
I) Сенаторов нередко обвиняют в приобретении сенаторского звании покупкой; из собранных мною сведений оказывается, что кандидаты на сенаторское звание редко прибегают к подкупу членов законодательных собраний в Штатах; но весьма вероятно, что они вносят значительные суммы в общий избирательный фонд, из которого делаются расходы на поддержаниекандидатов той партии, которая располагает большинством голосов в законодательном собрании Штата.
линия этого рода нередко прикрываются желанием оказать услугу членам своей политической партии; под тем-же предлогом иногда тратятся общественные суммы не на тот предмет, на который были назначены.
Выбор кандидатов'и. на служебные должности обыкновенно делается в интересах политической партии плп с целию приобретать приверженцев. Но то же самое мы видим в Англии и во Франции только с той разницей, что в Америке злоупотребления этого рода более часты, потому что там чаще открываются ваканции вследствие краткости сроков, на которые назначаются должностные липа.
Однако все указанные нами злоупотребления не имеют того вредного влияния, какое им приписывают Европейцы и даже сами Американцы. Они резво бросаются в глаза главным образом потому, что представляют странный контраст с основными постановлениями американской конституции и с настроением умов народной массы. Европейский читатель, пожалуй, будет недоволен отсутствием точности в моих выводах. Но я не в состоянии придать этим выводам вполне удовлетворительную точность, потому что факты неподдаются точной проверке, да и не все смотрят на них с одинакой точки зрения. К явлениям американской общественной жизни обыкновенно предъявляются идеальные требования, потому что американская республика заявляет притязание на такое государственное устройство, с которым не могут равняться европейские монархии. Однако, не следует позабывать, что в этой обширной и еще не вполне устроенной стране соблазны встречаются на каждом шагу, что люди, которые увлекаются этими соблазнами, большею частию не занимают никакого общественного положения и потому им нечего терять; стало быть там нет благоприятных условий для развития гражданских добродетелей. Если-жф мы отложим в сторону всякия идеальные требования, то мы придем к заключению, что в Америке законодательные собрания стоят на более низком нравственном уровне, чем в Англии и в Германии и, по всему вероятию, чем во Франции и в Италии, а её администрация по своей неподкупности не многим уступает администрации европейских стран.
ГЛАВА LXVIII.
Борьба с начальниками кружков.
Не следует думать, будто жители городов, управляющихся начальниками кружков, смиренно преклоняются перед своими тира
нами. Американцы, действительно, очень долготерпеливы, потому что добродушны от природы и потому что привыкли сосредоточивать все свое внимание на своей частной деятельности. Но всякому терпению есть предел, и когда кружок политиканов заходит слишком далеко в своей отеческой заботливости о делах управления, он вызывает восстание. Эти кружки достаточно благоразумны для того, чтоб предупреждать взрыв готовящейся бури посредством выбора нескольких хороших должностных лиц и обещания уменьшить налоги. Однако, иногда случается, что они бесстрашно и бесстыдно держутся прежней колеи; тогда над ними разражается буря.
Стремление к реформам и другие выражения народного недовольства принимают различные формы. В недавней истории больших городов можно найти примеры для всяких протестов этого рода. Чаще всего делаются нападения на первоначальные митинги; так как эти митинги служат фундаментом для владычества кружков, то, забравши их в руки, можно направить их баттареи против самих кружков. Когда решено предпринять кампанию против начальника кружка, борьба начинается организацией комитета, который издает манифест, приглашающий всех хороших граждан участвовать в митингах их кварталов и подавать голоса за делегатов, несочувствующих кружку. Газеты оказывают такому предприятию свое содействие и повторяют увещания комитета. Некоторые из граждан, требующих реформ, яв ляются на первоначальный митинги и подают голоса в пользу своих собственных кандидатов, а не тех, которых рекомендует кружок; но это не всегда приводит к желаемому результату, потому что (как уже было объяснено ранее) профессиональные политиканы составляют список избирателей в своем собственном интересе и не включают в него всех, имеющих право голоса. Нногда случается, что только четвертая или пятая часть из всего числа избирателей внесена в список и именно такая часть, на которую может полагаться кружок. Поэтому большинство голосов почти всегда оказывается на стороне кружка. Но главным препятствиемъ» для успеха реформаторов служит апатия местных жителей, которые не являются на первоначальные митинги в достаточном числе или потому, что заняты своими делами, или потому, что не желают отказаться от какого нибудь удовольствия, или потому, что ночь очень холодна, пли потому, что их жены уговорили их не выходить из дому. Еще труднее склонить богатых жителей к участию в таком деле, которое может причинять только неприятности. На первоначальных сходках им приходится теряться в толпе таких людей, которые не принадлежат к их сфере. Привыкши в своих конторах и на своих заводах к почтительному обхождению со стороны своих иодчи-
ненных, они оскорбляются грубым тоном народной толпы и полагают. что их подчиненные и рабочие найдут на митинге больше знакомых и будут иметь более сильное влияние, чем они сами. Поэтому лучший и едва-ли не единственный способ одержать верх на первоначальном митинге заключается в организации особой группы молодых людей, которые, постараются соединенными сидами забалотировать кандидатов кружка. Победа, одержанная на первоначальном митинге, есть только первый шаг, вслед за которым необходимо одержать победу на конвеите. Но руководящий органи зацией конвента, комитет состоит из приверженцев кружка; стало быть эти последние могут выбрать такого председателя конвента, который будет отстаивать их интересы. Поэтому опыт доказал, что такой способ нападения на механизм управления очень редко оказывается целесообразным; не смотря на то, что избирателям беспрестанно напоминают об их обязанности являться на первоначальные митинги, они исполняют эту обязанность неакуратно, так что на них нельзя всегда расчитывать. Они похожи на тех граждан древяей Греции, которые изъявляли готовность нести военную службу и делать вторжении в неприятельскую территорию в летнее время, но осенью и зимой отказывались от участия в походах.
Второй способ, к которому можно прибегать в замен первого пли после его неуспеха, заключается вч. подаче голосов за особый список кандидатов, несхожий со списком кружка. В таком случае первоначальные митинги оставляются без внимания; по, при приближении выборов, организуется особый комитет, который составляет список кандидатов в противоположность списку партийного комитета. При этом встречается то неудобство, что необходимо предварительно организовать целый отряд агентов и собрать необходимые на этот предмет суммы *). Сверхт. того, избиратели средней руки не следят за политикой с достаточным вниманием, чтоб ясно сознавать свои обязанности и свои интересы, и по старой привычке склонны подавать голоса за «регулярный», -то есть составленный от имени всей партии список "кандидатов.
) „Чтоб провести в городские мары кандидата, неподдерживаемого кружком политиканов, необходимо устроить новый избирательный механизм, стоящий оть 60,000 до 100,000 долл. [оть 12.000 до 30,000 «унт. ст.]; по при атом всегда существует та опасность, что люди, нанятые дли раздачи избирательных бюллетеней самостоятельного кандидата,будут подкуплены*.—J.B. Bishop в статьи „о роли денег в городских выборахъ*. Кто-то заметил, что выставлять свою кандидатуру па свой собственный счёт вместо того, чтоб балотироваться в качестве кандидата, предлагаемого политиканами, то-же самое, что строить для себп новую железную дорогу вместо того, чтоб ехать по той, которая уже построена.
Они отправляются па выборы с некоторым предубеждением против тех, кто вносит разлад в среду политической партии, по. тому что последствием этого разлада, по всему вероятию, будет не избрание независимого кандидата, а избрание каи^пдата противной партии. Поэтому независимые кандидаты редко получают большинство голосов, а своим образом действий скорей содействуют успеху кандидатов противной партии, которые, быть может, ни сколько не лучше кандидатов кружка. Ио всем этим причинам реформаторы не охотно прибегают к такому способу, который возбуждает против них недовольство населения, требует больших хлопот и, в случае успеха, приводит только к таким результатам, каких можно достигнуть одним из двух следующих способов.
Третий способ заключается в отказе от подачи голосов за таких, включенных в список партии, кандидатов, выбор которых вызывает неодобрение. Это называется S с г а tc h и ng (вычеркиванием). При атом нет надобности выставлять своих собственных кандидатов, потому что. когда силы враждебных партий почти уравновешиваются, отказ от подачи голосов ведет к забалотированию дурного кандидата из вашей собственной партии и к избранию кандидата противной партии. Это хороший способ запугивать политиканов; к нему прибегают в тех случаях, когда не весь составленный политиканами список кандидатов дурен и заключает в себе на ряду с несколькими именами хороших людей имена каких нибудь нечестных людей. Вы вычеркиваете имена этих последних и этим причиняете их поражение, а остальные кандидаты, поддержанные всеми силами вашей партии, подучают большинство голосов.
Однако, если негодование против господствующего кружка дошло до того, что способно заглушить партийные предубеждения заурядных граждан,—если возникло желание наказать тех, кто злоупотребляет народным терпением, то реформаторы принимают более решительные меры: они убеждают своих друзей подавать голоса за кандидатов противной партии. Этот способ целесообразен, но он принадлежит к разряду отчаянных мерь, потому что тогда избиратели отдают власть в руки кружка той партии, с которой боролись в течение всей своей жизни и которая выберет, по всему вероятию, таких-же негодных кандидатов как и те, которые предложены прежде господствовавшим кружком. Этим способом нельзя достигнуть немедленных преобразований в системе городского управления, а можно только вводить в обыкновение наказание негодных людей. Поэтому, реформаторы всего вернее достигали-бы своей пели, обращаясь к противной партии с обещанием оказать ей поддержку, если она выберет более достойных кандидатов. Но они могут опасаться обвинений в измене
их партии, а если они недостаточно многочисленны, то противная партия могла-бы ответить им отказом. Тем не менее этот способ был несколько раз испробован на практике и не без успеха. Благодаря ему, реформаторы, принадлежащие в Балтиморе к демократической партии, недавно нанесли кружку своей партии поражение при выборе судей. На совещании с республиканцами они составили свой собственный список кандидатов, в котором уделили более широкое место для кандидатов республиканской партии (находившейся там в меньшинстве), а негодных кандидатов своего кружка заменили более достойными людьми. Такое-же соглашение республиканских реформаторов Филадельфии с демократами, постоянно находящимися там в меньшинстве, привело к поражению республиканского «газового кружка» (об этом будет более подробно говорено в одной из следующих глав). Этот способ выгоден в том отношении, что не требует никаких расходов, потому что реформаторы могут пользоваться уже готовым избирательным механизмом противной партии, которая организует митинги, распускает брошюры, печатает и раздает избирательные бюллетени. Однако, противная партия не всегда принимает предложения этого рода или потому, что не желает жертвовать ни одним из своих кандидатов, или потому, что не желает ослаблять влияние профессиональных политиканов и этим способом подготовлять нравственное очищение политической деятельности.
Если же противная партия не принимает предложений реформаторов или не желает вычеркнуть некоторых кандидатов из своего списка, то реформаторам не остается ничего другого, как организовать третью партию из лучших людей обеих главных партий и составить третий список кандидатов. Это есть расширение и улучшение первого из перечисленных нами четырех способов. Так не редко делалось в последнее время в городах второго разряда, а составленный этим способом список кандидатов получил название «гражданскаго» (С и I и г е n s’ Ticket).
Само собой разумеется, что реформаторы, отделяющиеся от своей партии на которыхъ' нпбудь из городских выборов, не намерены отделяться от неё навсегда. Они, по всему вероятию, будут подавать голоса за кандидатов этой партии на следующих выборах должностных лиц Штата или президента республики. Их единственная цель—противодействовать влиянию начальника местного кружка и, если нельзя окончательно свергнуть его владычество, то по мепьшей мере так его запугать, что он будет действовать с большей осмотрительностью. Они не редко достигают этой цеди. После забалотировки нескольких негодных кандидатов, мошеннические проделки кружка становятся менее возмутительными. Но опыт доказал, что лишь только ослабеет бдительность публики, все опять пойдет по-старому.
Так как очень трудно склонить хороших граждан к постоянному участию в борьбе с профессиональными политиканами и так как попытки отнять у этих политиканов контроль надо, первоначальными митингами оказывались очень часто безуспешными, то пришлось прибегнуть к законодательным мерам. Наказания, назначенные за взяточничество и за мошенничество на публичных выборах, были в некоторых Штатах распространены и на преступления этого рода, совершаемые на первоначальных митингах и на конвентах. В некоторых Штатах были изданы статуты, регулирующие организацию первоначальных митингов. Такънапр., в Штате Оиио постановлено, что о собрании первоначального митинга должны быть сделаны публикации, что судьи, письмоводители и инспекторы на выборах делегатов должны быть приведены к присяге, что всякий гражданин, имеющий законное право участвовать в выборах, может предъявлять отвод против всякого, кто заявпл-бы притязание на право участвовать в выборах, что требование, предложение, или получение взятки подлежат наказанию, а совершивший одно из этих преступных деяний лишается права участвовать в выборах. В Миннесоте очень недавно приняты еще более строгия меры: там назначен денежный штраф в размере не более 3000 долл. (600 фунт. ст.) или трех-месячное тюремное заключение для тех, кто на сходках партии, устроенных для выбора кандидатов или делегатов, позволить себе такия плутни, которые могут иметь влияние на исход голосования *). Европейцу покажется очень странным, что законодательство не только признает существование политических партий, но даже пытается подчинить постоянным правилам их добровольные сходки, постановляющие такия решения, которым никто не обязан подчиняться; однако, самые опытные американские публицисты полагают, что это самый лучший способи. ввести преобразования в механизме политических партий и обеспечить свободу избирателей ’). Постановления этого рода до сих пор еще не привели к важным результатам, но тот факт, что они издаются, может служить опровержением установившего мнения, будто в Америке деятельность частных людей не подвергается никаким стеснениям; кроме того,
’) Статуты Миннесоты 1887 года, глава IV § 99—105. Достоин внимании тот ♦акт, что этн постановлении относится только к тем городам, в которых не менее 5000 жителей.
2) „В Пенсильвании один юрист сказал мне: .Я только что окончил производство дела о мошеннической проделке па выборах: на основании законов касательно первоначальных митингов, признаны виновными все члены комитета, руководившего митингомъ11.— В е г n h е и ш, в ранее упомянутом сочинении.
этот факт свидетельствует о могуществе партийной организации, так как реформаторы не н состоянии бороться с нею иначе, как при содействии законодательной власти.
В течение последних двадцати лет реформаторы вели в больших городах борьбу против профессиональных политиканов с переменчивым счастьем. В следующих главах будут приведены некоторые примеры этой борьбы, а здесь я покуда ограничусь замечанием, что хотя реформаторам редко удается завладеть неприятельской цитаделью, но им не редко удается разрушить некоторые внешние форты этой цитадели и принудить её гарнизон к более осмотрительному пользованию его могущественным влиянием. После того, как на выборах было подано значительное число голосов за список «самостоятельныхъ» кандидатов, начальники кружков обнаруживают готовность назначать более достойных кандидатов и,—как выразился один выдающийся ныоиоркский политический деятель (Fernando Wood),—«в некоторой мере приноравливаться к нравственным чувствам общества». Каждая избирательная кампания помогает реформаторам отыскивать слабые стороны противников и научает их тем техническим приемам, которые до сих пор составляли главную силу профессиональных политиканов. Это ничто иное, как борьба добровольцев с дисциплинованными войсками; но так как эти добровольцы вступаются за интересы всех плательщиков податей, то они в конце копцев непременно возьмут верх, если привлекут всех хороших граждан к участию в сходках и если будут стремиться к своей цели с непреклонной энергией. Однако, и после того, как они сломят владычество начальников «кружковъ», борьба еще не будет доведена до конца. Пм придется предпринять новую борьбу с невежеством тех многочисленных избирателей, которые не имеют ясного понятия о системе свободного управления. Эти избиратели не понимают той очевидной истины, что расхищение общественных сумм нарушает интересы не только тех, кто плотит подати, но и тех, кто их не плотит. Под влиянием опыта, вынесенного из их европейской родины, они относятся с недоверием к образованным классам общества и легко увлекаются заманчивыми обещаниями демагогов. После того, как онп примкнули к одной из политических партий, онп безусловно подчиняются влиянию её вожаков и по их требованию подают свои голоса за негодных кандидатов *) Пока
1) Roose welt говорит: „Избиратели, принадлежащие к рабочим классам городского населения, очень склонны к сантименталнзму: в общественном деятеле они ценят преимущественно то, что мы считаем добродетелью в частной жизни. На обвинение общественного деятеля в нечестности мне не
этот разряд избирателей будет многочислен, кружки и их начальники всегда будут находить для себя необходимое число послушных приверженцев. В этом отношении всё зависит от энергии хороших граждан. II в Америк, точно так-же, как повсюду, общество чаще страдает от апатии и от недальновидности высших классов, которые должны всем руководить, чем от невежества или от безнравственности низших классов, которые всегда готовы следовать за благоразумным и патриотическим руководителем.
ГЛАВА LX1X.
Конвенты для назначения кандидатов.
В Америке всякие, выборы разделяются на два периода борьбы между политическими партиями: к первому периоду относится избрание кандидатов на выборную должность, ко второму — борьба между кандидатами различных партий. Первый период нередко требует более напряженных усилий и имеет более важное значение, чем второй, потому что в некоторых округах преобладающее влияние одной партии так сильно, что назначениекандидата в сущности то-же, чтб избрание на должность.
В предшествующих главах уже был описан способ выбора и назначения кандидатов на должности. Он одинаков во всех Штатах для всех должностей и низших и высших, начиная с должности члена совета в городском квартале и кончая должностью президента Соединенных Штатов. Но само собой разураз случалось получать такой ответ: „он очень щедр к беднякамъ*
В самых бедных нью-иоркских кварталах, где население большею частию отличается крайнею безнравственностью, и начальник кружка обыкновенно принадлежит к разряду крайне-безнравственных людей. В зтих кварталах политические кружки нередко состоят из престу пинков, изь их родственников и сообщников.... Президентом одной очень сильной полу-политической ассоциации был вор по профессии, а тот, кто нолучалт. от него украденный нещи, занимал должность альдермена. Другой альдеркен был выбран на эту должность, когда его волосы еще не успели выроста после тюремного заключения. Один попечитель школ ь был уличен в присвоении чужих денег и в сообщничестве с преступниками*. — Century magazine за ноябрь 1886 г.
меется, что чем выше выборная должность, чем шире сфера, в которой производятся выборы, тем более разгорячаются страсти и тем упорнее, бывает борьба.
Подобно большей части американских политических учреждении и обыкновение назначать кандидата на должность Президента республики посредством созыва особых конвентов возникло и укоренилось лишь мало-по-малу.
Перед первыми двумя президентскими выборами в 1789 ’) и 1792 годах не было надобности в предварительном назначении кандидатов, потому что вся нация желала избрания Джорджа Вашингтона. II в 1796 году, когда Вашингтон объявил о своем решении не балотироваться в третий раз в президенты, одна политическая партия так единодушно желала избрания Джона Адамса, а другая так единодушно желала избрания Томаса Джефферсона, что никому ненриходило в голову выставлять какую либо третью кандидатуру.
По в 180П году, перед четвертыми выборами президента республики, уже не быдо прежнего единомыслия в среде политических партий. Большинство федералистов желало вторичного избрания Адамса. Но республиканцы (так называлась в то время партия, носящая в настоящее время название демократической), единодушно желавшие избрания Джефферсона в президенты, расходились в мнениях касательно выбора вице-президента; поэтому республиканские члены конгресса собрались на митинг для того, чтоб рекомендовать Аарона Бурра на должность вице-президента. Это была не многочисленная и не публичная сходка; но она достопамятна не только тем, что была Первой сходкой членов конгресса для переговоров перед выборами, но также тем, что это была первая попытка назначить кандидата от имени всей партии.
В 1804 году был созван с такою-же целию более правильно организованный митинг. К участию в нем были приглашены все республиканские члены конгресса; они единогласно назначили Джефферсона кандидатом на должность президента республики, а Джорджа Клинтона кандидатом на должность вице-президента. И в 1808 году почти все члены республиканского большинства обеих палат конгресса собрались на сходку и назначили кандидатами Мадисона и Клинтона. То-же, самое делалось в 1812 и 1816 годах. Но это обыкновение собираться для назначения кандидатов постоянно вызывало протесты: в нем усматривали стеснение сво-
и) Теперь президент республики всегда выбирается во вторник после первого ноябрьского понедельника: год, в котором производятся выборы, всегда делится без остатка на 4 [1880, 1884, 1888]; выбранный в ноябре президент вступает в должность весной следующего года. Но первые выборы президента республики происходили в начале 17811 года, потому что именно в то время была только что утверждена американская конституция.
боды выборов и присвоение прав, принадлежащих народу: поэтому в 1820 году немногочисленные участники в митинге не назначили никакого кандидата ’), а в 1824 году из всех демократических членов обеих палат конгресса, созванных на приготовительньий митинг, явились только шестьдесять шесть человек, а почти все остальные заявили, что неодобряют такого образа действий * *). Кандидат, назначенный на этой сходке, оказался третьим по числу голосов, поданных за него при балотировке; эта неудача заставила навсегда отказаться от этих приготовительных митингов; впрочем, они во всяком случае должны были рано или поздно прекратиться вследствие укоренявшагося обыкновения предоставлять разрешение всех вопросов голосованию народной массы. С тех пор члены конгресса уже ни разу не собирались на сходки для назначения кандидатов.
Однако, новый способ назначать кандидатов был не скоро найден. В 1828 году законодательное собрание Штата Теннесси и несколько народных'и. митингов выставили кандидатуру Джаксона на звание президента республики, а противники Джаксона выставили, без формального выбора, кандидатуру тогдашнего президента республики Адамса. Но в 1831 году и снова в 1832 году были созваны двумя большими партиями (анти-масонами и национальными республиканцами, впоследствии носившими название вигов) сходки, состоявшие из делегатов от большинства Штатов; каждый из этих конвентов назначил своих кандидатов на должности президента и вице-президента республики. Третий «национальный конйентъ» из молодых людей, собравшийся в 1832 году, одобрил сделанный вигами выбор кандидатов и присовокупил к своему одобрению десять резолюций, которые были цервой политической программой, составленной приготовительным митингом. Приверженцы Дяиксона последовали этому примеру и собрались на конвент, на котором назначили своими кандидатами Джаксона и Ван-Бурена. Перед выборами 1836 года преданные Джаксону демократы собирались на такой же конвент, а их противники не прибегали к этой мере. Но перед выборами 1840 года национальные конвенты из делегатов почти от всех Штатов были созваны и демократами и вигами и партией аболиционистов, которая еще была в то время очень незначительна. Этих прецедентов впоследствии придерживались для разрешения
*) В то время не было крайней необходимости в назначении кандидатов, потому что большинство желало вторичного избрания Монроэ.
*) Всех созванных на сходку членов конгресса было 261; почти все они принадлежали к демократической партии, потому что партии Федералистов тогда временно утратила политическое влияние
всяких спорных вопросов, так что национальные конвенты для назначения кандидатов представляют в настоящее время такуюже составную часть политического механизма, как и изложенные в конституции правила для производства выборов. Упрочение этой системы совпадает с происшедшей во времена Джакеона демократизацией политических учреждений. Она приходится по вкусу и профессиональным политиканам, доставляя им занятие и упрочивая их влияние, и заурядным гражданам, которые не имеют времени следить за разрешением политических вопросов, по находить для себя удовлетворение в убеждении, что онп косвенным образом участвуют в назначении кандидатов, так как от них зависит выбор делегатов, отправляемых на конвенты. Но скоро стало ясно, что этот способ назначения кандидатов легко может подпасть под влияние себялюбивых интриганов и послужить препятствием для выбора способных и самостоятельных людей; уже в 1844 году против него протестовал Калыоун, заявивший, что не желает выставлять свою кандидатуру на приготовительном конвенте. Он сказал, что не стал-бы содействовать отмене старинных приготовительных сходок членов конгресса, если-бы мог предвидеть, что их заменят другие сходки, гораздо более вредные.
II так, с 1789 до 1800 года не было формальных казнанений кандидатов на должности президента и вице-президента республики; с 1800 до 1824 года такия назначения делались сходками членов конгресса; с 1824 до 1840 года они делались нерегулярно некоторыми законодательными собраниями Штатов и народными митингами; этот последний способ назначений созревал мало по малу и наконец превратился в обыкновение созывать особую сходку из делегатов от всей страны,—обыкновение, от которого Американцы неотступалп с 1840 года до настоящего времени и которое так хорошо соответствует политическим нравам народа, что едва-ли скоро исчезнет ')
Впрочем эта система была не с разу доведена до совершенства. Первые конвенты были большею частию сходками народных масс *). А позднейшие и теперешние конвенты суть правильно-организованные представительные собрания, состоящие исключительно из деле
>) Интересный обзор истории сходок членов конгресса и конвентов, назначавших кандидатов на должность президента республики, можно найти в двух статьях М. Острогорского, помещенных в Ann ales de ГЕсоИе Libre des Sciences Politiques за январь и апрель 1888.
*) В 1856 году первый республиканский конвент, назначивший кандидатом Фремона, быль скорее громадным народным митингом, чем собранием народных представителей. В таком-же роде был республиканский конвент, собравшийся в 1872 году в Цинциннати и назначивший кандидатом Гриди.
29
гатов, каждый из которых был выбран на партийном митинге в своем Штате и привез с собою свои верительные грамоты. Я не считаю нужным излагать скучные подробности постепенного развития теперешней системы и потому ограничусь её описанием в её настоящем виде.
Американская конституция постановляет, что каждый Штат должен назначать столько выборщиков президента республики, сколько он имеет представителей в конгрессе, т. е. двух выборщиков соответственно двум сенаторам, избираемым от каждого Штата, и кроме того столько выборщиков, сколько членов Штат выбирает в палату представителей. Таким образом, Штаты Делавар и Орегон имеют по три избирательных голоса, потому что каждый из них посылает в конгресс кроме двух сенаторов только одного представителя. Штат Нью-Иорк имеет тридцать шесть избирательных голосовъ—дна голоса соответственно его двум сенаторам и тридцать четыре соответственно его тридцати четырем членам в палате представителей.
Но на конвенте, назначающем кандидатов на должности президента и вице-президента республики, каждому Штату дозволено иметь вдвое более делегатов, чем сколько он имеет избирательных голосов; так напр. Делавар и Орегон могут иметь по шести делегатов, а Нью-Иорк семьдесят два делегата. Делегаты выбираются местными конвентами по два от каждого конгрессионального округа; кроме того выбираются конвентом Штата четыре делегата отт> всего Штата, называемые delegates-atlarge. Так как каждый конвент состоит из делегатов от первоначальных митингов, то его личный состав зависит от состава этих митингов, а от состава местных конвентов зависит состав национальных конвентов. К каждому делегату выбирается местными конвентами его заместитель (alternate), который имеет право заменять его в случае, если он почему нибудь не может присутствовать на национальном конвенте.
Относительно права делегатов подавать их голоса за кого заблагоразсудят существуют различные правила и в теории и на практике. II местный конвент и конвент Штата могут дать своим делегатам указание, за какого претендента *) они должны подавать голоса,—а в случае если кандидатура этого претендента не имеет шансов успеха, то за которого из других претендентов. Такия указания даются очень часто, потому что делегат не редко выбирается именно для того, чтоб поддерживать одного изъ
*) Я разумею йод словом „претендент всякого, кто желает попасть в кандидаты; а под словом „кандидатъ“ я разумею того, за кого политическая партии решилась подавать голоса при выборе президента республики.
самых выдающихся претендентов. Но делегат не обязан безусловно подчиняться данным ему инструкциям. Даже при первой балотировке он может подавать свой голос не за того претендента, который ему указан местным конвентом или конвентом Штата; а если он убедится, что указанный ему претендент не может иметь успеха, то он, конечно, имеет еще более бесспорное право не придерживаться данных ему инструкций. Его голос всегда имеет законную силу, хотя бы был подан наперекор его инструкциям; но ответственность за нарушение инструкций зависит от очень разнообразных мотивов. Может случиться, что делегат был подкуплен, или что он подчинился требованиям вожака своей партии, или что он счёл более благоразумным стать на сторону большинства, или что до его сведения дошли факты, доказывающие негодность указанного ему претендента. Каждая «делегация Штата» имеет своего председателя и должна действовать единодушно; её члены обыкновенно едут все вместе в назначенное для конвента место; они нанимают комнаты в одном и томъже отеле, заседают в зале конвента на отведенных для них особых местах и собираются для совещаний о том, как следует действовать. Если Штат велик и если его решение сомнительно, то эти сходки делегатов возбуждают сильный интерес: вокруг них снуют репортеры газет в надежде узнать, какое принято решение. Каждая делегация Штата подает свой голос через посредство свого председателя, но если делегаты того пожелают, они могугь подавать свои голоса по-одипочке. Горячие споры были вызваны вопросом, должна ли делегация Штата подавать только один голос за того претендента, за которого высказалось большинство её членов, или же каждый из этих членов можеть подавать свой голос за кого пожелает. Республиканская партия придерживается в настоящее время на практике такого правила (установленного в 1876 и снова в 1880): делегаты могут подавать свои голоса по одиночке, хотя бы им было предписано конвентом Штата совокупное голосование. Напротив того, демократическая партия требует исполнения данных делегации инструкций и считает выбором делегации того претендента, за которого подано её членами большинство голосов *). Это называется «правилом единства» (Unit Rule). Впрочем, если конвент Штата не требовал от своих делегатов, чтоб они придерживались этого правила, то они могут подавать голоса по одиночке.
Чтоб оживить деятельность политических партий в Террито' риях и в федеральном округе Колумбии, и оттуда дозволено при-
и) На демократическом конвенте, собравшемсн в Чикого в июле 1884 г., была сделана попытка нарушить это правило, но оно было подтверждено большинством.
сылать делегатов на национальный конвент, не смотря на то, что ни территории ни тот округ не имеют голоса на выборах президента республики.
Мы описали личный состав национального конвента; теперь перейдем к описанию того, каким образом этот конвент исполняет свою задачу.
Он собирается летом, обыкновенно в июне или июле перед выборами президента республики, происходящими в ноябре. Для него всегда выбирается один из больших городов, в котором легче найти удобные гостинницы и до которых можно доехать по железным дорогам. Прежде конвенты обыкновенно собирались в Балтиморе или в Филадельфии, но с тех пор, как центр населения передвинулся к долине Миссиссиппп, они стали собираться в Цинциннати, в Сен-Луи, и всего чаще в Чикого.
Занятия начинаются тем, что председатель комитета национальной партии «призывает конвент к порядку>. Тогда назначается временный председатель посредством голосования, которое иногда служит указанием сравнительной силы партийных фракций. За тем назначаются секретари и ипсьмоводптелп и установляюгся правила занятий конвента. После этого, назначаются комитеты, в особенности те, которые занимаются рассмотрением полномочий и составлением резолюций; тогда конвент откладывает свои заседания до того момента, когда будут готовы доклады комитетов.
Следующее заседание обыкновенно начинается, после обычной молитвы, назначением постоянного председателя, который при вступлении в должность произносит речь. Потом комитет резолюций представляет свой доклад. Этот доклад заключает в себе длинный ряд резолюций, в которых изложены принципы и политическая программа партии; составители доклада обыкновенно стараются при его изложении примирять мнения различных фракций и избегать или только слегка касаться тех вопросов, по которым существует в среде партии разномыслие. Каждый исч. делегатов, неодобряющий которую либо из этих резолюций, может требо вать её исключения из доклада или её исправления, но ее обыкновенно решают оставить в той форме, в какой она изложена опытными членами комитета.
Наконец приступают к перечислению претендентов на звание кандпдатов по очереди; когда дойдет очередь до того Штата, к которому принадлежит один из претендентов, то один из выдающихся делегатов этого Штата всходит на трибуну и произносит речь, в которой превозносит достоинства претендента, иногда стараясь уронить его соперников в мнении присутствующих посредством косвенных намеков на пх недостатки. Эта процедура продолжается до тех пор, пока не будут названы имена всехъ
претендентов 1), число которых обыкновенно доходит до семи пли восьми и редко бывает более двенадцати 4).
После того приступают к балотировке претендентов. Письмоводители вызывают делегации всех Штатов в алфавитном порядке, начиная с Алабамы и кончая Висконсином; президента каждой делегации объявляет о числе голосов, поданных за различных претендентов,—например, что за А подано шесть голосов, за В—пять, за С—три и т. д.; но когда голоса подаются по вышеупомянутому «правилу единства» (unite rule), то президент делегации объявляет, за какого претендента высказалось большинство членов делегации. Поданные голоса сосчитываются и если который либо из претендентов получил, по республиканским правилам, абсолютное большинство голосов, а по правилам демократов большинство двух третей голосов, то он формально назначается кандидатом партии. Но в течение последних лета редко случалось, чтоб кто нибудь с первого раза получил требуемое большинство голосов: тогда делегации снова вызываются по алфавитному списку для того, чтоб доставить их членам возможность переменить их первоначальное мнение; эта процедура возобновляется до тех пор, пока кто нибудь не получит необходимого числа голосов. В 1852 году демократы назначили своим кандидатом Франклина Пирса на сорокч, девятой балотировке, а виги назначили генерала Скотта на пятьдесят третьей балотировке. В 1880 году генерал Гарфильд был назначен кандидатом после тридцати шести балотировок. Но в 1835 году Мартин Ван-Бурен, в 1844 Генри Клэй, вч, 1868 и 1872 Улисс Гранта были назначены единогласно—двое первых без балотировки, а последний на первой балотировке. В 1884 году Блэн был назначен республиканцами на четвертой балотировке, а Клевеланд был назначен демократами на второй *). Поэтому подача голосов иногда кончается через час или через два часа, а иногда может продолжаться несколько дней.
После того, как этим способом был назначен кандидат на должность президента республики, конвент приступает к назначению тем-же способом кандидата на должность вице-президента. Но борьба по этому поводу бывает и менее, упорна и менее продолжительна, отчасти потому что должность вице-президента менее
>) Впрочем претенденты могут и в последствии во всякое время заявлять о своем желании балотироваться в кандидаты.
*) Впрочем, на республиканском конвенте 1888 года с самого начала его заседаний были названы четырнадцать претендентов.
») В 1888 году Клевеланд был назначен демократами без балотировки, а Гаррисон был назначен республиканцами на восьмой балотировке.
значительна, отчасти потому, что делегаты уже истощили свое терпение. Но редко случается, что этой второстепенной должностью награждают одного из побежденных претендентов, в особенности такого претендента, который вб-время отказался от своих притязаний в пользу своего счастливого соперника. Тогда задача конвента считается исполненной и он оканчивает свои занятия изъявлениями благодарности председателю и другим должностным лицам. Два избранных претендента считаются с этого момента кандидатами политической партии; за них должны подавать свои голоса все приверженцы этой партии, рассеянные по всей территории Союза.
Однако эти кандидаты имеют только право на такую поддержку, но вовсе неуверены в ней. Даже в Америке партийная дисциплина не может принудить каждого избирателя подавать при балотировке голос за избранника его партии. Конвент может только рекомендовать своего кандидата членам своей политической партии; общественное мнение может только заклеймить каким нибудь оскорбительным прозвищем того, кто не уважит решений конвента; местная партийная организация может только вычеркнуть имя такого отщепенца из списка своих членов. Но читатель, быть может, спросит: а что-же обязаны делать те делегаты, которые не умели отстоять на конвенте своего кандидата? Обязаны ли они поддерживать того, кто избран конвентом?
Этот вопрос возбуждал не мало споров. Большинство всегда старалось возложить па меньшинство обязанность поддерживать назначенного кандидата, но конвенты никогда не решались постановить в этом смысле формальную резолюцию частию из опасения возбудить недовольство, частию из опасения, что делегаты с независимыми убеждениями откажутся от участия в конвенте лишь только убедятся, что шансы успеха на стороне не симпатичной для них личности.
Однако, на республиканском национальном конвенте, заседавшем в Чикого в июне 1880, была принята следующая резолюция, известная под названием Iron cl nd Pledge (железного обязательства):
<Каждый член этого конвента обязан поддерживать назначенных им кандидатов, каковы бы ни были эти кандидаты, а тот, кто на это несогласен, не может участвовать в заседанияхъ».
Это постановление было утверждено 716 голосами против 3. Такая-же резолюция была предложена на республиканском национальном конвенте, собравшемся в Чикого в июне 1884 года: но она вызвала такую сильную оппозицию, что была отложена в сторону; а некоторые из выдающихся делегатов, участвовавших в этом конвенте, энергически противодействовали успеху его кан-
дидата на президентских выборах: они не только сами подавали голоса за кандидата демократической партии, но и уговаривали других следовать их примеру.
ГЛАВА LXX.
Деятельность национального конвента.
Мы рассмотрели состав национального конвента и порядок его делопроизводства. Теперь нам предстоит более трудная задача обрисовать характер этого собрания, мотивы, которыми оно руководствуется, страсти, которые оно возбуждает, плутни, посредством которых оно ведет своих членов к заранее намеченной цели.
Национальный конвент имеет в виду две задачи—формальное изложение принципов и целей политической партии и выбор кандидатов на должности президента и вице-президента республики
Первая из этих двух задач имела важное значение в критические эпохи, как например перед двумя президентскими выборами, предшествовавшими междоусобной войне. На демократическом конвенте в Чарльстоне в 1860 году прения о резолюциях конвента привели к распадению демократической партии ’). В течение последних лет почти постоянно считалось обязательным утверждение политических программ, которые излагались комитетом конвента не вполне ясным и и напыщенным языком *).
Вторая задача конвента имеет громадную важность, потому что должность президента республики есть та конечная цель, к которой стремится всякий честолюбивый государственный человек. Ведь президент республики может посредством наложения своего veto воспротивиться изданию законов, несоответствующих желаниям его
) В то время национальные конвенты Выли менее многолюдны, чем те. перь; и посторонние зрители тогда сходились в менее значительном числе.
S) Самое близкое сходство с американскими политическими программами [platform] имеют адресы, с которыми обращаются и. своим избирательным коллегиям перед общими выборами английский первый министр [если он члев палаты общинъ] и вождь оппозиции в палате общин. Впрочем ати адресы не имеют дли всей политической партии такой-же обязательной силы, какую имеють американские политические программы.
политической партии; кроме того, от него зависят раздача множества должностей *)
Поэтому можно сказать, что главная задача конвента заключается в выборе такого кандидата, за которого будут готовы подавать голоса все приверженцы политической партии. Но кто-же лучше всех годится в кандидаты? Даже новичек в политике пе скажет: самый разумный, самый твердый в своих правилах и самый честный человек. Вообще желают избрания такого человека, от которого всего легче добиться каких нибудь выгод и который, по обще принятому выражению, был-бы самым <полезнымъ». Политической партии нужен не хороший президент республики, а хороший кандидат на эту должность. Поэтому вожаки партии ищут такого человека, от которого могут ожидать самой деятельной поддержки и имя которого вызывало бы самую слабую оппозицию.
При выборе кандидата необходимо принимать в соображение его политическую опытность, его ораторские дарования, его «магнетизмъ» (личную привлекательность), его семейные связи, его наружность и осанку, безупречность его частной жизни, его прошлое, незапятнанное никаким нечестным поступком. Если он с отличием служил в союзной армии во время междоусобной войны, то он будет иметь за себя многочисленных ветеранов северных армий. Следует принимать в соображение и возбужденную кандидатом личную зависть пли ненависть. Если он навлек на себя неприязнь какого нибудь влиятельного государственного человека, или влиятель ного начальника кружка, или распространенной газеты, то его успех очень сомнителен.
Наконец многое зависит и от того, из жителей какого Штата выбран кандидат. Каждый Штат всего охотнее подает голоса за кандидата, выбранного из среды его собственных граждан. Но это соображение не имеет большего значения относительно тех Штатов, которые отличаются яркой политической окраской, как напр. относительно Верм о на, который упорно держится за республиканскую партию, пли относительно Мариланда, который упорно держится за демократическую партию: ведь от выбора демократического кандидата из жителей Вернона, или от выбора республиканского кандидата из жителей Мариланда нисколько не изменился бы результат голосования в этих Штатах. Поэтому всего выгоднее выбирать кандидата между гражданами сомнительного Штата, в особенности если этот Штат велик. Выгодно выбрать кандидата между гражданами Калифорнии, которая имеет пять пзби-
) Относительно назначений на некоторые должности права президента стеснены постановлением 1883 года, известным под названием Civil Service Reform Act.
рательных голосов; еще выгоднее выбрать кандидата между гражданами Индианы, которая имеет пятнадцать избирательных голосов; но всего выгоднее его выбирать между гражданами нью-иоркского Штата, который располагает тридцатью шестью голосами. Поэтому претендент из большего и сомнительного Штата может prime facie считаться за самого выгодного кандидата. До какой степени веско это соображение, видно из того факта, что в течение последних тридцати лет почти все самые выдающиеся претенденты на звание кандидатов были гражданами больших Штатов, между тем как самые выдающиеся государственные люди былп гражданами таких небольших Штатов, как Вермон и Делавар.
Тех, кто надеется получить от национального конвента звание кандидата, можно разделить на три разряда—на фаворитов, подставных людей, любимых сыновей.
Фаворитъ—такой политический деятель, имя которого известно на всей территории Союза, и который найдет для себя поддержку во всех или почти во всех частях страны. Он отличился или в конгрессе, пли на войне, или тем, что в своем Штате отстаивал такия политические убеждения, которые возбудили интерес во всей нации. Он даровит или в качестве оратора, или в качестве вожака партии, или в качестве администратора. Невыгодная сторона его положения заключается в том, что, приобретая друзей, он в то-же время наживал врагов.
Подставной человек не пользуется громкой известностью во всей стране, но между теми, кто его знает, о нем составилось скорей хорошее, чем дурное мнение. Он был членом конгресса, полезным членом комитета и приобрел доверие тех, с кем ему приходилось иметь дело в Вашингтоне; пли-же он с успехом трудился на пользу своей политической партии; он человек способный, но не обладает теми дарованиями, с помощью которых приобретается популярность. Он принадлежит к разряду людей почтенных, но бесцветных в политическом отношении;, поэтому он может быть выбран в кандидаты в случае, если выбор способных но опасных фаворитов оказался почему нибудь неудобным.
Любимый сынъ—такой политический деятель, которого уважают и которым восхищаются в его собственном Штате, но имя которого почти вовсе неизвестно вне этого Штата. Он заседал в законодательном собрании своего Штата, хорошо себя вел в должности местного губернатора, даже был сенатором пли народным представителем в Вашингтоне, где усердно отстаивал интересы своего Штата. Он не лишен некоторых дарований, с помощью которых приобретается популярность, но у него неть ни той сме-
лостп ни того упорства, без которых нельзя пробиться вперед сквозь густую толпу честолюбцев всякого рода. Редко случается, чтоб он принадлежал к числу тех демагогов, которые приобретают народную любовь, стараясь льстить народным массам,— или к числу тех ловких политиканов, которые умеют внушить начальникам местных кружков убеждение, что будут усердно отстаивать их интересы. Вообще говоря, его личность производит хорошее впечатление на окружающую среду, а не на всю нацию, подобно тому, как лампада, освещающая одну из боковых капелл большего собора, не может осветить весь собор.
На одном и том-же национальном конвенте никогда не выступают в качестве претендентов более трех фаворитов; число любимых сыновей, выступающих в качестве претендентов, бывает более значительно — иногда оно доходит до шести. Число претендентов из разряда подставных людей неограниченно, потому что такие люди нередко выдвигаются вперед не до открытия конвента, а во время его заседаний. Так например, за Джемса Гарфильда не было подано ни одного голоса при первой балотировке на республиканском конвенте 1880 года; до тридцати четвертой балотировки за него ни разу не было подано более двух голосов; но при тридцать шестой ') балотировке он был выбран в кандидаты 399 голосами. 11 Гораций Сеймур не принадлежал в 1868 году к числу тех, кого прочили в кандидаты; это ясно видно из того, что он был выбран в председатели демократического конвента; за его кандидатуру были в первый раз поданы голоса при тридцать второй балотировке; он отказался от звания кандидата, но его убедили сойти с президентского кресла и выбрали в кандидаты немедленно.
Вообще можно заметить, что члены конвента обыкновенно руководствуются при подаче голосов одним из следующих мотивовъ—или желанием выбрать какого нибудь претендента, или желанием воспрепятствовать избранию какого нибудь претендента, плп желанием получить в награду за свою поддержку какую нибудь должность, или желанием назначить такого хорошего или дурного кандидата, который лучше всех других обеспечить победу политической партии на президентских выборах. Эти мотивы перемешиваются одни с другими и беспрестанно берут верх одни над другими, пока конвент не исполнит своей задачи; чтоб предугадать их влияние на членов конгресса нужна большая опытность и прозорливость, а чтоб уметь ими пользоваться нужна большая ловкость.
Ч Заседавший в 1860 году в Чарльстоне, демократический конвент казна чил Дугласса кандидатом при пятьдесят седьмой балотировке.
Чтоб ближе познакомиться с ходом дел на национальном конвенте, необходимо отдельно рассмотреть каждую из трех сфер его деятельности—то, что происходить перед открытием его заседаний; утверждение правил и революций и произнесение речей в похвалу претендентам; наконец, производство балотировок.
Лишь только состоялся выбор президента республики, газеты уже начинают рассуждать о том, кто может быть выбран ему в преемники. Но более точные указания будущих кандидатов на президентскую должность делаются лишь за год до новых выборов: тогда приверженцы главных претендентов начинают готовиться к предстоящей избирательной борьбе, газеты начинают печатать статьи в пользу того или другого претендента, а начальники кружков начинают вести подпольные интриги с целью подготовить первоначальные митинги и местные конвенты к избранию таких делегатов в национальный конвент, какие им желательны. Делегатами обыкновенно выбираются такие люди, которые готовы подавать голоса за указанного им претендента; перед своим отъездом на конвент они нередко получают положительные инструкции, которыми должны руководствоваться при балотировках. Только с виду всё делается по личным убеждениям, а на самом деле и выбор делегатов и содержание данных им инструкций являются результатами непрестанной подпольной работы местных политиканов, руководимых двумя пли тремя ловкими агентами какого нибудь претендента.
За четыре или за пять дней до открытия конвента, делегации начинают съезжаться в назначенный для конвента город. Некоторые из них являются в сопровождении друзей и приверженцев; городские политиканы встречают их на железно-дорожной станции с хором музыкантов. Так например, члены знаменитого ньюиоркского демократического клуба Т а in m а и у И а 11 прибыли в июле 1884 года в Чикого в числе шести сот человек, наполнявших два специальных железно дорожных поезда ') Их встретила на станции громадная народная толпа; оттуда они отправились торжественной процессией, с начальником кружка во главе, в свою главную квартиру в Pa.imer House; на каждом из них был особый значок, подобно тому, как приверженцы «делателя королей» графа Барвика сопровождали его на лондонских улицах с изображениями медведя и с палками на плечах. Из этих шести сот человек менее двадцати были делегатами; остальные были члены политического кружка, сопровождавшие деле-
) Начальник кружка Tammany Hall возбуждал сильное любопытство в собравшейсн толп, потому что он был самым знаменитым профессиональным политиканом ва всей территории Соединенных Штатов.
гатов для того, чтоб оказывать им нравственную поддержку своими громкими возгласами *)
Когда настал великий день открытия конвента, уже тысячи политиканов, газетных репортеров и зевак заняли все городские отели и так наполнили большие улицы, что экипажи с трудом могут прокладывать себе дорогу сквозь густую толпу. Давка напоминает средне-вековые благочестивые странствования или военные смотры. После прибытия главных делегаций начинаются серьезные занятия. Не только каждая большая делегация, но и каждая кучка приверженцев сколько нибудь влиятельного претендента имеет свою главную квартиру; там происходят беспрестанные совещания; там сосчитываются голоса приверженцев; оттуда распускаются преувеличенные сведения о рессурсах партии, оттуда предпринимаются нападения на неопытных делегатов с целию застращать их с самого момента их приезда. Простые «работники* партии снуют у входов в залу заседаний конвента и перед гостинницами, болтают с газетными репортерами, устраивают митинги, на которых осыпают своих фаворитов аплодисментами; тем временем более искусные вожаки партии стараются набирать единомышленников между делегатами более новых западных и южных Штатов; ведь эти делегаты (по меньшей мере если они из республиканцев) легче других поддаются внешним влияниям; их не трудно переманить на свою сторону посредством заманчивых обещаний, потому что они приезжают из таких стран, где население еще не знакомо со всеми приемами политических интриганов. Иным ловким интриганам удается проникнуть в среду такой, приехавшей из дальних стран, делегации и произвести в ней такой-же грабеж, какой производит в курятнике забравшаяся туда лисица. «Миссионеры* отправляются с целию набирать новых приверженцев; огь одной делегации к другой отправляются посольства для того, чтоб улаживать соглашения; они убеждают более слабую партию отказаться от её претендента и перейти на сторону претендента из более сильной партии. Всё это делается очень чинно и вежливо, потому что за всякое насилие пришлось-бы поплатиться тем, кто к нему прибегнет; требования вежливости нарушаются только в том случае, когда какая нибудь делегация отказывается принять послов от такого политического кружка, который сделался всем ненавистным по своей дурной ренутации *).
*) Два других пью-иорксвих демократических кружки—С о и n t у Denioс г а с у >и I г ѵ и и g II а 11—также прислали многочисленных представителей,— первый прислал пять сот человек, второй двести.
2) Это случилось один раз или два раза в июле 1884 года, потому что к Tammany Hall лучший разряд демократов относился с недоверием.
V
Претендент нарушм-бы требования прпличия, еслп-бы сам выступил на сцену *); это обыкновение основано частию на уважении к установившемуся мнению, что не слеиует обращаться к народу с просьбой о своем избрании, а можно только принимать оказанную избранием честь, частию на том иринцине, что адвокат, ведущий свое собственное дело, имеет клиентом глупца. Но где-бы ни жил претендентъ—в Вашингтоне или в каком нибудь отдаленном Штате, — он ведет ежечасные сообщения с своими приверженцами, участвующими в конвенте. Петолько многие из должностных лиц, со включением президента республики, могут принадлежать к числу претендентов, ао даже могут быть и часто бывают делегатами федеральные должностные лица; они сильно заинтересованы решениями конвента, а начальники департаментов оказывают сильное влияние на эти решения обещаниями служебных должностей. 11 в Америке, точно так-же как во Франции при Людовике Наполеоне и при маршале Мак-Магоне, иногда речь идет о «кандидате от правительства» 2).
По мере того, как приближается день открытия конвента, усиливается деятельность партий. Самые многочисленные делегации собираются на сходки для того, чтоб установить будущий образ действий в случае, еслибы их претендент оказался негодным. Между различными делегациями происходят совещания. В газетах печатаются списки претендентов и указания на число приверженцев каждого из них. Напрягаются все усилия, чтоб склонить па свою сторону хоть одного влиятельного делегата, по указанию которого будут подавать голоса и некоторые другие делегаты. Если на влиятельного делегата не действуют увещания, то его стараются перетянуть на свою сторону через посредство какого нибудь вашингтонского магната, который обращается к нему с более красноречивыми увещаниями, чем те, па которые он прежде не поддавался. Со всех сторон слышатся рассказы о заговорах и изменах, и ни один политикан не. полагается на своего прежнего единомышленника, потому что толки не щадят никого.
Наконец истекает период ожиданий и иршотовлений и солнечный восход возвещает наступление того рокового дня, о котором ' t
1) В Англии, к сожалению, есть только одно обыкновение, имеющее сходство с такой деликатной сдержанностью американского претендента на звание кандидата; оно заключается в том, что кандидат на звание члена парламента от оксфордского университета не смеет приблвжатгсн к университету ни до выборов ни во время их производства.
S) В 1884 году во время заседаний республиканского конвента в Чикого, президент Артур просиживал в Вашингтоне вместе с своими министрами целые ночи, беспрестанно получая по телеграфу донесении о том, чтб делалось на конвенте.
все политиканы мечтали в течение трех лет. За долго до часа (обыкновенно 11-ти часов утра), назначенного для открытия конвента, огромная масса людей наполняет залу, построенную специально для митингов и нередко способную вместить от десяти до пятнадцати тысяч человек *) Делегаты, которые были в 1884 году в числе 820, составляют не более как каплю в этом океане людей. Тугь толпятся выдающиеся политические деятели из всех Штатов, сенаторы и народные представители из Вашингтона, журналисты и газетные репортеры, дамы, приехавшие из отдаленных городов зеваки и масса живущих в самом городе приверженцев различных претендентов; нечто похожее на порядок поддерживается судебным приставом и его помощниками. Пные носят на себе какой нибудь внешний знак отличия-эмблему своего Штата или своей партии или своего любимого претендента *). Делегация каждого Штата занимает отведенное для неё особое место, которое узнается по флагу Штата, развевающемуся на шесте; вожаки партии переходят оть одной группы делегатов к другой, между тем как зрители слушают оркестр, исполняющий популярные пьесы, и рукоплещут при входе в залу всякой всем известной личности.
После того, как собрание «призвано к порядку», произносится молитва; впрочем и все заседания конвента начинаются молитвой, которую произносить кто нибудь из высших членов местного духовенства и) * 3 * * * * 8). За тем начинаются деловые занятия в следующем порядке, сначала назначают членов комитетов и председателя, потом занимаются составлением политической программы и наконец на второй день или позже приступают к балотировке претендентов, которая иногда продолжается несколько дней. Обыкновенно бывают два заседания в день — одно утреннее, другое вечернее.
Европейца удивляет тот факт, что восемь сот человек берутся за такия трудные задачи, как публичное изложение политических принципов и избрание главы нации на глазах у двенадцати тысяч мущин и женщин. То, чтб потом происходить,
и) Входат в эту залу но билетам, а если кто нибудь из получившихъ
входные билет пожелает продать его, то может получить за песо от 30
до 50 долларов.
») На демократическом конвенте 1884 года приверженцы одного сенатора,
принадлежавшего к числу претендентов на звание кандидата, отличались носо
выми платками с красными каймами, потому что сенатор очень любил та
кие платки.
8) На демократическом конвенте 1884 года все южные делегаты встали и стояли во время молитвы, а делегаты северных Штатов не вставали с своих мест.
может только усилить его удивление. Он заметит две самые выдающиеся черты американского характера, представляющие резкий конрасть одна с другою — любовь к порядку и горячность. На конвенте всё делается согласно с правилами; там строго соблюдаются такия мелкие формальности, с которыми вовсе незнакомы европейские митинги. Там подымаются, обсуждаются и разрешаются председателем такие вопросы касательно порядка делопроизводства, которые показались-бы слишком мелочными даже в английском парламенте. Но страсти многочисленного сборища всетаки беспрестанно вырываются наружу, выражаясьто в аплодисментах то в шиканьях при произнесении имени симпатичного или несимпатичного претендента; нередко случается, что пять или шесть ораторов встают одновременно с своих мест'ь с намерением говорить, шикают и жестикулируют, стараясь заставить других замолчать, — и это продолжается до тех пор, пока председатель не предоставит права голоса одному из них. Конечно, от председателя зависит недопустить, чтоб конвент превратился в беспорядочное сборище. Если его голос слаб, если он не энергичен, если его подозревают в пристрастии, то в собрании водворяется хаос; не раз случалось, что в этих случаях вожаки партий предохраняли конвент отт. постановления неправильных решений, возбуждая какой нибудь вопрос о порядке делопроизводства, или требуя отсрочки заседания.
Главный интерес первых заседаний заключается в том, что публичные речи и балотировки обнаруживают сравнительную силу различных фракций. Иногда случается, что подача голосов при выборе председателя конвента или при утверждении правил делопроизводства дает ясное понятие о тенденциях большинства, умень шая или увеличивая шансы успеха различных претендентов. Речи, которые произносятся перед балотировкой претендентов, имеют значение не столько по своему красноречию, сколько по силе и продолжительности вызванных ими аплодисментов, иногда не прекращающихся в течение пятнадцати минут. Ораторы обыкновенно выражаются высокопарным слогом и с большой горячностью. Установленные правила не запрещают им читать их речи по письменным заметкам, даже если они не длинны.
Те часы, в которые конвент прекращает свои заседания, употребляются на ведение интриг. Некоторые делегации собираются на совещания с целию достигнуть соглашения и соединить свои силы в пользу какого нибудь одного претендента ’). Другие деле-
1) В 1884 году делались неоднократные попытки уладить соглашение в ущерб Плану, но ни одна из них не имела успеха. Приверженцы Артура,— как рассказывают, — отправили к приверженцам Эдмунда послов с прось-
гапии созывают только своих членов на сходки, которые бывают очень продолжительны и бурны; они совещаются при закрытых дверях; собравшаяся на улице толпа любопытных прислушивается к раздающимся из окон звонким голосам и с жадностью ловит рассказы выходящих из залы членов о том, чтб происходило па совещании. Иногда случается, что окончательное решениеконвента зависит от делегатов какого нибудь большего Штата, как напр. от Ииью-Иорка, который может положить на одну сторону колеблющихся весов семьдесят два голоса Даже можегь случиться, что, наперекор твердо установленным обычаям, какой нибудь наглый претендент будет обходить делегации и просить их о подаче голосов в его пользу 2).
Так как редко случается, чтоб который либо из претендентов немедленно приобрел большинство голосов на конвенте,, то каждый из них старается привлечь на свою сторону приверженцев других претендентов. Положим, что всех голосов 820,—как это было в 1884 году. Обыкновенно бывает на лице два сильных претендента, из которых каждый имеет за себя от 230 до 330 голосов, один или два претендента, которые имеют за себя от 50 до 100 голосов; остальные претенденты имеют каждый от 10 до 30 голосов. Дело может быть улажено одним из следующих двух способов: (а) один из сильных претендентов может переманить на свою сторону приверженцев более слабых претендентов и этим способом пересилить своего главного соперника; (Ь) если каждый из самых сильных претендентов съумеет сохранить всех своих приверженцев, то после нескольких балотировок для всех станет ясно, что ни один из них не в состоянии одолеть другого. Однако ни одна фракция не согласится на уступки, потому что они обыкновенно ненавидят одна другую, не хотят подвергать себя унижению и не хотят отказаться отъ
бой доставить им несколько голосов для первой балотировки для того, чтоб число голосов, поданных за Артура, с первого раза превзошло число голосов, поданных за Блэна. Приверженцы Эдмунда отвечали отказом, потому что ие питали сочувствия к приверженцам Артура, хотя, по всему вероятию, предиочли-бы Артура Блэпу,
') На демократическом конвенте 1884 года всем было известно, что выбора, главного Фаворита, Клевелаида, будет зависеть от делегации выо-иоркского Штата не потому только, что этот Штат располагает самым большим числом голосов, а также потому, что Клевеландъ—нью-иоркский уроженец. Поэтому происходившая на конвенте борьба была в сущности борьбой между Клевеландом и начальником кружка Т а пи ш а и у И а 11, с которым Клевелшид прежде вступала, в столкновении.
Один хорошо-известный политический деятель, как рассказывают, прибегнул к атому способу в Чикого в июле 1884 года.
тех должностей, которые обещаны их членам в случае успеха их претендента. Тогда один иа двух сильных претендентов внезапно передает голоса своих приверженцев какому нибудь слабому претенденту, который немедленно делается сильным и получает необходимое большинство голосов *J. Хорошие тактики уже знают по опыту, что борьба разрешится одним из указанных нами двух способов, поэтому они заранее принимают все нужные меры. Приверженцы фаворитов прежде всего стараются подчинить своему влиянию мелкие группы тех делегатов, которые поддерживают любимых сыновей и подставных людей. Когда их старания окажутся безуспешными, опп решаются продать себя как можно дороже какому нибудь подставному человеку пли любимому сыну и обеспечивают его успех: этим способом они наносят поражение фавориту противной партии; в то же время они выговаривают для себя и для своей фракции разные выгоды от того, кто им обязан своим выбором а).
Может показаться странным, что подставной претендент нередко берет верх над фаворитом, который имеет на своей стороне, более значительное число делегатов. Это объясняется тем, что фаворит, внушающий горячую преданность одной группе делегатов, внушает не менее горячую ненависть другой группе делегатов; а когда эта враждебная группа не в состоянии одолеть его без посторонней помощи, она достигает своей цели, перенося свои голоса на сторону какого нибудь другого претендента. Кроме того подставному претенденту легче, чем фавориту привлечь на свою сторону мелкие группы делегатов, потому что его личность имеет привлекательность новизны, между тем как вся прошлая жизнь фаворита уже давно всем известна в мельчайших подробностях.
Наконец, когда все резолюции утверждены и все речи в пользу
) Положим, что каждый из двух сильных претендентов А и U имеет по ЗОО голосов. После нескольких балотировок друзья претендента А убеждаются в невозможности перетянуть на свою сторону достаточное число голосов от претендентов С, D и F [из которых каждый имеет по GO голосовъ] и on. претендентов G и И [из которых каждый имеет по 20 голосовъ], и решаютск подавать свои ЗОО голосов за F. Это придает претенденту F такую еплу. что приверженцы С, D и G переходят на его сторону при следующей балотировке: тогда он получает 440 голосов и одерживает верх над евопмп конкурентами или немедленно [по республиканским правиламъ] плп при следующей балотировке [по правилам демократовъ].
Фавориты и любимые сыновья обыкновенно выступают претендентами с самого открытия конвента, а подставные люди только после нескольких балотировок. Даже случается, что внезапно выступивший на сцену подставной человек никогда никем не считалси за человека, годного в кандидаты па президентскую должность.
претендентов произнесены, занавес поднимается над третьим актом конвента. Председатель громко стучит своим молоткоме *), объявляя, что Штаты будут поочередно вызываться к подаче голосов. Говор толпы умолкает; раскрываются книги для заметок; все берутся за свои карандаши, между тем как секретарь начинает вызывать делегации Штатов одну вслед за другой. Йо вызову секретаря президент каждой делегации встает и обтлвласть, за кого подает голос его делегация; он выбывает аплодисменты со стороны приверженцев того претендента, за которого высказалась делегация.
В первой сцене этого третьего и последнего акта главную роль играют, конечно, фавориты. 11 для любимых сыновей это самые радостные часы: за каждого из них подаются голоса его Штата; по они скоро убеждаются, что им нельзя рассчитывать ни на какую помощь извне, а их приверженцы начинают соображать, в который из других лагерей им будеть выгоднее перейти. Подставные люди не обращают на себя никакого внимания; даже нет возможности предугадать, который из них мог-бы выдвинуться вперед.
Первая балотировка редко имеет серьозное значение; однако она обнаруживает намерения мелких групп, до того времени ни в чем не высказывавшиеся, а приверженцам различных претендентов доставляет возможность предугадать, в какой группе они могут найти союзников при следующих балотировках. Вожаки различных групп спешат воспользоваться несколькими минутами промежутка между первой и второй балотировками для того, чтоб приготовить новые средства для обороны и для нападения.
Вторая балотировка иногда еще яснее обнаруживает тенденции отдельных групп. Самые немногочисленные делегации начинают сознавать свое бессилие и невозможность отстоять интересы их претендента, поэтому начинають помышлять о переходе на сторону такого претендента, который мог-бы выйти победителем из борьбы. В промежутках между следующими балотировками вожаки рассылают своих адъютантов с поручением поддерживать мужество в колеблющихся делегациях или склонять их к переходу под знамя того, за кем, повидимому, может остаться победа. В это время сами претенденты сидят у себя дома за сотни миль от конвента, получают по телеграфу сведения о ходе дел в пересылают своим друзьям указания, как следует действовать.
’) Этот молоток похож на тот, который употребляют в аукционных камерах; председатель стучит им, чтоб обратить внимание присутствующих на то, что намерен сказать, нлн чтоб восстановить порядок. Тот молоток, который употребляется на национальном конвенте, нередко состоит из тридцати восьми кусочков дерева из различных Штатов.
Искусная тактика имеет огромное влияние на исход всяких выборов; это хорошо известно всякому, кто знает, как кардиналы выбирают папу, как городской совет выбирает своего секретаря, как комитет попечителей выбирает школьного учителя, как прихожане выбирают пастора. Среди всяких избирателей есть люди неспособные иметь самостоятельное мнение, есть люди, способные принять какое нибудь решение только вь последнюю минуту под влиянием последнего услышанного ими слова, и есть люди, всегда готовые следовать примеру своих более энергичных сотоварищей. Поэтому всегда возможен выбор такого человека, у которого мало приверженцев и еще меньше врагов; это всего легче может случиться после того, как борьба между двумя одинаково сильными соперниками не привела ни к какому положительному результату; тогда большинство готово подавать свои голоса за какого нибудь нового претендента. Опытный тактик пользуется таким переворотом в настроении умов: он спешит выдвинуть вперед своего претендента прежде чем оппозиция успела подыскать нового соперника для этого претендента; а если ему приходится бороться с каким нибудь сильным антагонистом, он придумывает какой нибудь предлог для отсрочки окончательного решения, а тем временем улаживает такое соглашение с другими партиями, что этоть антагонист забадотировывается. Ловкость такого тактика обнаруживается не только в том, что он быстро изучает и запоминает тенденции отдельных личностей и групп, но также в том, что он сохраняет хладнокровие среди говора двенадцати тысяч зрителей и быстро соображает, как ему следует действовать. Едва ли более сообразительности и хладнокровия требуется на поле сражения от полководца, который должен постоянно помнить, где стоить каждый из его отрядов, и где они могут встретиться с неприятельскими отрядами, должен сообразовать свои расиоряжения с каждым новым поворотом в ходе битвы,—и всё это должен делать среди пушечного грохота и дыма.
Одна балотировка следует за другой, пока не настанет момент развязки (The break). Этот момент настает, когда слабые фракции, убедившиеся в невозможности победы для своихь претендентов, решаются подавать голоса за такого претендента другой фракции, который им симпатичнее других или силы которого очевидно возрастают. Лишь только одна из мелких групп приняла такое решение, другие группы спешат последовать её примеру; поэтому может случиться, что после тридцати или сорока балотировок, доказавших, что ни один из двух самых сильных претендентов не может взять верх над своим соперником, всё кончается одной балотировкой.
Если какой нибудь фаворит оказывается с самого начала более
— 468 — сильным, чем веб другие, то развязка может наступить скоро, потому что при каждой новой балотировке увеличивается числа поданных за него голосов и он такими быстрыми шагами приближается к победе, что все сознают бесполезность сопротивления. Но если два одинаково сильных претендента поддерживали борьбу на двадцати пли тридцати балотировках и довели делегатов до сильного умственного истощения, то развязка совершается с такой-же бурной стремительностью, с какой бросалась в атаку Наполеоновская старая гвардия. Тогда одни батальоны вслед за другими переходят на сторону победителя, а побежденные стараются снискать его благосклонность, отбрасывая в сторону свои знамена и присоединяя свои голоса к радостным возгласам его приверженцев. На живописном техническом языке политиканов это называется «паникой> (stampede).
Довести конвент до паники есть постоянная цель всякого вожака, который хорошо знает, что не может одержать победу при первой балотировке ') Он считает панику за самую драматическую форму победы; он особенно дорожит такой победой, потому что она вызывает энтузиазм, отзвуки которого раздаются на всей территории Союза, и потому что она услаждает сердца всех приверженцев победившей партии чем то в роде убеждения, что опн действовали по внушению свыше, точно так-же, как римские кардиналы, выбирая пану, действуют по внезапному внушению Св. Духа. Иногда паника возникает сама собою, если различные делегации, убедившись в неизбежности победы какого нибудь претендента, все разом переходят на его сторону. Иногда она бывает вызвана образом действий самого претендента. В 1880 году один из двух самых сильных фаворитовъ—Блэн пришел к убеждению, что не может быть выбран вследствие сопротивления со стороны приверженцев Гранта; поэтому он неожиданно даль знать по телеграфу своим друзьям, что они должны подавать голоса за генерала Гарфильда, который до той минуты не считался серьозным претендентом. В 1884 году, в промежуток времени между третьей и четвертой балотировками, генерал Логан также дал знать по телеграфу своим друзьям, чтоб они подавали юлоса за Клана, чем окончательно обеспечил избрание этого фаворита.
) Чтоб пе доводить дело до паники, республиканский коннеит 1876 годи принял за правило, что пельзя обойтись без вызова Штатов по очереди. Благодаря атому неожиданные решения и общее смятение менее опасны. [См. History of 1J residential Election? Stan wood’а]. С тою-же целию республиканский конвент 1888 года принял за иравило, что голос, поданный при которой либо балотировке, не может быть изменен до окончания этой балотировки.
Когда паника кажется неизбежной, есть только одно средство предотвратить ее—отложить до другого дня заседание конвента и тем временем подготовить какую нибудь комбинацию в ущерб счастливому претенденту. Енергпчные вожаки партий всегда прибегают к этому средству, но редко достигают цели, потому что торжествующая партия подает голоса против предложения отстрочить заседание. Это—самый критический момент в течение всей* битвы. Дюжина ораторов рйзом встает с намерением говорить: одни хотят отсрочки заседаний, другие протестуют против нее, но их голоса заглушаются криками, раздающимися со всех сторон. Между тем вожаки перебегают от одной дружественной делегации к другой, стараясь придумать какую нибудь комбинацию, которая предотвратила бы приближающуюся грозу. Но все их старания оказываются тщетными. Сражение уже проиграно; ряды побежденных уже прорваны и храбрым бойцам неостается ничего другого, как подать в последний раз пх голоса против победителя, а за тем со славою умереть под знаменем, которое еще непересгало развеваться над их головами. Предложение об отсрочке заседаний отвергнуто и после следующей балотировки борьба оканчивается громом аплодисментов в честь выбранного кандидата. Тогда внезапно всё стихает. Того, чтб сделано, уже нельзя переделать, стало быть всякое выражение неудовольствия было-бы бесцельно. Поэтому один из приверженцев побежденных претендентов предлагает единогласно утвердить избрание победителя; самые благоразумные из друзей других претендентов поддерживают это предложение, стараясь доказать, что они довольны исходом выборов. Иногда случается, что по этому поводу выставляютъ' заранее приготовленный громадный портрет кандидата ллиже в торжественной процессии носят вокруг залы заседаний орла, сделанного из шерстяной материи ’)
За тем остается только назначение кандидата на должность вицепрезидента; оно нередко служит средством утешить одного из побежденных претендентов на президентскую должность плп-же предоставляется на усмотрение друзей этого претендента. Если по этому поводу возникает борьба, то она почти всегда кончается после двух пли трех балотировок. Тогда занятия конвенга оканчиваются, а на следующий день вся масса измученных делегатов и охрипших от крика их приверженцев устремляется на железно-дорожную станцию и разъезжается по домам.
Лихорадочное возбуждение умов обнаруживается не только на конвенте, но и во всех больших городах, даже во всех местах, куда проведены электрические проволоки. Телеграф немед-
>) Это делалось в 18S-1 году в Чикого.
I
денно сообщает во все города обо всем, чтб происходило па конвенте,—о содержании произнесенных речей, о результатах балотировок. Любопытные толпятся вокруг газетных контор, которые выпускают дополнительные издания с самыми свежими новостями. В Вашингтоне не легко собрать членов конгресса на заседание, потому что каждый из них лично заинтересован в каждом новом обороте дед на конвенте. Наконец, когда получено известие об окончательном результате занятий конвента, приверженцы выбранного кандидата предаются необузданной радости: они стреляют залпами из пушек, ходят по улицам в торжественной процессии в сопровождении оркестра, устраивают в тоть-же вечер митинг или собираются для выражения своего удовольствия на открытом воздухе, нося имя кандидата на шляпах, Само собой разумеется, что радостное возбуждение умов еще более сильно в том Штате, к которому принадлежит выбранный кандидат, или в том городе, где он имеет постоянное жительство. Толпа устремляется к его дому; каждый хочет пожать ему руку и поздравить его с будущим выбором в президенты республики, а газетные реиортеры раасылают во все стороны ио телеграфу описания того, как он улыбался и чтб он сказал при получении радостного известия. 1Иобеа:денные претенденты посылают по телеграфу поздравления своему счастливому сопернику и уверения, что будут подавать за него голоса на окончательных выборах. Но через два дня снова всё стихает; все отдыхают от пережитых душевных волнений до той минуты, когда наступление окончательной борьбы возвещается появлением послания, в котором избранный кандидат принимает возложенную на него миссию и излагает свои политические воззрения.
ГЛАВА LXX1
Выборы президента республики.
В Европе нет ничего похожого на выборы президента американской республики. Хотя результаты тех выборов, от которых зависит личный состав палат французской и итальянской или английской палаты общин, нередко имеет более важное значение, чем разрешение вопроса о том, А или В будет в течение четырех легь главою исполнительной власти в Соединен-
пых Штатах, тем не менее там возбуждение умов бывает более сильно и там тратится гораздо более сил на организацию партий, на произнесение речей, на сочинение брошюр, на телеграфические сообщения, и на одобрительные возгласы. Л попытаюсь обрисовать только выдающиеся особенности производства этих выборов, оставляя в стороне его бесконечные мелочные подробности.
Подготовка к выборам обыкновенно продолжается около четырех месяцев. Она начинается вскоре гиосле того, как обе главные политические партии выбрали своих кандидатов, т. е. около половины июля, а кончается в начале ноября, — в тот день, когда выборщики президента республики выбираются во всех Штатах. Вследствие л етних жаров и переселения богатого класса населения на берег моря или в гористые местности возбуждение умов ослабевает в течение июля и августа; оно усиливается в сентябре и делается кипучим в течение всего октября.
Каждый из назначенных кандидатов прежде всего публикует послание (иногда равняющееся памфлетам по своей длине), в котором объявляет о принятии кандидатуры и излагает свои взгляды на положение нации и на политику, которой необходимо дерлиаться. Это послание дает тон всему оркестру ораторов той-же партии. Оно, конечно, печатается во всех газетах, вызывая восторженные похвалы со стороны друзей кандидата и критику со стороны его врагов. Вместе с политической программой, утвержденной на конвенте, оно служит официальным перед всей нацией заявлением тех принципов, которых придерживается вся партия.
Между тем как кандидат сочиняет свое послание, идут торопливые работы но организации материальных сил партии. Центральный комитет партии, назначенный на национальном конвенте и состоящий из членов, выбранных по одному от каждого Штата, собирается на совещания и составляет план кампании. Он собирает по добровольной подписке деньги с богатых и с ревностных приверженцев партии и, само собой разумеется, обращается с настойчивыми требованиями денег к тем, кто получил оть партии какую нпбудь должность *). Он входит в сношения с влиятельными государственными людьми и ораторами своей партии и по соглашению с ними назначает, какие округа они должны объезжать. Он издает массы брошюр и ведет сношения с газетами. Из собранного для избирательной кампании фонда он вы-
I) Так как недавно изданным статутом запрещено взыскивать в пользу партии налоги с тех, кто состоит па Федеральной службе, то в состав вышеупомянутого комитета не выбирают Федеральных должностных лиц из опасения, что они подвергнутся обвинению в нарушении закона, если будут приглашать своих подчиненных к участию в подписке.
дает вспомоществования некоторым лицам и комитетам Штатов для покрытия расхцдов на «избирательную кампанию», хотя под это эластическое название не трудно подвести разные недозволенные расходы. Он иногда собирает и расходует огромные суммы, а составляемые им отчеты,—как и следовало ожидать,—не всегда дают удовлетворительный ответ на вызываемые ими вопросы. Комитет отправляет своих ораторов и свои деньги преимущественно в те ненадежные Штаты, где красноречие пли щедрые траты денег могут дать умам новое направление. Таких Штатов обыкновенно бывает шесть или семь при каждых выборах.
Национальному комитету помогают в его трудах не только комитеты Штатов, но и бесчисленные мелкие кружки как в городах. так и в деревнях. Некоторые из этих кружков имеют постоянное существование, а некоторые другие организуются только для выборов; эти последние обыкновенно носят на шляпах имя кандидата, а основой для их организации служат или данная местность, или происхождение, или торговля и промышленность, или университетские связи. Есть кружки ирландские, итальянские, немецкие, скандинавские, польские '), негритянские, оранские. Есть кружки молодых людей, юристов, торговцев ткаными материями, агентов страховых обществ, торговцев обувью и кожами. Есть кружки людей, получивших ученые степени. Занятие всех этих кружков заключается в уговаривании избирателей, в составлении списков людей сочувствующих, несочувствующих и сомнительных, в устройстве процессий и парадов, в организации митингов и вообще в произведении непрерывного шума.
За эту работу почти никогда ничего не плотится. Но кроме того есть тысячи работающих за деньги агентов, которые набирают приверженцев, разносят брошюры или объявления и читают публичные лекции в защиту своего кандидата. Ведь в Америке не считается для политического оратора предосудительным получение вознаграждения или постоянного жалованья за его труд. Там даже выдающиеся люди получают за такой труд кроме денег на проезд довольно круглые суммы. Сам кандидат также иногда выступает перед публикой, если он не лишен тех дарований, с помощью которых приобретается популярность. Если он блестящий оратор, то этим необходимо пользоваться: его заставляют объезжать ненадежные Штаты, произносить в течение нескольких недель публичные речи по два и по три раза в день, а в промежутках между речами принимать сотни посетителей мужского пола, кото-
Ч рассказывают, что более тысячи граждан польского происхождения участвовали в „парадепольского избирательного кружка в Нью-Иорке в 1884 году.
рым он должен пожимать руки, и представляться сотням особ женского пола ’). Влиятельным членам политической партии также пе позволяют оставаться в бездействии: даже в том случае, если они противились избранию счастливого кандидата, они работают в его пользу частию из привязанности к своей партии, частию в надежде получить какую нибудь награду ). Для объезда ненадежных Штатов считаются особенно полезными выдающиеся Ирландцы или Немцы, потому что они могут легче всякого другого влиять на своих соотечественников. II от сенаторов ожидают горячего содействия внутри их Штатов, а их отказ считался бы за доказательство несочувствия к избранному кандидату.
Комитеты печатают и распространяют в огромном числе литературные произведения для деревенского чтения, памфлеты, публичные речи, письма; этот способ влиять на избирателей едвали не более целесообразен в Америке, чем в Англии, потому что американские избиратели большею частию ведут спокойную деревенскую жизнь и любят чтб нибудь читать по вечерам. Даже повести сочиняются в интересе избранного кандидата. В одной из таких повестей, написанной каким-то литераторомъ—полковником, двое влюбленных заводят при самой романтической обстановке разговор о покровительственном тарифе. Одни треть этого сочинения состоит из описания любовных и трагических происшествий, а остальные две трети наполнены аргументами в пользу покровительственной системы. Тысячи таких книг были распространены по деревням. Иногда из прессы делается менее остроумное употребление. Незадолго до выборов 1880 года было литографировано и огромными массами распространено по Калифорнии подложное, будто-бы написанное Гарфильдом, письмо, в котором излагались ненавистные для Штатов Тихого океапа воззрения на переселение в Америку китайских рабочих; появление этого письма причинило большой вред Гарфильду, но не было ни какой возможности публично заявить о его подложности, потому что до выборов оставалось очень мало времени. В 1884 году было опубликовано подложное извлечение из брошюры будто-бы изданной «Лондонским клубом свободной торговли», (насамом деле никогда и« существовавшим); в этой брошюре говорилось, что спасение Англии зависит от уничтожения американских мануфактур, а эта
и) Иногда он пользуется десятпмпнутпымп остановками железно-дорожных поездов, чтобы произносить публичные речи с платформы заднего вагона.
*) Исключении из этого общего правила редки: впрочем один почтенный сенатор отказался в 1S84 году от отстаивания интересов кандидата своей партии.
цель может быть достигнута посредством свободы торговли и при помощи демократической партии ')
Самым постоянным и ёамым сильным влиянием пользуется пресса. В главных газетах ежедневно помиещаются, в течение двух или трех месяцев, руководящие статъи с похвалами одному кандидату и с нападками нз его противитка; кроме того тамъжф постоянно помещается масса мелких заметок, касательно выборов, извлечения из публичных речей, ниисьма к издателю с коментариями самого издателя, разные рассказы; о кандидатах и вычисления наличных сил партии в некоторых Штатах, графствах и городах. Из содержания нескольких главных газет в течение сентября и октября 1884 года видино, что почти две трети их текста были посвящены выборами. Саимые интересные из заметок этого рода состоять в изложении минений, высказанных о выбрапномч. кандидате разными выдающимися личностями. Так наир. вы читаете, что президент такой-то коллегии пастор А, или стоящий во главе такого-то банка филантроп В, или бывший губернатор С, или судья I) сказал, что будет подавать свой голос за выбранного кандидата, потому что считает его за образец рыцарских добродетелей, — или-же, что будет, подавать голос против этого кандидата, потому что считает его годным только для заключения в тюрьму вместе с преступниками. Если какой нинибудь выдающийся человек откровенно выскажет свое мнение какому нибудь приверженцу одной с ним партии', или изложить свое мнение в частном письме к молодому другу, обратившемуся к нему за советом, то всё это немедленно передается через газеты во всеобщее сведение. ИИз многочисленности заметок, в которых излагаются мнения частных лиц, ясно видно, что некоторые демократические сферы проникнуты глубоким доверием к своим умственным и нравственным руководителям. Ведь те люди, мнения которых так высоко ценятся, выделяются из народной массы иди своим характером, или своими дарованиями, или своей ученостью, или успешными деловыми занятиями; а на мнения людей, отличающихся только своим богатством, редко делаются ссылки. Всего чаще приводятся мнения судей, юристов, университетских начальников, литераторов и в особенности лиц духовного звания 2).
) В том-же извлечения говорилось, что английские клубы послали деньги на вознаграждение тех Ирландцев, которые будут склонять своих еоотечествениикив к подаче голосов против кандидата протекционистов.
4) Одно почтенное лице духовного звания, принадлежащее к секте упптариев, написало письмо, в котором веодобрнло выбора, одного кандидата: главный газетный орган атого кандидата осмеял содержание письма и заметил, что голос кучера докт. Кларка имеет такой-же вес, как голос самого
Родь, котерую играет духовенство на выборах, может служить хорошей характеристикой общественных нравов в Америке. В период времени от 1820 до 1856 года духовенство обыкновенно воздерживалось от вмешательства в выборы, не потому только, что принимая сторону какого нибудь претендента, оно могло возбудить неудовольствие между некоторыми из своих прихожан, а также потому, что общественное мнение считало предосудительным всякое вмешательство лиц духовного звания в политику. Но борьба против существования рабства, вызванная нравственною целию, стала втягивать духовенство в сферу политической деятельности. После окончания междоусобной войны оно снова старалось держаться вч. стороне от всего, чтб касалось политики. По возбуждение умов, которое вызывают выборы президента республики, заставляет откладывать в сторону установленные правила; поэтому иногда случается, что выбор того или другого кандидата, затрогиваюиций нравственные интересы общества, считается достаточным мотивом для вмешательства духовенства. Во время избирательной борьбы 1884 года лица духовного звания не редко брали на себя выдающуюся роль, И) течение нескольких месяцев газеты были наполнены мнениями духовенства. Если духовная проповедь могла иметь какое нибудь влияние на исход выборов, то её содержание сообщалось печатью во всеобщее сведение. Появлялись газетные заметки, в которых говорилось, что по примеру такого-то пастора будут подавать голоса три четверти его прихожан; напротив того, тоти. пастор, который явился на митинг с целию отстаивать интересы кандидата противной партии, вызвал горячия порицания со стороны своей паствы. В настоящее время редко случается, чтоб лица духовного звания всходили на ораторскую трибуну. Однако, недавно умерший пастор Генри Уорд Бичер произвел сильное впечатление своей публичной речью, направленной против кандидата той партии, к которой он принадлежал в течение всей своей жизни *) Во время приготовлений к выбору toro-же кандидата случился следующий выдающийся эпизод: 1018 лиц духовного звания всех вероисповеданий (со включением еврейского раввина) собрались в одной пз нью иоркских гостинниц для встречи этого кандидата и заявили ему, что будут поддерживать его по нравственным мотивам *).
Кларка; один журналист. возражая па это замечание, сказал, что сотни набп|>ателей отнесутся с доверием к мнению Кларки, а другие сотни избирателей будут оскорблены вышеприведенным отзывом об этой почтенной особе.
и) Эта перемена в политических воззрениях Бичера имела вч. общественном мнении такое важное значение, что некоторые пз прихожан сочли нужным публично заявить, что веподчиняютсн влиянию своего пастора.
4) Один из клерикальных ораторов сказал, что кандидата противной
11 в Америке, точно так-же, как на европейском континент, женщины не принимают участия в избирательной борьбе; по крайней мере мне никогда не случалось слышать, что они организокали в каким нибудь избирательном округе особой кружок с целию набирал приверженцев для одного из кандидатов, между тем как в Англии этим занималась (консервативная) Primrose League в тгечение последних четырех лет и даже в настоящее время этгим занимаются в Лондоне некоторые женские ассоциации, принадлежащие к либеральной партии. Американские женщины не назначаются делегатами от первоначальных митингов городских кварталов ), а в Лондоне недавно назначались. Ни в одном из Соединенных Штатов они не могут подавать голоса на выборах в Штатах и стало быть не могут участвовать в федеральных выборах. Однако в 1884 году общее возбуждение умов втянуло и женщин в избирательную борьбу. В некоторых городам они устраивали для кандидатов торжественные встречи, которым газеты придавали политическое значение. Появлявшиеся в газетах письма в пользу пли против кандидатов нередко были подписаны женщинами. Журнал, отстаивающий права женщин на участие в выборах (Women’s Suffrage journal), поддерживает республиканскую партию; а некоторые из сотрудниц этого зкурнала, недовольные пренебрежением обеих политических партий к их притязаниям, выставили своего собственного кандидата на президентскую должность—г-жу Belva С. Lock wood, занимавшуюся в Вашингтоне адвокатурой. Однако эта дама не решилась подвергнуть себя балотировке.
В Америке доведены до громадных размеров разные <демонстрации», как средство возбуждать энтузиазм. В течении трех месяцев во всей стране устраиваются денные и ночные процессии с оркестром, с флагами, со значками и с массой зрителей, выражающих свое сочувствие громкими криками. В деревне, построенной среди лесов Мичигана,общество молодых людей (Young Men’s 1’иопеег club) устраивает в летний вечер процессию; в Чикого и в Филадельфии демократы и республиканцы оставляют свои занятия для того, чтоб пройти по удицам этих городов в числе нескольких тысяча.
партии поддерживают rum, Romanism и rebellion. Эта фраза была подхвачена репортерами, была повторена враждебными газетами и так раздражила иью-иоркскнх католиков, что, как полагают, повредила избранию кандидата. в интересах которого была иридумаиа выииеприведепнан аллитерация. Отсюда видно, что друзья могут быть опаснее врагов, в особенности если онп занимаются политикой только в качестве аматёров.
') Впрочем женщины являются в качестве делегатов на конвентах приверженцев запретительной системы.
Если процессия очень длинна, ее называют парадом. Такая демонстрация была устроена 29 октября 1884 года в городе ИьюИорке людьми различных профессий, поддерживавшими кандидатуру Джемса Блэна. В ней участвовали особо организованные батальоны юристов (в числе 800 человек), торговцев шерстяными изделиями ’), менял, банкиров, маклеров, золотых дел мастеров и т. д. *). Они прошли с одного конца города до «Мадисон сквэра», где Блэн сделал им смотр и обратился к ним с речью. Шел непрерывный дождь и улицы были покрыты глубокой грязью, но воодушевление атой многочисленной армии не ослабевало: она подвигалась вперед, распевая разные популярные песенки, как например:
Five. Five, Five Cent Fare
[Пять, пять, пять центов за проездъ] з) пли
Blaine, Bluine, James G. Blaine, We don't care a bit for the rain, O—O—0-0—HI-0
[Блэн, Джемс Г. Блэн: нам нет никакого дела до дождя, О—О и т. д.].
В этомч. параде, как рассказывают, участвовали 25,000 Человек различных профессий; вскоре после него был устроен в честь Блэна другой парад, в котором участвовали 60,000 республиканцев; само собой разумеется, что это вызвало устройство контр-парадов демократами. При виде таких демонстраций Европеец задается вопросом, соразмерна-ли достигаемая ими цель с тратой денег, времени и усилий. Его американские друзья скажут ему, что опытные люди не стали-бы тратить свои деньги, еслп-бы не были уверены, что эти траты будут производительны. Дело в том, что процессии с зажженными факелами, значками,
t) Было вычислено, что первые семь рядов восьми тысяч торговцев шерстяными изделиями, участвовавших в этой процессии, занимались торговыми оборотами на сумму 150,000,000' долл. (30.000,000 фунт. ст.).
В честь Блэна был дань обед, который был устроен двумя известными Фиинаепстамп и в котором участвовали двести самых богатых людей, жДущих вт. Нью-Иорке и в его окрестностях. Это было сделано с целию внушить избирателям убеждение, что коммерческие интересы страны требуют избрания Блэна; но противная партия старалась придать этой манифестации другой смысл: она старалась доказать, что финансисты и железно-дорожные деятели ничто иное, как „монополисты и спекулаторы" и стало быть опасны для народа.
») В бытность губернатором нью-иорю-кого Штата, Клевеланд наложил свое veta на билль, установлявший однообразную плату в 5 центов за проезд по городским яью-иоркским железным дорогам. Этим, как полагали, он возбудил неудовольствие в рабочем классе и сам создал препятствие для евоего избрания в президенты.
флагами и радостными возгласами нравятся тем, кто в них участвует, внушая им убеждение, что они содействуют успеху своего кандидата; они производят впечатление на «рителей и возбуждают фантазию в тех, кто, сидя в своей деревенской хижине, читает описание того, чтб делалось в больших городах. Короче сказать, они поддерживают возбуждение умов, а результаты американских выборов в значительной мере зависят от того, как сильно возбуждены умы народа.
Эти демонстрации вызывают улыбку на устах иностранного наблюдателя, но они заставляют его удивляться порядку, в котором опе совершаются. Ни в северных, ни в центральных, ни в западных Штатах ни одна из политических партий не попытается помешать параду или митингу другой партии. Судя по тем радостным крикам, которыми сопровождается шествие процессии, вы подумаете, что все население сочувствует ей, потому что приверженцы противной партии ни за что ие будут ни свистать ни шикать. В 1880 и 1884 годах, не смотря на то, что избирательная борьба отличалась особенной горячностью, почти вовсе не было столкновений или нарушений порядка ни в Калифорнии ни вь Мэне. Даже в Виргинии, в Мариланде, в Миссури, —где старая южная партия ненавидит негров и пх республиканских союзников,—нарушения порядка не были в 1884 году ни многочисленны ни серьезны В Нью-Иорке, в Чикого, в Цинциннати чернь очень многочисленна и нравственно испорчена; однако, во время происходивших в октябре местных выборов она вела себя безукоризненно в первых двух городах и позволяла себе бесчинства только в третьем. Порядок пи разу не нарушался в четырех пятых из всего числа южных Штатов. Впрочем, это объясняется отчасти тем, что там одна политическая партия располагает громадным большинством голосов, поэтому ей не было никакой надобности в шумных демонстрациях, а приверженцы противной партии знали, что было-бы бесполезно заводить борьбу.
В Америке больше, чем где-либо, успех считается доказательством личных достоинств. Поэтому и ораторы и газеты всеми силами стараются доказать, что шансы успеха на стороне ии кандидата; этимт. способом они привлекают на свою сторону тех избирателей, которые из уважения к «народу» полагают, что большинство всегда право. Этим объясняется старание доказать, что Немцы, или Ирландцы, или рабочие держат сторону кандидата
1) В Балтимор демократическая черн позволила себе некоторые насилии над почтальонами, считай пх за приверженцев республиканской партии, потому что оиш состоит па Федеральной службе: в Виргинии также происходили небольшие беапорндкп.
X пли кандидата Y. Этим объясняются донесения специальных агентов, что семьдесят процентов из числа служащих в таком-то банке, или восемьдесять процентов из числа профессоров такой-то теологической коллегии объявили, что будут подавать голоса эа X Этим-же объясняются вызовы на пари за успех которого нибудь из кандидатов *) политические партии всего чаще ссылаются на победу, одержанную на мелких выборах, происходящих незадолго до избрания президента республики. В двух Штатах еще очень недавно производились выборы губернатора и других должностных лиц за месяц до 8-го ноября; в других двух или трех Штатах они до сих пор производятся в сентябре. Если в Штате бесспорно преобладают республиканцы или демократы, то число голосов, поданных на местных выборах, сравнивается с числом голосов, поданных на предшествующих выборах, а из этого сравнения делаются заключения о преобладании той или другой партии. Если-же Штат принадлежит к числу не вполне надежных ни для одной партии, то напрягаются все усилия, чтоб одержать победу на частных выборах, потому что такая победа предвещает победу на президентских выборах и стало быть содействует ей 11 когда случается, что кандидат или
самый даровитый из преданных ему ораторов объезжает этот Штат перед выборами; также случается, что этот Штат орошают деньгами. Ыожно-бы было предполагать, что из результата местных выборов нельзя дедать никаких положительных выводов, потому что на него всегда имеют влияние местные, интересы и характер кандидатов на местные должности. Но политиканы считают за неоспоримую метину, что в том году, когда предстоит выбор президента республики, местные цели совершенно теряются из виду, потому чтоизбиратели до такой степени воодушевляются преданностью к своей партии, что подают за нее голоса в ущерб местным или личным интересам. Основательность этого мнения подтверждается тем, что Штат Огио нередко выбирает своих представителей в конгрессе преимущественно из демократовъ’ и что в его собственном законодательном собрании большинство состоит из демократов, а при выборе кандидата на должность президента республики он нередко содействовал перевесу республиканской партии. Теперь он назначает свои местные выборы несколько позднее с целию предохранить
*) Американцы часто держут пари но поводу выборов, но конституциями или статутами некоторых Штатов запрещено предлагать иди принимать пари.
-) „Если республиканцы будут побеждены в Штате Огио“,— говорил Шурц в 1884 году,— -то они будут побеждены и на президентских выборахъ". рассказывали, будто одна из политических партий послала в Огио перед наступлением выборов 500,<ХЮ долл. [100,000 Фунт. ст.].
избирателей от чрезмерного напряжения их умственных сил ') До этой перемены политические партии находили для себя выгодным выбирать своих кандидатов в Штате Огио, потому что благодаря этому они легче одерживали ту предварительную победу, которая считалась предвестницей победы окончательной *).
До сих пор я вел речь о борьбе между двумя партиями и двумя кандидатами. Но эта борьба обыкновенно усложняется внежительством более мелких партий и менее выдающихся кандидатов, которые не имеют никаких шансов успеха, но оказывают влияние на исход главной борьбы, привлекая паевою сторону приверженцев то одной то другой большой партии. Перед президент сними выборами 1876, 1880 и 1884 г. и партия прогибиционистов и партия гринбекеров (в настоящее время рабочая партия) созывали национальные конвенты, назначали кандидатов на должности президента и вице-президента и хотя получали при балотировке недостаточное число голосов для назначения президентских выборщиков по их указанию, но этих голосов было достаточно для того, чтоб доставить республиканцам или демократам перевес в двух или трех нерешительных Штатах. Кандидат прогибиционистов привлекает на свою сторону избирателей преимущественно из республиканской партии; кандидат гринбекеров пли рабочей партии привлекает на свою сторону избирателей преимущественно из демократической партии; поэтому во время избирательной кампании существует нечто в роде тайного союза между республиканскими органами и гринбекерами, между демократическими органами и прогибиционистами, и, напротив того, тайная вражда между республиканцами и прогибиционистами, между демократами и гринбекерами. В 1884 году демократы обвиняли республиканцев в оказании тайной денежной поддержки кандидатуре генерала Вениамина Бутлера, выбранного в кандидаты гринбекерами и рабочей партией, а республиканцы обвиняли приверженцев трезвости в том, что они действуют в интересах демократов, любящих крепкие напитки. Для всякого ясно, что от этих усложнений возникает не мало поводов для интриг и становится еще более трудным предсказать окончательный результат избирательной борьбы.
и) В настоящее время нет ни одного Штата, в котором местные выборы происходилп-бы в октябре, с тех пор как Индиана отложила свои октябрьские выборы на более поздний срок.
S) Есть что-то отзывающееся суеверием в привычке Американцев придавать особое значение первому выражению народного мнения; опа напоминает обыкновение Римлян придавать такое-же значение решению той центурия, которой приходилось прежде веех других подавать голоса в с о пи и t и а с е и t иги а ta. Оиа выбиралась по жребию между прочим потому, что, благодаря этому способу выбора, е>и решение считалось выражением воли богов, руководивших метанием жребия.
ГЛАВА LXXII.
Чем руководствуются Американцы при выборе президента республики.
Какими соображениями руководствуются Американцы при выборе президента республики? Личность кандидата на президентскую должность имеет двойной характер. Во-первых, это такой человек, которого считают способным. занять высокий пост главы исполнительной власти, потому что он честен, энергичен, умен и успел приобресть опытность в делах управления. Во-вторых, он выдающийся член большой национальной партии, придерживается её традиций, предан её принципам и готов не только отстаивать их в своей административной деятельности, но,—что еще более важно,—вводить их в законодательную сферу посредством наложения своего veto па билли, утвержденные конгрессом. Поэтому можно поддерживать или оспаривать его избрание пли па основании его личных свойств или на основании его политических убеждений. В этом заключается значительная разница между системами американской и европейской: в. Англии, Франции, Германии и Италии избиратели руководствуются главным образом партийными соображениями, а не личными свойствами вожаков. партий, потому что там эти вожаки не выбираются непосредственно народом., а выдвигаются вперед, в качестве членов, законодательных собраний или в качестве высших должностных, лиц, назначаемых монархом (вь Германии). Поэтому в Америке могут возникать недоразумения из того факта, что избиратели руководствуются двумя разнородными соображениями—теми, которые касаются личных свойств, кандидата, и теми, которые касаются программы его партии.
Перевес тех, пли других соображений при выборе президента республики зависит, частию от. характера политических, вопросов, сосредоточивающих на себе народное внимание, частию от более или менее выдающихся личных особенностей тех, кандидатов, между которыми идет борьба. С 1850 до 1876 года разномыслие между избирателями возникало сначала по вопросу о распространении рабовладения, потом, по вопросу об ‘уничтожении рабства и наконец по вопросу о переустройстве Союза; в этот периодь времени борьба велась из-за принципов.. С тех пор, как вызванные междоусобной войной несогласия были улажены, между партиями редко возникало серьезное разномыслие из-за полптиче-
ских принципов; поэтому вопросы о личных свойствах кандидатов получили такое важное значение, какого прежде не имели.
Каждая партия, натурально, старается приискивать в пользу своего кандидата как можно более веских политических соображений и этим доказать, что она всегда заботилась о народных интересах. Читая брошюры, которые издавались республиканской партией во время избирательных кампаний, непременно придешь к убеждению, что эта партия расходилась с демократами во многих важных пунктах. Читая речи и брошюры демократов, вы будете поражены серьезным разномыслиемч. между двумя партиями, но вы заметите, что зто разномыслие касается не тех пунктов, на которые указывали республиканцы, а совершенно других, о которых республиканцы вовсе не упоминали. Другими словами, каждая партия старается приписать своиимь противникам такия цели, которых они вовсе пе преследуют; поэтому, не смотря на горячность полемики по разным политическим вопросам, лишь немногие из .них вопросов вызывают серьезное разномыслие между партиями Каждая партия нападает не на своего настоящего врага, а на набитое ею самою чучело, которое должно изображать этого врага. Так например, перед президентскими выборами 1880 и 1884 г. республиканцы старались выдавать себя за приверженцев покровительственной системы в противоположность демократам, будто-6ы отстаивавшим свободу торговли; однако демократы отказывались от навязанной им роли отчасти потому, что в их рядах было пе мало протекционистов, отчасти потому, что большинство нации одобрило-бы лишь незначительное понижение пошлин. Этим объясняется тот, по видимому, странный факт, что республиканские ораторы доказывали в тысячах публичных речей необходимость покровительственных пошлин, а демократы почти вовсе не касались этого вопроса. Обе партии восставали против монополистов и против могущественных корпораций. Обе одобряли проэкт реформы гражданской службы. Обе обещали охранять права Американцев во всем мире, отражать нападения Бисмарка на американскую солонину и освободить американских граждан из английских темниц. Однако, каждая из них горячо желала сохранения мира и не имела намерения заводить ссоры с которым либо из европейских государств.
Впрочем, споры между партиями не имеют большего влияния на избирателей. Подобно Англичанам, и Американцы обыкновенно подают голоса за-одно с своей партией: так как между воззрениями партий нет большой разницы, то гораздо удобнее дерлгать сторону своих старых друзей. Впрочем, толки о тарифе принесли республиканцам пользу в 1880 и 1884 г.; с другой стороны, южане подавали голоса против республиканской партии,
г
потону что она стояла за войну и подавила восстание южных Штатов, а северяне подавали голоса за вту партию по той-жс причине. В этом случае избиратели руководствовались не заботами о настоящем или будущем, а воспоминаниями о прошлом.
Когда политические вопросы не производят возбуждения в умах, тогда выдвигаются на первый план личные вопросы. Эти последние более мелочны, но тем не менее способны взволновывать страсти. Всякий, кому случалось заседать в каком либо коллегиальном учреждении, начиная с училищного совета и кончая законодательным собранием, очень хорошо знает, что никакие вопросы невозбуждают таких горячих прений, как вопросы касательно характера и поведения выдающихся личностей. Онп вызывают проявление как некоторых лучших свойств человеческой натуры, так и многих из самых худших. При выборе кандидатов на должность президента республики нет возможности избежать расследования их личных достоинств, потому что оть этих достоинств будет многое зависеть; но иа практике нет никакой возможности положить какой либо предел для расследований этого рода. Ничем не ограниченная гласность есть главное условие общественной деятельности в Америке, а возбуждение умов при оценке личных достоинств кандидатов делается настолько сильным, что заставляет и ораторов и журналистов позабывать те требования приличия, которых Американцы привыкли не нарушать в своей обыденной жизни. Обвинения, возражения, слышатся со всех сторон, так что избиратель совершенно теряется, не зная чему следует верить. Представьте себе, что обвинения, которыми осыпаются 670 кандидатов на звание членов английского парламента. сосредоточены на одном лице и читаются шестидесяти-мпллюнным населением ежедневно в течение трех месяцев, и вы все-таки получите лишь слабое понятие о той буре оскорблений и клевет, которая разражается над головою кандидата на президентскую должность.
Все обвинения могут быть разделены на три разряда. Одни из них касаются того, что называется воспоминаниями о прошлом (war record) кандидата. Если он изменил Союзу в минуту опасности, то это ставится ему в вину; если он сражался за северные Штаты и в особенности если он командовал в северной армии полком пли дивизией, то ему прощается множество прегрешений. Для Американцев большое, счастие в том, что им редко приходится вести войны, потому что ни в какой другой стране военные заслуги не ценятся так высоко, как вь Америке; причина этого заключается не в том, чТо Американцы любят войну, (напротив того, они вовсе не воинственного характера), а в том чго успехи, достигнутые в сфере, нисколько непохожей на сферу
пх обыденной жизни, производят впечатление на их фантазию, выдвигают вперед человека из среды их сограждан и связывают его имя с их пылким патриотизмом, давая ему право на признательность не какой либо партии, а всей нации. За то, что Джаксов успешно отравил нападение британских войск подле Нового Орлеана, он был два раза выбран в. президенты республики, не смотря на то, что и в его характере и в его воззрениях были важные недостатки. За несколько стычек с Индейцами Вильям Гаррисон был в 1840 году выбран партией вигов, не смотря на то, что его соперником быль Генри Клэй. Захарий Тейлор был выбран в 1848 той-же партией не смотря на то, что был известен только своим поведением в мексиканской войне. Генерал Грант был в 1872 вторично выбран в президенты республики в изъявление признательности за его военные заслуги, и конечно былъбы выбран в третий раз в 1880 году, если бы для этого не встретилось препятствие в примере Вашингтона.
Гораздо более серьовны обвинения второго разряда—те, которые касаются честности кандидата. Избежать их нет никакой возможности. Ведь мало найдется таких людей, которые, занимая в течение многих лет какие нибудь должности в Штате или в городах, пли состоя в звании членов законодательного собрания Штата или конгресса, не входили-бы в какие нибудь личные сношения с людьми, пользующимися дурною репутацией, и не попадали-бы случайно в такое положение, которое нетрудно выставить в черном цвете, прибавив к действительным фактам пьсколько вымышленных подробностей. А так как некоторые из выдающихся людей, считавшиеся неподкупными, вовлекались в злоупотребления, то обвинения высокопоставленных лиц не кажутся неправдоподобными. Поэтому вовсе не трудно собрать слухи о старых ничем недоказанных злоупотреблениях, придать неясным словам самый дурной смысл и этим способом составить обвинительный акт, который будут читать избиратели в газетах своей партии и на который они не услышать возражений. Эта манера бесцеремонно чернить чужую репутацию приводит к тому прискорбному результату, что добродушные граждане не верят клеветал, взводимыйь на людей, которых опи привыкли уважать, и, за неимением возможности проверить то, чтб им кажется неправдоподобным, приписывают все обвинения «пзбирательнымч. маневрамъ» но при этом вч. их уме составляется убеждение,
) Проверки честности кандидата доходить до того, что рассматриваются отчеты о взысканных с его собственности налогах в надежде найти доказательства того, что он старался уклониться оть исполнения требований закона.
что на добросоветность вообще всех политических деятелей нельзя полагаться. На практике для многих избирателей совершенно неуловимо различие между людьми хорошими и дурными; поэтому случается, что одна половина честных людей поддерживает такого кандидата на президентскую должность, которого другая половина открыто называет негодяем. Когда злоупотребления свободной печати доходят до крайности, они вызывают реакцию и побуждают честных приверженцев кандидата защищать даже его предосудительные поступки. От этого народ перестает верить в честность своих политических деятелей.
Менее часты, но более оскорбительны нападки на частную жизнь кандидата, в особенности па его связи с женщинами. Касательно этого предмета общественное мнение очень взыскательно в Америке. Ничто так не вредить общественному деятелю, как репутация человека, ведущего безнравственную жизнь, а обвинения этого рода открывают широкий простор, для клеветы.
Таковы главные средства аттаки. Но можно вообще заметить, что в образе жизни и в привычках кандидата нет никакой малейшей подробности, которая не могла бы служить поводом для обвинений. Об одном говорят, что он очень любит хорошо покушать, о другом, что хотя он и нанимает стул в церкви такого-то пастора, по чаще присутствует при католическом богослужении, о третьем, что он двадцать пять лет тому назад бросил свою жену, о четвертом, что он атеист. Враги кандидата сообщают во всеобщее сведение его интимные разговоры, а если он откажется от приписываемых ему слов, то против него выставляют свидетелей. Критика не ограничивается тем, чтб касается самого кандидата: она разбирает по кусочкам и его глав ных приверженцев. Сфера, в которой вращается человек, бесспорно может служить освещением для его личности, а на избирателей, конечно, может производить впечатление тот факт, что кандидат выбралч. себе друзей или политических единомышленников между дурными людьми. Но выводы этого рода следует делать с большой осмотрительностью, а в Америке они при избирательной борьбе не стесняются никакими разумными границами.
Впрочем личные нападки не всегда выдвигаются при выборах на передний план. Они остаются на заднем плане, если канди дат не возбуждает ни сильного энтузиазма, ни сильного несочувствия. Они неизбежны в тех случаях, когда личные свойства кандидата могут иметь вредное влияние на благосостояние страны, иио они вредны тем, что отвлекают общее внимание от полити-
Обвинение этого рода играло видную роль в недавней борьб по поводу президентских выборов.
ческих споров и этимь ослабляют то, чтб можно назвать образовательным влиянием избирательной кампании. Выборы президента в Америке и более продолжительны и сильнее разгорячают умы, чем общие выборы в Англии; но эти последние лучше знакомят народные массы и с политическими принципами и. с их практическим применением. Уровень умственного развития избирателей (за исключением негров) в Америке выше, чем в Англии; американский избиратель гораздо ближе знаком не только с политическими лозунгами и терминами, но и с организацией своего управления. Но в Англии борьба ведется главным образом между политическими программами, а не между личностями. Вожаки партий подвергаются ничем не стесняющейся критике, а большинство избирателей в значительной мере руководствуется своими симпатиями или антипатиями к первому министру или к тому, кто желает занять его место. Но личные вопросы играют в Англии незначительную роль в сравнении с вопросами, касающимися принципов. Там идут споры о нуждах страны и о средствах, предлагаемых каждой партией для их удовлетворения; на министров нападают за их общественную деятельность, а не за их личные свойства. Американцы, следящие за ходом общих выборов в Англии, говорят, что в речах английских кандидатов более воззваний к рассудку и к опыту, более аргументов и менее сантиментальной риторики, чем ви речах американских ораторов. Но из этого общего правила, конечно, есть не мало исключений. Например, речи Американца Бичера отличались в высшей степени поучительной логичностью идей.
Разсмотрение причин такого различия я откладываю до следующей части этого сочинения. Здесь я только ограничусь замечанием, что отсутствие флагов, мундиров, зажженных факелов, оркестров, парадов и всех других приспособлений, придуманных в Америке с целию воспламенять народную фантазию, предоставляет в Англии более широкий простор серьезным прениям. К этому следует прибавить, что вопросы, обсуждавшиеся в английских политических программах в течение последних пятидесяти лет, большею частию принадлежали к числу таких, которые нуждаются в серьезных аргументах, как например вопрос о хлебных законах, вызвавший типическую борьбу, которой руководили Кобден, Брайт и Вильерс; напротив того, для американских ораторов очень долго служил самой заманчивой темой вопрос о существовании и уничтожении рабства,— вопрос, при обсуждении которого было необходимо влиять не на ум, а на сердце слушателей. Вопросы, стоящие в настоящее время на очереди, касаются тарифа, торговли крепкими напитками, ходячей монеты, положения рабочих; их не легко обсуждать перед народным сборищем;
поэтому ораторы или обходят их или касаются слегка. Вопроса о тарифе нельзя долее откладывать в сторону, а его обсуждение быть может заставит и ораторов и слушателей внимательнее, чем прежде, вникать в сущность дела.
Впрочем, хотя борьба по поводу президентских выборов и не способствует распространению политических знаний соразмерно с громадностью вызываемых ею усилий и с интеллигенцией избирателей, все-таки она вносит в общественную жизнь чрезвычайно сильное возбуждение. Трудно себе представить, какова была-бы политическая атмосфера в Америке, если-бы ее не очищал от накопившихся в ней испарений тот возобновляющийся через ка-ждые четыре года ураган, который напоминает каждому из граждан о его обязанности пещись о настоящем благосостоянии и будущем величии его отечества. Демократическая система управления ни в чем не выражается так-же наглядно, как в избрании высшего сановника двенадцатью миллионами граждан, подающих голоса в один и тот-же день.
ГЛАВА LXXI1I.
Дальнейшие замечания касательно назначения кандидатов и производства выборов.
Не мало вопросов могут возникать в уме Европейца, который со вниманием прочтет вышеизложенное описание назначения кандидатов и выбора президента республики. Он прежде всего спросить: каким образом могла возникнуть система назначения кандидатов громадными партийными сходками, которые не имеют ничего себе подобного в европейских государствах?
Конвенты, назначающие кандидатов, являются натуральным последствием двух отличительных особенностей американских государственных учреждений—ограниченности функций конгресса и абсолютного народного верховенства. При системе управления через посредство политических партий очень скоро сложилось убеждение, что каждая партия может ожидать успеха только тогда, когда соединит все свои силы для поддержки своего кандидата. Отсюда возникла необходимость в способе избрания такого кандидата, который был бы признан всеми приверженцами партии за самого достойного. Сначала право назначать такого кандидата было при-
свое но представителями партии, заседавшими в конгрессе. Но очень скоро возникло убеждение, что эти представители не имеют такого права, потому что не были избраны народим для ѵгакой цели, а на основании конституции президент республики не ответствен перед ними, даже скорее должен создавать для них препоны.Когда предварительные сходки членов конгресса для назначения кандидата утратили кредит, за это дело взялись законодательные собрания Штатов; но они не всегда действовали одинаково, обращали главное внимание на желания местного населения и не находили готовности подчиняться их выбору. Все начали сознавать, что так как от народа зависит избрание президента республики, то от него-же должно зависеть назначение кандидатов на эту должность. Поэтому прежния шумные сходки политиканов скоро преобразовались в правильно организованные представительные собрания по образцу конгресса, в которых политические партии получили вь каждом Штаге такой-же весь при назначении кандидатов, какой принадлежал Штату на выборах президента республики. Способ назначения кандидатов на первоначальных митингах и на конвентах, тщательно выработанный для выборов городских, для Штатов и для выбора членов конгресса, быль применен к выборам президента республики: отсюда и возникли национальные конвенты. Это было чем-то в роде бессознательной попытки восполнить отсутствие европейской парламентской или кабинетной системы, при которой глава исполнительной власти есть представитель большинства законодательного собрания. При европейской системе нет надобности в назначении кандидатов, потому что вождь большинства мало-помалу сам выдвигается на высший пост ') Напротив того, в Америке такия назначения должны делаться в установленной форме народом, потому что когда вождь политической партии сделается высшим сановником республики, он будет ответствен перед народом. А так как президент республики, вследствие своего права налагать veto на постановления конгресса, представляет самостоятельную отрасль законодательной власти, то при назначении кандидата на эту должность вполне уместно излагать те доктрины, представителем которых он назначается от своей политической партии.
Как отражается на общественной жизни обыкновение назначать
I) Самое близкое сходство с американской системой назиачеиия кандидаток имеет выбор вожди оииозициеЙ палаты общин; такой выбор происходил только один раз в 1875 году: тогда либеральные члены налиты общин выбрили лорда Гартингтбна; другие кандидаты устранились, так что иодачи голосов оказалась ие нужной. Сходки членов налиты представителей, принадлежащих к одной партии, |низывасмы>и у Американцев House caucused] иередки в Англии.
кандидатов на конвентах? Оно сосредоточивает политическую борьбу более на выборе лиц, чем на выборе руководящих правил, между тем как следовало-бы ожидать противного в такой стране, где существует полное равенство и где граждане так горячо интересуются общественными вопросами. Победа партии на президентских выборах зависит от единодушной поддержки её кандидата. Поэтому каждая партия старается найти не лучшего кандидата, а такого, за которого стали бы охотно подавать голоса все её члены. Отыскивая такого кандидата, она или теряет из виду вопросы, требующие разрешения, или относится к ним без надлежащего внимания. Конвент есть единственное собрание, за которым признано право излагать принципы и практическую программу партии. Но над обязанностью излагать эти принципы обыкновенно берет верх обязанность выбрать кандидата, натурально ближе затрогивающая личные интересы должностных лиц. Поэтому делегаты выбираются на местных конвентах не столько за свои политические дарования или нравственные достоинства, сколько за то, что онп принадлежат к числу приверженцев того или другого претендента на звание кандидата; мея;ду тем, обязанность излагать политические воззрения партии нередко возлагается на людей менее выдающихся.
Кроме того, не следует позабывать, что конвенты суть ничто иное, как митинги в громадных размерах. На них присутствуют, кроме восьми сот делегатов, от десяти до четырнадцати тысяч зрителей, занимающих места частию в зале, частию в галереях. Само собой понятно, что такое многочисленное сборище неспособно ни обсуждать политические вопросы или устанавливать политические программы, ни толково взвешивать достоинства различных претендентов на звание кандидатов. На его утверждение представляется политическая программа, составленная небольшим комитетом. В выборе кандидатов оно руководствуется указаниями вожаков *) А какого рода вожаки всем заправляют на конвентах? Пли интриганы или отличающиеся напыщенностью своего красноречия ораторы. Там господствует тот, кто умеет забирать в свои руки делегатов и придумывать хитрые комбинации. Там господствует красивый, смелый и находчивый оратор, способный запугать своих антагонистов, даже навести страх на председателя, а своим красноречием довести слушателей до энтузиазма. Люди разумные и опытные, не обладающие громким голосом и внушительной осанкой, оказываются там совершенно лишними: они едва ли могут приносить какую-нибудь пользу на таких шумных сборищах.
) Гамильтон высказал в 1788 году вериое замечание. что чем многочисленнее сборище, тем легче опо подчиняется влиянию нескольких вожаков.
Но почему-же заседания конвента отличаются таким бурным характером? Ведь туда сходятся не случайные зрители, а люди выборные, обязанные подчиняться установленным правилам. Это объясняется тем, что на конвентах соединяются два условия для сильного возбуждения умов — многолюдность собрания и Чрезвычайная важность вопросов, подлежащих его разрешению. Эти два условия пн встречаются ни в одном из других собраний *) Новейшие совещательные собрания сравнительно немногочисленны: в вашингтонской палате представителей только 325 членов, во французской палате—584, а в английской палате общин могут поместиться только около 400. С другой стороны, большие народные сходки легко поддаются внешним влияниям по причине своей многочисленности; но их задача заключается только в утверждении резолюций, которые редко подвергаются серьезному обсуждению, потому что на такия сходки является только тот, кто одного мнения с организаторами сходки. Напротив того, участники в национальном конвенте, более многочисленные чем та греческая армия, которая одержала победу при Марафоне, разрешают вопросы первостепенной важности. Мы составим себе верное понятие о господствующем на американском конвенте возбуждении умов, если возьмем для примера английскую палату общин или французскую палату депутатов в момент голосования, решающего судьбу министерства, увеличим число присутствующих в двадцать раз и соразмерно с этой цифрой вообразим возбуждение умов в столько-же раз более сильное. В Америке не бывает техт. странных сцен, которые происходят во время важныхч. прений и балотировок в английском парламенте, но тамч. бывают другие не менее драматические сцены. Различие между этими двумя странами всего ярче обнаруживается в том, что борьба происходит в английском парламенте между двумя партиями, а в американском конвенте между приверженцами различных вождей, принадлежащих к одеой и той-же партии. Мы были-бы в праве ожидать, что в более демократической из этих двух стран борьба будет вестись более из-за принципов, чем из-за личностей. Но мы находим совершенно противное.
Эти соображения могугь служить для Европейца объяснением тех ь
) В древнем мире оба упомянутые условия соединялись в сходках таких больших демократических городов, как Анины или Сиракузы: втп сходки были многочисленны, а их права были почти неограниченны. Но то были часто возобновлявшийся сходки, состоявшие из таких людей, которые знали друг друга и привыкли уважать своих вождей и аплодировать одним и тем же ораторам. Напротив того, американские конвенты составляются из таких людей, которые сходятся только один раз в своей жизни и то на неделю нли на более короткий срок.
стравных явлений, которые поражают его на конвентах. Но он, быть может, также захочет знать, почему выборы президента республики гораздо более продолжительны и сильнее возбуждаюгь умы, чем выборы членов конгресса или чем какая либо избирательная борьба в Европе, не смотря на то, что в Европе в настоящее время приходится разрешать более трудные проблемы, чем те, которыми занята Америка? II почему такой, по видимому рассудительный, сдержанный и не легко воспламеняющийся народ, как Американцы, впадает в горячку энтузиазма по поводу борьбы между двумя кандидатами на президентскую должность, из которых ни тот ни другой не в состоянии принести ни много пользы ни много вреда?
Продолжительность этой борьбы есть уцелевший остаток от старых обычаев. Ею недовольны сами Американцы, потому что она отвлекает пх от деловых занятий. Она вошла в обыкновение в то время, когда переезды по мало населенным странам были трудны,—когда кандидатам и их ораторам нужно было несколько месяцев для объезда всех Штатов. Благодаря железным дорогам в настоящее время было-бы достаточно пяти или шести недель для такого объезда. Что выборы президента республики сильнее волнуют умы, чем выборы членов конгресса, объясняется тем, что они случаются вдвое реже,—тем, что президент республики раздаст федеральные должности, и тем, что выбором того пли другого кандидата измеряются сравнительные силы политических партий. Кроме того, избрание высшего сановника есть такой политический акт, в котором участвуют все избиратели на равных правах. Сосредоточенность внимания на одной личности и в один и тот-же день придает борьбе такое напряжение, какого нельзя ожидать от выбора нескольких лиц, происходящего в нескольких местах и не всегда в одно и то-же время. На выборах членов конгресса каждая избирательная коллегия заботится главным образом о самой себе и о своем кандидате;, а на президентских выборах все взоры устремлены на одного человека.
Не так легко объяснить, почему Американцы, не смотря на свое самообладание, так разгорячаются во время президентских выборов. Посмотрим, чтб говорят факты. С тех пор, как Авраам Линкольн был вторично выбран в 1864 году, не было ни одного (за исключением генерала Гранта) кандидата на президентскую должность, о которой ь его друзья могли бы сказать, что он заслужил признательность нации. Некоторые из этих кандидатов были искусными вождями партии, некоторые другие с отличием служили во время междоусобной войны. Но ни один из них не может стоять на ряду не только с Гамильтоном, с Джеффер
соном, с Маршаллом, с Вебстером, но даже с Адамсом, с Клэем, с Бентоном, с Калыоуном, с Сиуордоы, с Стантоном и с Чезом. Впрочем, посмотрим, чтб за люди были Блэн и Клевеланд. Первый был председателем палаты представителей, бесспорно искусным руководителем прений в конгрессе, влиятельным оратором, приятным собеседником и человеком, никогда не позабывавшим оказанной ему услуги. Второй был даровитым и честным мэром города Буффало и губернатором нью-иоркского Штата. Сравните оказанные ими стране услуги с теми, которые были оказаны Мадзинн, Гарибальди, Кавуром и Виктором Эммануилом Италии, Бисмарком и Мольтке Германии, даже Тьером и Гамбеттой Франции. Однако демонстрации, которые устроивались в честь этих героев в Италии, Германии и Франции, не могут равняться по энтузиазму с теми демонстрациями, которые устроивались' в честь Блэна повсюду, где он появлялся. Что-же касается Англии, где два великих политических вождя внушали в течение последних лет или самую горячую преданность или самое сильное отвращение, то представьте себе, как удивились-бы жители Лондона, еслп-бы восемь сот английских адвокатов двинулись в торжественной процессии от лондонского моста в направлении к Южному Кенсингтону, издавая из всех сил громогласные возгласы в честь Гладстона или Дизраэли!
Чтоб объяснить описанные нами факты, необходимо ответить на вопрос: действительно-ли Американцы такой хладнокровный и сдержанный народ, каким их считают.? Американец сметлив и осмотрителен; его страсти редко затемняют его рассудок; он сохраняет присутствие ума в такия минуты, когда Француз, Итальянец и даже Немец совершенно растерялпсь-бы. Однако и онь способен воспринимать такия виечатления, которые быстро и сильно воспламеняют страсти. Что эти свойства могут совмещаться в одном человеке, видно на примере Шотландцев, которые в деловых занятиях более последовательны и более осмотрительны чем Англичане, но вместе с тем и более склонны к страстным увлечениям ’) Душевные волнения нравятся Американцам, потому что они редки и потому что опп вносят разнообразие в монотонию обыденной жизни. Кроме того Американцы любят состязания всякого рода. У Англичан эта страсть находит для себя удовлетворение в гонке гребных суд и в конскихъ
<) В начале восемнадцатого столетия Вальтер Скотт заметил, что в Эдинбурге чернь принадлежит к числу самых буйных во всей Европе. История заключенного в 1586 году между шотландскими протестантами религиозного союза представляет множество эпизодов, из которых ясно видно, что шотландская кровь гораздо легче приходит в волнение, чем английская.
скачках, а у Американцев оиа распространяется на всякое соперничество, на всякую борьбу. Так как перед выборами президента республики два кандидата на эту должность в течение четырех месяцев натравливают избирателей друг против друга, то это зрелище взволновывает Американцев, подобно всякому другому состязанию в физической силе или в быстроте бега: оно побуждает их держать пари за одного из двух кандидатов и принимать горячее участие в интересах такого лица, к которому они в глубине своей души, быть может, не питают сильного сочувствия.
Эти тенденции еще усиливаются вследствие того, что борьба ведется па громадной арене и что в ней участвует громадная масса людей. На фантазию Американцев производит особенно сильное впечатление громадность размеров. Свой восторг они обыкновенно выражают словами А big thing (это предмет больших размеров). В Европе очень многие питают особое уважение к древностям. другие интересуются всего более новизной. А по ту сторону Атлантического океана люди всего сильнее увлекаются тем, чтб поражает своей шириной; они выходят из себя при мысли, что одна и та-же идея, одна и та-же цель воодушевляет миллионы людей, и с горячим рвением берутся за то, чтб само по себе не важно, но кажется важным, потому что возбуждает интерес вч, громадном числе людей. Не глубина идей пли чувств, а их широкое распространение всего сильнее действует на фантазию Американца.
Эти замечания могут служить для Европейца объяснением несоразмерности, которую он замечает между личными достоинствами кандидата на президентскую должность и пламенным восторгом, который он возбуждает. Эти выражения восторга в сущности относятся не к индивидууму, а к политической партии, которую он олицетворяет; даже рвение приверженцев этой партии объясняется не столько политическими страстями, сколько впечатлительным характером народа, который ищет эмоций, жаждет демонстраций flno выражению английских студентовъ—«старается не отставать от гребных судовъ» для того, чтоб рукоплескать усилиям гребцов. Чтб касается демонстраций, парадов со значками и с оркестром и триумфальных арок, то не трудно понять, что всё это должно правиться народной массе, потому что нарушает однообразие её жизни и внушает ей убеждение, что она также принимает личное участие в важном политическом деле. Даже когда лондонские рабочие отправляются на митинг в Гайд-парк, они идут отдельными отрядами со значками своих рабочих союзов пли других обществ, а впереди их идут музыканты. Их шествие не производит большего эфекта, потому что Англичане, не умеют придавать своим мрачнымъ
улицам веселый вид посредством разноцветных украшений. Но и там обнаруживается та склонность к публичному проявлению своих симпатий или антипатий, которая свойственна всем нациям. Люди, принадлежащие к высшим классам английского общества, так разборчивы и так глубоко проникнуты чувством аристократической гордости, что уклоняются от участия вч. каких либо уличных демонстрациях,—даже в тех, которые носят религиозную окраску. Напротив того, в Америке сознание всеобщего равенства до такой степени проникло во все слои населения, что 'люди богатые и образованные не находят ничего смешного в народных процессиях, а если бы и находили, то постарались-бы скрыть то, что думают. Обыкновение устроивать демонстрации си. оркестром, знаменами и эмблемами возникло в то время, когда высший класс населения был очень немногочислен и когда оц привык принимать участие во всем, чем интересуется народ; эта привычка так укоренилась, что сохранилась до настоящего времени не смотря на то, что люди богатые и образованные так же многочисленны и во многих отношениях так-же разборчивы ви. Америке, как в Европе. Делать то, что делает народ, считается там данью уважения к народному верховенству, а толпам юристов, идущих процессией по октябрьской грязи главной ньюиоркской улицы с криками <да здравствует Блэнъ>, никак не могло-бы иритти в голову, что онн могут вызвать насмешки.
ГЛАВА L.X.MV.
Типы американских государственных людей.
Так как деревья распознаются по своим плодам, а различные системы управления порождают различные типы государственных людей, то в дополнение к нашему описанию американской системы необходимо рассмотреть, какого рода государственные люди являются её продуктом и достигают при ней своего полного развития. Демократия не менее всякой другой формы правления нуждается в выдающихся людях, которые руководпли-бы народом и направлялп-бы его ум на благородные цели. Поэтому для оценки тех порядков, которые вводятся демократией, может служить хорошим мерилом оценка создаваемых ими государственных людей. Евро-
пейииы заходят в своих выводах еще далее: они судят о характере народа но государственным людям; этот прием очень удобен, потому что легче изучить свойства некоторых лиц, чем свойства целой нации, но он не везде применим. Люди, стоящие, во главе управления в европейских конституционных монархиях, могут считаться верными представителями даровитости, характера и нравственных достоинств всей нации. По в деспотических монархиях министрами не редко бывают фавориты короля, достигшие своего высокого положения каким нибудь неблаговидным сиосооом и во всяком случае не своими заслугами; а в демократии, не предоставляющей больших преимуществ происхождению и образованию, политическая карьера может сделаться такой непривлекательной, что самые умные или самые честолюбивые люди не будут гоняться за нею, а предоставят ее людям второстепенным.
Это последнее предположение до некоторой степени оправдывается на примере Америки. Поэтому мы не должны считать американских государственных людей за типы лучших свойств всей нации. Национальные свойства олицетворяются в них вполне, но не всегда в своей лучшей форме. Я говорю о тех поколениях, которые выступали на сцену после того, как не стадо великих лицей революционной эпохи. Некоторые из этих людей могли стоять наравне с лучшими европейскими государственными людьми того времени, а один из них превзошел своими нравственными достоинствами всех своих европейских современников. То поколение, к которому принадлежали Адамс, Джаксон, Вебстер, Клэй, Кальгоун и Бентон, производит на нас менее сильное впечатление, быть может, потому, что эти люди не были в состоянии разрешить такую задачу, которая, вероятно, была-бы не по силам и всякому другому. Тем не менее, эти люди отличались тдкимп выдающимися достоинствами, что выдвинулнсь-бы вперед во всякой другой стране. В начале третьего периода или периода междоусобной войны лишь немногие из государственных людей успели приобресть известность не только в своих Штатах, но и во всей стране; во время междоусобной войны некоторые из них обнаружили выдающиеся дарования, а один из них даже сделался национальным героем. В настоящее время на сцене четвертое поколение; Американцы сами сознаются, что между принадлежащими к нему людьми немногие приобрели известность. По их словам, это объясняется тем, что теперь наступили времена внутреннего спокойствия. Теперь им нужны не популярные вожди, способные увлекать вслед за собою народ, и не великие законодатели, а опытные и честные администраторы, способные разрешить те экономические проблемы, которые настойчиво выдвигаются вперед вследствие расширения государственных границ. Ясъэтимь
соглашаюсь, по полагаю, что многое «зависит и от характера партийной системы, которая неблагоприятна для развития самыхч. выдающихся дарований. Посмотрим, какие типы государственных людей породила эта система.
В таких странах, как Англия, Франция, Германия. Италия, нужны пять разрядов государственных людей. Там нужны люди для заведывания иностранной и колониальной политикой,— люди соединяющие ширину взгляда с дипломатическими способностями. Социальные и экономические реформы, очень трудные в тех государствах, где нужно исправлять много старых ошибок, требуютч. второго разряда государственных людей.—таких людей, которые способны взять на себя роль законодателей. В третьих там нужны администраторы, способные руководить деламиуправления с искусством и с бережливостью. В-четвертых нужны парламентские тактики, которые должны изучать людей, участвовать в составлении министерств и уметь приноравливаться к тенденциям представительного собрания '). Наконец нужен вояиди. народных масс, который умел-бы увлекать вслед за собой толпу и собирать приверженцев под то знамя, которое носит. Первый из таких государственных людей не нуждается в красноречии; второй и третий могут обойтись без него; для четвертого оно нужно, но не безусловно необходимо; для пятого оно так же необходимо, как способность дышать ’).
Для первого разряда государственпыхт. людей в Америке мало дела, для второго неблагоприятно положение федерального правительства, ограниченного в своей законодательной деятельности, для третьего неблагоприятны частые перемены кабинета. Стало быть нас могут интересовать только государственные люди четвертого и пятого разрядов; но в Америке они поставлены в иные условия, чем в Европе. В настоящее время американских политических деятелей можно разделить на два типа—на. тех, которые годны преимущественно для кабинетных занятий и для участия в заседаниях конгресса, и на тех, которые выказывают свои дарования преимущественно на конвентах и во время путешествий съ
') Англичане найдут, что образчиками второго разряда могут служить люди, составившие новый проэкт закона о бедных, образчиком третьего разряда может служить G. С. Lewis, а образчиком четвертого лорд И1альме|>стоп. Способности государственных людей третьего и четвертого разрядов соединялись в Роберте’ Пиле.
'-) Едва-лн нужно прибавлять, что характеристические особенности этих топов нередко соединяются в одной личности; впрочем пн один политический деятель не мог-бы подняться па большую высоту, если-бы пе соединял в. себе по меньшей мере две из четырех последних характеристических особенностей.
избирательною целию. Эти два типа имеют сходство с четвертым и пятым разрядами наших европейских типов, но отличаются оть этих последних некоторыми достойными внимания особен костями.
К первому из этих типов принадлежит твердый характером и хладнокровный деловой человек. Он в большинстве случаев был адвокатом и прокурором. Ему, быть может, недостает фантазии и ширины взглядов, но он быстро вникает в смысл фактов, умеет распознавать слабые стороны людей и знает как с ними обходиться. Он выдвигается вперед благодаря своей стойкости и силе воли, потому что без йтих достоинств он был-бы затерт первым энергическим соперником в политической карьере. Его самостоятельность ограничена необходимостью действовать за-одно с его политической партией, потому что человек, полагающиеся только на свои собственные силы, не достигает в Америке больших результатов; впрочем в Америке все так привыкли упорно держаться за свою партию, что там отказ от своих личных убеждений не считается унизительным, а уступки такого рода не считаются за доказательство слабохарактерности. С тем, что называется <культурой>, деловой человек знаком по меньшей мере поверхностно, но желал-бы познакомиться; а если он вышел в люди из низших слоев общества, то его старание приобресть внешний лоск нередко представляет странный контраст с его грубыми манерами. Он скорей находчивый, чем'ь изящный оратор, а говорит он всего хуже тогда, когда, покидая твердую почву своих юридических или административных познаний, заносится в высшие сферы красноречия.
Такой человек не всегда приобретает известность на палатских заседаниях. Иногда случается, что он начинает свою карьеру с должности губернатора Штата или с должности мэра большего города, а, приобретя там известность, может, если только пожелает, попасть в члены конгресса. Во всяком случае администрация или касающаяся администрации законодательная деятельность есть та сфера, в которой он обнаруживает свои дарования. В особенности сфера местного управления способна развивать такия дарования. Даже можно сказать, что в течение последнего полустолетия именно такия дарования были самой отличительной особенностью Американцев. Самые важные из достигнутых ими результатов заключаются во внутреннем развитии их страны посредством быстрого и чрезвычайно ловкого применения принципа ассоциации. Все эти национальные характеристические особенности снова выступают наружу в сфере федеральной политической деятельности. но они не всегда соединяются с такою шириною взглядов и с такими политическими и экономическими познаниями, какие требуются для этой более широкой сферы. 32
Тип, который я стараюсь обрисовать, менее блестящ, чем те типы, представителями которых являются Бисмарк и Кавур, Тьер, и Гамбетта, Тисса и Мингетти. Но эти государственные, люди не нашли-бы в Америке необходимых условий для своей деятельности; даже можно сказать, что Америка не нуждается в таких людях; она могла-бы быть вполне довольной, если бы описанный мною тип государственных людей встречался чаще и если бы лучшие из этих людей были способны навести народную массу на правильное разрешение социальных и экономических проблем. Люди этого типа до сих пор встречались всего чаще в сенате, в который онп обыкновенно поступают из палаты представителей или из законодательных собраний Штатов. Пх деятельность очень полезна в сенате, который в сущности был им обяз'ан тем авторитетом, которым прежде пользовался и который, по видимому, начинает теперь слабеть.
Другой разряд государственных людей является продуктом тех двух факторов, которые придают американским политическим деятелям своеобразный характеръ—громадного числа избирателей и сложной партийной организации для назначения и избрания кандидатов на разные должности. Кто желает влиять на народные массы, должен быть даровитым оратором; кто берется руководить комитетскими заседаниями, тот должен быть ловким интриганом. Путешествия с избирательною целию и зала комитетских заседаний—вот та сфера, в которой вращаются эти люди. Красноречие необходимо и на выборах в Штатах и на выборах членив конгресса, а всего более в приготовлениях к выбору президента республики. В Америке оно не льется таким-же постоянным потоком, как в Англии, которая сделалась с 1876 года самой многоречивой страной во всем мире, но оно более обильно, чем во Франции, в Италии и в Германии. В Америке слушатели менее невежественны, чем в Европе, но мерило их критики не более высоко, а между тем как в Англии парламент формирует политических ораторов, конгресс не оказывает такой же услуги в Америке. Поэтому я полагаю, что американский политический деятель, сделавший свою карьеру своими ораторскими дарованиями, не может равняться с таким-же. европейским политическим деятелем ни неподдельностью своего красноречия, ни силою своего ума. Однако он должен обладать даром слова, должен уметь трогать сердца и возбуждать фантазию слушателей; он много выиграет, если у него игривый ум 4и если он способен, не задумываясь, отвечать на возражения противников. Ему нужно уменье приноравливаться в вкусам толпы (в чем они заключаются всем известно); а если он соединяет с этим уменьем сильный голос и энергическую осанку, он может достигнуть блестящих результатов. Если съ
этими достоинствами он соединяет любезность в обхождении и игривость ума, он делается, но выражению Американцев, человеком «магнетическимъ». В настоящее время магнетизм принадлежит к числу высших достоинств, какими могуть обладать народные вожди в Америке. Он может вознести народного вождя до самого высокого общественного положения, доставляет ему друзей повсюду, где он появляется, и чрезвычайно усиливает его влияние на закулисных политиканов. Ведь кроме той публичной деятельности, которою занят народный вождь во время своих путешествий с избирательною целию, у него есть еще закулисная деятельность в комитетских заседаниях или вернее на тех тайных совещаниях, на которых подготовляются комитетские резолюции, впоследствии утверждаемые конвентами. Такое-же уменье вести интриги, которое в монархиях или в олигархиях тратится выиридворных сферах или во влиятельных семействах, употребляется в Америке на сношения с начальниками кружков и с руководителями политических групп. При системе управления через посредство политических партий только тот достигает успеха, кто умеегь обращаться с политическими кружками и их вожаками,— кто умеегь распознавать слабые стороны этих людей, пользоваться их надеждами иди опасениями, привлекать их на свою сторону обещаниями, льстить их самолюбию, застращивать тех из них, которые обнаруживают упорство, и составлять такия комбинации, с помощью которых они отождествляюсь свои интересы с интересами честолюбивого государственного человека и делаются вполне надежными его приверженцами.
Можно бы было подумать, что с такими способностями не находятся в связи ораторские дарования. Есть такие интриганы, которые умеют только вести интриги, но ни на что негодятся ни для объезда избирателей, ни для ораторской трибуны конвента. Но уменье плавно говорить, независимое от ораторских дарований, приобретается способными людьми посредством практики. В странах с системой народного управления оно приобретается очень многими и не высоко ценится. Необходимость сочетания ораторских способностей с теми способностями, которые требуются для комитетских заседаний, видна на тех людях, которые одарены магнетизмом. Так как народ не задается важными государственными вопросами, то оратору нет надобности в основательных познаниях: если его голос силен, если он находчив в выражениях, если он приноравливается к чувствами и к предразсудкам толпы, то он может произвести сильное впечатление на громадный митинг и прослыть за государственного человека. Его будут считать за человека способного занимать высшие должности; но чтоб достигнуть таких должностей ему нужна другая сторона его деятельно
сти,—ему нужны интриги для того, .чтоб вожаки партий согласились поддерживать его кандидатуру.
Иногда случается, что человек, обладающий такими способностями, вместе с тем искусен и опытен в делах управления: тогда первый из описанных нами типов сливается со вторым. Конечно, нет ничего невозможного в том, чтоб популярный оратор и искусный интриган обладал высшими дарованиями государственного человека. Примеры сочетания таких способностей мы видели при теперешнем поколении и в Америке и во Франции. Но оно встречается редко главным образом потому, что привычка к партийным интригам не благоприятна для развития государственных дарований. Эта привычка съуживает умственный кругозор и затемняет умственную прозорливость. Взоры человека, привыкшего к темноте комитетских зал, не в состоянии обозревать национальные вопросы во всем их объеме. Аргументы, с которыми ораторы обращаются к избирателям, редко бывают уместны в устах того, кто хотел-бы руководить заседаниями законодательного собрания. Ни в одном из самых замечательных американских государственных людей мы не находим отличительных особенностей только-что описанного нами типа. Гамильтон не был интриганом, хотя однажды и прибегнул к блестящему стратегическому манёвру'). Ни Клэй ни Вебстер не были интриганами. Джефферсон соединял с выдающимися дарованиями организатора и руководителя политической партии, дарования глубокомысленного писателя, но он не был оратором; во всем списке американских исторических имен мы не найдем ни одного человека, который умел-бы руководить комитетами и конвентами такъже искусно, как ато теперь делают люди гораздо менее даровитые. Для деятелей этого последнего разряда служат самой удобной ареной национальные конвенты. Чтоб произвести впечатление на восемьсот делегатов и тысяч десять зрителей, нужны очени. здоровые легкия, внушительная наружность, ловкость и смелость. Человек, цолезный в конгрессе, не всегда может с успехом подвизаться на такой арене. Но конвенты исполняют на публичных заседаниях лишь небольшую часть своей задачи. Делегаты улаживают тайком разные комбинации, подводят мины под замыслы своих противников, распределяют зависящие от партии должности между массами голодных просителей. Приветливость, такт, изворотливость, привычка платить за добро добром, за зло —злом.—вот те качества (отчасти свойственные царедворцам),
') Согласившись па помещение национального капитала в южных Штатах в вознаграждение аа то, что двое южан поддерживали его проэкт касательно уплаты государственного долга.
которые требуются, развиваются и доводятся до совершенства на занимающихся интригами конвентах.
Кроме лежащих в основе теперешней партийной системы препятствий для развития первоклассных государственных людей, следует иметь в виду еще два препятствия, проистекающие из американских конституционных постановлений. Во первых не следует позабывать, что деятельность конгресса не имеет ничего общего с деятельностью представителей исполнительной власти. Почему это препятствует предоставлению всех дел управления в руки одного политического вождя, уже было объяснено ранее’) Также не следует позабывать, что каждый Штат живет своей особой политической жизнию и имеет свою собственную партийную организацию. Нередко случается, что люди, достигшие самого высокого положения в своем Штате, не имеют никакого влияния на национальную политику. Они приобретают значение при наступлении призидентских выборов, потому что тогда могут требовать для себя вознаграждения за поддержку, оказанную тому или другому кандидату. Этим способом они выдвигаются на первый план, никогда не обнаруживши таких дарований, какие необходимы руководителю всей нации. Тогда подача голосов в Штате делается орудием в руках политических кружков и их начальников; тогда иные люди приобретают такое влияние, на которое им не дают нрава их личные достоинства; тогда уменье приобретать расположение начальников кружков делается необходимым для представителей национальной партии. Такое положение дел имеет некоторое средство с тем, что делалось в Англии в половине прошлого столетия, когда торговец большими местечками, в роде герцога Иыокэстля, мог делаться большой силой; не только к нему обращались за советами и за содействием при каждом кризисе, но даже, его принимали в состав министерства, если желали приобресть в парламенте большинство голосов. Когда возникает серьезный кризис, влияние такого торговца голосами избирателей улетучивается, потому что начальник политического кружка всемогущ в Штате только пока народ относится ко всему безучастно.
Кроме того, я заметил, что государственные люди первого из друх описанных мною типов всегда достаточно искусны и достаточно честны для заведывания текущими делами управлении. Но люди с более выдающимися дарованиями,—такие, каких ищут европейские нации для звания первого министра,—были в Америке редки в последнее время. С этим соглашаются сами Американцы; они объясняют это тем, что в их отечестве не случалось таких кризисов, для которых необходимы люди с выдающимися
*) Сх. в 1 тохе главы XXI, XXV и XXVI.
дарованиями. Но это объяснение едвалп основательно. Не подлежит сомнению, что после окончания междоусобной войны Американцам нужны были выдающиеся люди: даже можно предполагать, что будь у них такие люди, отыскалась-бы возможность предотвратить междоусобную войну. Американцы говорят, что люди найдутся лишь только это будет нужно. Действительно, они нашли Авраама Линкольна. Когда знаменитый конвент I860 года назначил его кандидатом на должность президента республики, его имя было мало известно вне его Штата. Но он мгновенно возвысился до одного- уровня с своим высоким положением не только благодаря своей замечательной прозорливости, но и благодаря своей патриотической твердости характера и своему благородному чистосердечию.*^то была счастливая случайность, но она внушает всей нации уверенность в её блестящей будущности и заставляет ее смотреть сквозь пальцы на негодность тех способов, посредством которых она выбирает своих вождей.
?
ГЛАВА LXXV.
Что думает народ о своих учреждениях.
Европейскому читателю, вероятно, покажется очень мрачной нарисованная мною картина американских порядков. Он, вероятно, подумает, что и в Новом Свете встречаются те-же самые злоупотребления, те-же самые стремления к деспотизму, которые встречаются в Старом Свете. Так как он привык считать деятельность государственного механизма за верное отражение характера, идей и нравственных понятий правящих классов населения и так как ему известно, что в Америке участвует в управлении весь народ, то он. быть может, составить себе низкое понятие об этом народе. Оп, быть может, даже дойдет до убеждения, что Американцы—взяточники, или по меньшей мере люди безтолковые. Он, может быть, вообразит, что в Америке лучшие люди считают политическое положение страны безнадежным и не желают ни во что мешаться, а народная масса, одуревшая от самоуверенности вследствие быстрого развития своего материального благосостояния, не в состоянии предвидеть, к каким последствиям приведет испорченность общественной нравственности. Мнения этого рода высказываются теми, кто побывал в Америке и, само собой
разумеется, еще с большей уверенностью теми, кто никогда там не бывал. Во всяком случае считается основательным мнение, будто чисто-политические воззрения Американцев, независимые от их воззрений на религию, нравственность, литературу, не имеют твердой опоры в общественном мнении и что самые способные люди, в других странах руководящие общественным мнением, отказались от этой задачи в Америке и всецело предоставили ее политиканам.
Это суждение находится в резком противоречии ст> истиной; пет такой страны, в которой общественное мнение было бы более могущественно или более деятельно, чем в Соединенных Штатах; там оно господствует безраздельно, потому что в Америке нет аристократии, а законодательные собрания менее влиятельны и менее самостоятельны, чем в Европе. Если я к этому прибавлю, что в Америке общественное мнение идраво и честно, то иные, пожалуй, примут мои слова за парадокс; однако онп согласны с истиной.
В этом пункте мы сталкиваемся лицом к лицу с главной проблемой американской политической жизни: там, где эта жизнь проникает во все слои населения, разве практический политик может стоять на более низком уровне, чем общественное мнение? 11 разве свободный народ, терпеливо выносящий вопиющие злоупотребления, может быть нравственно чисть? Объяснение этих явлений составляет самую трудную задачу того, кто описывает Соединенные Штаты. Чтоб составить себе ясное понятие об общественном мнении в Америке, необходимо глубже вникнуть в его характер, изучить склад ума, из которого оно возникает, и органы, через посредство которых оно выражается. Всё это я намереваюсь сделать в следующих главах этого сочинения; а покуда я считаю не лишним дополнить мой прежний обзор политической деятельности партий изложением того, чтб думают сами Американцы о своих учреждениях, о подкупе и об избирательных плутнях. Я воздержусь от всяких объяснений и буду излагать только голые факты, которые узнал из частных разговоров и пз газет.
Подкуп. — Подкуп не виден народу или вернее всем классам населения. То, чтб происходит в конгрессе, возбуждает менее сильный интерес, чем то, что происходит в законодательных собраниях французском и английском. Подкупы совершаются преимущественно по случаю издания частных законов-, о них почти ничего не знают даже в Вашингтоне в особенности потому, что комитетские заседания происходят при закрытых дверях. Достоверные сведения о том, чтб делается в Капитолип, можно добывать почти исключительно только от железнодорожныхъ
деятелей, от спекуляторов, занимающихся покупкой и продажей земель, и от фабрикантов, которые обращаются к помощи лоббиистов, когда им грозят введением новых пошлин. Почти то-же можно сказать о подкупах, которые совершаются в некоторых законодательных собраниях Штатов. Фермер, живущий в западной части нью-иоркского Штата, может до конца своей жизни ничего не знать о том, как ведут себя его представители, заседающие в Альбани ’)
Парод многого не видит и многому не верит. Хотя газеты, служащие органами для политических партий, и взводят на своих противников обвинения в злоупотреблениях, но всем известно, что газеты всегда кого нибудь бранят, а их брань не достигает своей цели именно потому, что отличается крайней резкостью. Так например, во время недавней борьбы по поводу избрания президента республики, один из кандидатов подвергся оскорбительным обвинениями со стороны газет, поддерживавших другого кандидата, а в подтверждение этих обвинений были представлены доказательства. Огромное большинство приверженцев обиженного кандидата но поверило газетам. Они читали преимущественно свои собственные газеты, которые относились с презрением к нападкам противной партии. Они не задавали себе труда проверять представленные доказательства и скоро позабыли о них, быть может, вовсе не потому, что были убеждены в их неосновательности.
Слух Американцев так привык к раздающимся с разных сторон обвинениям, которые не подвергаются тщательной проверке, что они относятся с пренебрежением к тому,чтб слышат. Это объясняется отчасти и тем, что уголовное преследование нередко не доводится до конца даже в тех случаях, когда виновность подсудимого почти несомненна. Все убеждены в том, что не всё делается так, как следуеть; но между людьми честными и людьми бесчестными не проведена ясная раздельная черта, потому что люди, повидимому, честные подвергаются нападкам, а люди бесспорно нечестные избегают наказания. От этого умы большинства не притупляются, а виадают в усыпление. Возникает убеждение, что у политиканов есть особые нравственные правила, по которым и следует судить об их поведении. Это не те правила, которыми руководствуется большинство населения, но так как они составляют отличительную особенность политиканов, то нет основания опасаться, что ими заразится все население.
t) Это замечание не относится к злоупотреблениям должностных лиц в таких городах, как Нью-Иорк и Филадельфия. Эти злоупотребления всем известны.
Иные пожимают плечами и говорясь, что политиканы всегда были таковы. Другие, — в особенности люди, принадлежащие к образованными, классам населения,—скажут вам, что они вовсе не мешаются в эти дела: «Ведь так поступают только политиканы, а разве можно ожидать от них чего нибудь хорошего?» Но встречаются и такие люди, которые стараются очистить ноли тпческую атмосферу через посредство прессы пли обращая иными способами внимание публики на совершающиеся злоупотребления. Однако, если мы исключим из всей массы американских граждан с одной стороны циников, с другой—реформаторов, то мы придем к заключению, что одна часть этих граждан не видит злоупотреблений и стало быть не может ими тревожиться, а другая видит злоупотребления,но недостаточно ими тревожится. Тем не менее иногда случается, что этот последний разряд граждан подвергает строгим наказаниям и тех, кто дает взятки, и тех, кто их берет 1).
Избирательные плутни. — Так как злоупотребления этого рода нарушают и принцип народовластия и интересы противной партии, то они возбуждают более сильное или ио меньшей мере более общее негодование, чем взятки, от которых страдают только карманы просителей Никто не старается оправдывать их, но их не легко вывести наружу и стадо быть нелегко подвергнуть наказанию или искоренить. Законодательные меры уже были испробованы; к ним и до сих пор беспрестанно прибегают. Впрочем, это зло не слишком распространено; оно встречается преимущественно в больших городах. Только в одном случае оно не вызвало общего негодования: в южных Штатах право негров участвовать в выборах причиняло громадный вред в течение нескольких лет после окончания междоусобной войны, когда управление находилось в руках авантюристов и военного начальства. Когда этим Штатам было возвращено право самоуправления, а прежние «мятежники» снова получили право голоса на выборах, то высшие классы белого населения снова всё забрали в свои руки: желая, —как онп выражались, —«спасти цивилизацию», онп решили, что ни за что не дозволят неграм и белокожим республиканцам приобресть большинство голосов в законодательных собраниях Штатов и повторять их прежния мошеннические.проделки. Они стали расправляться с неграми при помощи насилий, а после того, как этим возбудили негодование в северных Штатах, они нашли, что могут лучше достигать своей цели, прибегая на выборохъ
1) Примером может служить наказание пью-иоркеких альдермевов. продавших право провести конную железную дорогу через Brod ч ау (главную из ииыо-иоркеких улиц). Также си. в томе 111 главу LXXX1X, в которой идет речь о Филадельфийском „газовом кружке-.
к разным мошенничествам. Так как,негры, очевидно, вовсе не способны к участию в выборах, то зги, оказанные цивилизации, услуги не вызывали громких протестов на севере, и даже на юге оправдывались такими людьми, честность которых не могла быть заподозрена.
Партийный механизм.—Извращая деятельность первоначальных митингов и конвентов, кружки и их начальники возбуждают негодование, соразмерное с мошенничествами, к которым прибегают. Но вто негодование повсюду не так сильно, как мог бы предполагать Европеец, потому что оно иногда переходит в смех. Начальник кружка служпг для публики чем-то в. роде игрушки, — конечно, очень дорого стоющей игрушки. «Ведь мы сами»,—говорят АмериЛнцы,— «во всем виноваты. Если бы мы все ходили на первоначальные митинги, или еслибы мы все подавали голоса за самостоятельных кандидатов, то мы положили бы конец существованию начальников кружков!? Точно будто печать фатализма лежит на понятиях Американцев о демократии. Они так рассуждают: если чтб нибудь существует в свободной стране, то оно имеет право существовать, потому что оно существует с дозволения народа, который, —как следует полагать,—одобряегь то, чему не препятствует.
Система грабежа.—Я уже ранее, объяснял, почему Американцы ббльшею частию относятся снисходительно и к фаворитизму в раздаче должностей и к системе грабежа. Они привыкли думать, что частая замена одних должностных лиц другими есть доказательство всеобщего равенства и предохранительное средство от появления старого пугала—«аристократии должностных лицъ»! Они не находят никаких предохранительных средств от фаворитизма, а конкуренцию иа экзаменах считаютч. педантической. Так как некоторая доля пристрастия в выборе должностных лиц санкционирована обычаями, то Американцы полагают, что не следует слишком строго относиться к тому, кто делает не более того, чтб делалось ранее другими.
II поведение и чувства народа настолько более нравственно чисты, чем приемы политиканов, что не легко объяснить, почему все .суждения об этих последних отличаются такою снисходительностью. Не только люди с выдающимся общественным положением или с высшим образованием, но Даже заурядные граждане не позволят себе в своей частной жизни того, чтб позволяют себе политиканы без опасения вызвать общее негодование. Поступая не честно, политиканы не рискуют испортить свою карьеру, между тем как заурядные граждане утратили-бы уважение, свопх соседей и даже надежду на успех в какой либо сфере общественной деятельности. В Европе мы не находим такого-же
контраста между тоном общественной жизни и тоном жизни частных людей.
Впрочем, в одном отношении было-бы несправедливо ставить политическую нравственность Американцев ниже политической нравственности Англичан.
У Англичан есть два мерила нравственности для общественной деятельности—одно условное пли идеальное, другое—действительное. Условное мерило указывается не только с кафедры, но также в публичных речах общественных деятелей, в статьях влиятельных газет и журналов. Предполагая, что английский государственный человек непременно отличается патриотизмом, бескорыстием, правдолюбием и великодушием, оно признает каждую ошибку за такое нарушение долга, которое отнимает у виновного право на доверие даже его собственной партии, хотя и не нарушает общего высокого тона английской политической жизни. Не таково действительное мерило нравственности, насколько можно изучить его при входах в залы законодательных собраний, в политических клубах и в комитетских заседаниях во время спорныхч. выборов. Оно считает (или еще очень недавно считало) подкуп избирателей за оскорбление нравственности только в том случае, если он обнаружен; оно предполагает, что своим правом раздавать должности министр будет пользоваться для усилении своей партии или для упрочения своего собственного официального положения; оно относится к обещаниям, которые даются кандидатами избирателям, с такою-же усмешкой, с какой боги относятся к клятвам влюбленных; оно допускает злоупотребление парламентскими правилами; оно относится снисходительно даже к таким уловкам и двусмысленным заявлениям должностных лиц, которые не оправдываются государственными интересами. В этом, по всему вероятию, обнаруживается свойственная всем профессиям тенденция составлять для себя специальный сборник правил, менее строгих, чем те, которыми руководствуется все общество. Каждая профессия признает предосудительными некоторые поступки, потому что они не согласны с её кодексом, хотя сами по себе безвредны; за то она оправдывает некоторые другие поступки, которые сами но себе заслуживают порицания. В торговом мире агенты позволяют себе мошенничества при исполнении коммиссий, а их сотоварищи по ремеслу удивляются, если суд заставит возвратить незаконно приобретенные деньги. В английских университетах всякий, получивший ученую степень магистра, должен подписаться под тридцатью девятью статьями устава английской церкви. Сотни людей подписывали эти догматы, не веря в них и откровенно в этомч. сознаваясь; однако в Оксфорде никто не ставил им в вину ату публичную ложь. Всем нам изве-
<тно, что «ученые свидетели», пользующиеся уважением в своей z частной жизни, позволяют себе уклоняться от дстпны, когда им приходится давать показания на суде. Каждая профессия позволяет себе разные уклонения от установленных нравственных правил, но старается скрывать эти уклонения от глаз публики и по прежнему утверждает, что ни на ней самой ни на её традициях нет никаких пятен. Точно так-же поступают и частные люди. Опп судят о себе по окружающей их сфере и по своим прежним деяниям и таким образом в глубине своей совести составляют для своих собственных прегрешений более снисходительный кодекс чем тот, по которому судят других. Всякому известно, что то прегрешение, в которое человек часто впадал, кажется ему менее важным, чем то, от которого он воздерживался, но которое совершается другими. То-же самое случается с целыми нациями. Если подкупы, мошеннические проделки или возмутительно пристрастная раздача должностей довольно долго совершались у какого нибудь народа в какой нибудь специальной форме, то они менее оскорбляют его нравственное чувство, чем точно такия-же злоупотребления, совершающиеся у другого народа в какой нибудь другой форме.
Что касается Англии, то она привыкла применять к своим собственным государственным людям и ко всей нации действительное мерило нравственности и вследствие этого не замечать многих уклонений от идеала; но она применяет условное или абсолютное мерило к другим странам и в особенности к Америке.
А как-же судят о самих себе Американцы?
Они до такой степени снисходительны к своим собственным недостаткам, что судят о них с точки зрения вкоренившихся обычаев, —то есть они не возмущаются некоторыми укоренившимися политическими пороками так сильно, как следовало-бы ожидать, судя по высокому нравственному уровню народа. Но они не прикрывают этих пороков подобно Англичанам, которые применяют высокое нравственное мерило очень строго к другим, и очень снисходительно к самим себе. Американцы ничем не стесняют гласности, дозволяя своим писателям и ораторам описывать пороки политиканов мрачными и даже преувеличенными красками. Такое чрезмерное чистосердечие имеет и дурную сторону. Вследствие того, что Американцы чувствуют отвращение к хвастовству, к лицемерию и к тому, что они называют английским фарисейством, они так чернят самих себя и в печати и в частных разговорах, что внушают ложное понятие о своей общественной нравственности. Европейцы привыкли думать, что добродетель превозносится в Америке только на словах, поэтому они предполагают, что там всё идет гораздо хуже, чем рассказы
вают, а откровенность Американцев они принимают за цинизм. Но если мы применим к американским политиканам действительное, а не условное нравственное мерило Англичан, то нам покажется менее резкой противоположность между дурными свойствами американских политиканов и хорошими свойствами американского народа.
ПРИЛОЖЕНИЯ.
Примечание н главе XLIX.
1 ггг
Образчики внесенных в конституции Штатов постановлений, которыми ограничено право законодательных собраний Штатов и местных властей установлят налоги и делит займы.
Арканзас: конституция 1874 года.
Статья XVI. Отдел 1. Ни Штап. ни находящиеся в немт. города, графства, сельские округа или другие муниципальные учреждения не должны никому ссужать свой кредит для какой-бы то ни было цели. Графства, города, сельские округа и другий муниципальные учреждения не должны выпускать никаких, приносящих проценты, денежных обязательств, кроме таких, которые будут дозволены законом с обеспечением существующего долга; а Штат пе должен выпускать никаких, приносящих проценты, свидетельств пли квитанций казначейства.
Отд. 7. Города, сельские округа и другие муниципальные корпорации не должны установлят или собирать налоги в большем размере, чем полъпроцента с той оценки собственности, которая была сделана в предшествовавшем году для установления налогов в пользу Штата.
Колорадо: конституция 1876 года.
Статья XI. Отдел 6. Графства не должны делать никаких займов иначе, как для возведения необходимых общественных зданий, для устройства или для исправления больших дорог и мостов. В тех графствах, где оценка подлежащей податному обложению собственности превышает пить миллионов долларов, такие долги не должны превышать одного доллара и пятидесяти центов на каждую тысячу долларов; там, где такая оценка ниже пяти миллионов долларов, долги не должны превышать трех долларов на каждую тысячу; общая сумма долгов графства на всякия цели пе должна превышать двойного размера указанных цифр; исключения из этого правила допускаются только по решению избирателей на общих выборах.
Отд. 7. Школьные округа не имеют права делать займы на постройку школъ
илп на покупку земельных участков под школы иначе как с разрешении избирателей, плативших налог в пользу школ.
Отд. 8. Города и сельские округа ве могут делать займЪв пначе как в «орме постановлении, в котором должна быть указана специальная цель займа и должен быть установлен налог достаточный дли ежегодной уплаты процентов и дли погашении долга в течение пятнадцати лет. Долг может быть сделан не иначе, как с разрешения избирателей и не должен в совокупности с другими долгами превышать трех процентов с оценки собственности.
Иллинойс: конституция 1870 года.
Статья IX. Отдел 8. Власти гра*ств не должны назначать таких налогов, которые превышали-бы в общей сложности семьдесят пить центов с каждой сотни долларов общей оценки собственности иначе как для уплаты долгов, существовавших во время принятия конституции; нарушение этого правила может быть допущено только голосованием жителей графства.
Отд. 12. Графства, города, сельские и школьные округа или другий муниципальные корпорации не должны для какой-бы то пи было цели делать такие долги, которые в общей сложности превышали-бы пять процентов с оценочной цены собственности, подлежащей податному обложении;.
При заключении займов вт> этом размере должен быть установлен налог, достаточный дли уплаты процентов и для уплаты всего долга в течение двадцати лет.
Пенсильвания: конституция 1873 года.
Статья IX. Отдел 8. Долги графства, города, сельского округа, школьного округа или другой муниципальной корпорации не должны превышать семи процентов с оценки собственности, подлежащей податному обложению; они не должны превышать двух процентов с оценки собственности иначе, как с разрешения избирателей.
Нью-Иорк: конституционная поправка 1884 года.
[К статье VIII § II конституции 1846 года|.
Штату, в котором есть город с веселением, превышающим сто тысяч, и такому многолюдному городу не дозволяется делать долги в размере, превышающем десять процентов с оценки собственности. А налоги, вводимые для уплаты процентов и для погашения долга, не должны превышать двух процентов с оценки собственности.
Примечание к главе LXX.
Извлечение из рассказа газеты Chicago Herald о том, что происходило на республиканском национальном конвенте 1884 иода.
„В четвертый день после открытия конвента все места для сиденья были заняты с 10 часов утра, а в 11 часов все остальное пространство залы было битком набито публикой. Любопытные взлезали на окна. Это было шумное, во очень добродушное сборище; громкий говор этой толпы был похож на легкий рев морских волн; он прекратился, лишь только раздался председательский удар молотком, возвестивший об открытии заседания.
„Тогда входит в залу особа духовного звании с лысой головой: она обращается ж Богу с просьбой указать лучшего кандидата и внушить избирателям готовность подавать в ноябре голоса за этого кандидата; ато обращение к Боикеству приходится по вкусу тем, кто уверен, что Дмемс Блэн может попасть в кандидаты только благодаря вмешательству свыше; но содержание молитвы, немногим отличающееся от содержания тех речей, которые произносятся иа митингах городских кварталов, возбуждает смех в остальной публике. После этой странной выходки всё стихает и все лица принимают серьезное выражение. Развертываются листы бумаги для заметок, вынимаются карандаши, и делегаты, пользовавшиеся свободным временем чтоб переманивать иа свою сторону податливых сотоварищей, торопливо занимают свои места, между тем как удары председательского молотка раздаются все чаще.
„Начинается балотировка. Главный вопрос в том, кто одержит верхъ— когорты-ли Блэна или еще неоробевшие, во уже менее многочисленные при верженцы Артура. Всякий раз, как подается голос в пользу одного из этих двух претендентов, публика частию шикает, частию махает носовыми платками и испускает разные дикие возгласы.
„Когда было объявлено, за кого поданы голоса Арканзасом, и оказалось, что некоторые из этих голосов поданы за Блэна, то по зале стало раздаваться пмя Клейтона. Единогласное решение Калифорнии громогласно объявлено в пользу „Белого nepa“ I); раздаются громкие одобрительные возгласы; они повторяются стоящей на улице толпой, которую извещают обо всем пикеты, усевшиеся иа высоких перекладинах подле окопных рам. Решение Колорадо также вызывает одобрение, а один из голосов из Флориды вместе с одним из ранее поданных голосов из Алабамы доказывает, что на южные Штаты нельзя вполне полагаться. Двадцать два голоса из Георгии, поданные за Артура, вызывают громкия рукоплескания... Всякий раз, как голоса которого либо из южных Штатов разделяются между двумя кандидадатами, это принимается за хорошее предзнаменование для Блэна, а единичный голос, подашшый за „Белое перо" из Массачузета, считается самым драгоценным доказательством милостей Провидения. Ведь такой любезности нельзя было ожидать из среды Фарисеев.
_Можно-бы было расслышать падение булавки в то время, когда подавались голоса Нью-Иорка, а подача этих голосов в пользу Блэна вызвала самые бурные выражения радости. С таким-же тревожным чувством ожидают решения Штатов Огио и Пенсильвании. Все партии приходят в сильное волнение, когда возвещается балотировка этими двумя большими избирательными коллегиями. Некоторые Штаты не полагаются на добросовестность председателей своих делегаций, потому что требуют переклички всех делегатов, а эта процедура очень утомительна и всегда доказывает, что председатель был прав. Сильный смех вызывает делегации от округа Колумбии. Она состоит из двух лиц — из Франк Конгера и одного негра. Франк объявляет, что округ Колумбия подает два голоса за Артура. Негр встает на свой студ, объявляет неправильным сделанное заявление и требует спроса делегатовъ
О Блэну было дано прозвище .Рыцаря с плюмажемъ*. Логану было дано прозвище „Черного Орда*.
по одиночке. Его ими произнесено среди неудержимого хохота; он громогласно подает голос за Джемса Плана. а эта комедии повторяется при каждой пз следующих балотировок. В заключение негр становится на свой стул и объявляет, что округ Колумбия подал два голоса за Плана. Тогда Франк Конгер протестует против этжх слов и требует вызова по одиночке; его желание исполняется среди грома рукоплесканий и взрывов хохота.
«Наконец и члены конвента и зрители сосредоточивают все свое внимание на результате счета поданных голосов. Когорты Плана встают на стулья и выражают свой восторг криками и аплодисментами-, над ними развешиваются ф-иагя: тысячи легких свистков раздаются по зале: идиоты размахивают открытыми зонтиками. Но приверженцы Артура еще не упали духом: хотя за Плана подано 334 голоса, а за президента только 278 ), но этот пробел еще можно восполнить.
.Решено приступить к вторичной балотировке; она начинается среди смятения публики, которое будет всё усиливаться, пока не будет принято окончательное решение. Все сколько нибудь значительные перемены в подаче голосок оказываются в пользу Плана; число поданных за него голосов доходит до 349. а за президента подано только 276 голосов. Взрывы радости и досады, следовавшие за первой балотировкой, возобновляются и после второй. Одни on. радостной надежды, другие от страха становятся похожими на обезьян и на сумасшедших; делегаты перебегаюп. из стороны в сторону и что-то шепчут па ухо своим знакомым; шум и гам становятся невыносимы. Борьба идет только между Планом и президентом республики; ни один из других кандидатов пе считается опасных. Решено приступить к третьей балотировке.
«Большинство сознает, что Артуру придется отказаться on. борьбы в пользу Плаиии. Между юными приверженцами этого последнего и;юисходят торопливые совещания; представительизящной литературы С жмет руку L. какт. будто не сознавая, что жмет руку негра; D выходит из терпения, жестикулирует, мечется во все стороны, какт. дикий зверь, и готов на крайния меры, чтоб спаста своего друга Артура on. неизбежного поражении. По всему видно, что ведутся интрдгп и устраиваются соглашения ценою уступок: делегаты чтб-то шепчут друг другу па ухо и кивают головами в знак согласия пли несогласия. Председатель стучит своим молотком и наконец, объявляется результап. балотировки: за Плана 375 голосов, за Артура 274. План одержал, верх, Артур побежден.
Но если можно добиться перерыва заседания, то, быть можеп>, удастся одолеть Блэпа, выставив имя какого мвбудь третьего кандидата. Все вскакиваюп. с своих мест и кричат во все горло. Один из приверженцев Плана предлагает подвергнуть голосовании) требование перерыва заседания. Это требование забалотировапо. Тогда противниками Плэпа овладевает панический ст[»ах. Весь отряд. Логана переходит на сторону Плэна и восторженные возгласы прпвитствуюп. избрание Блэпа 520 голосами.—За тем назначение Джона Логана кандидатом на должность, вице-президента республики не встречасп. серьезных препятствий....
„Господи! До какого безумства доходят эти люди! Ужь нет-ли в атмосфере этой галы чего нибудь такого, что отнимает у людей рассудок, и превращает их г какой нибудь низший разряд животных?
) Артур был, президентом республики в 1884 году.
i
-Посмотрите на того человека, который сбросил ст. себя верхнее платье в ту минуту, как было возвещено назначение Клана кандидатом. Прямо на его голову надают сквозь окно лучи горячего полуденного солнца. Он обернул оконечность своего зонтика красным носовым платком и размахивает этим зонтиком изо всех сид. Он никогда не обнаруживал и половины такой энергии в каком нпбудь полезпом деле. Вот женщина, которан прикрепила свой синий вуаль к палке своего мужа и, вставши на стул, размахивает ею в течение пяти или десяти минут, не сознавая нелепость того, чтб делает:
ведь она пе понимает, что трудится в пользу Клана и позабыла, что жепщииы ие имеют права голоса. Старая женщина, которая стоит подле неё. лучше понимает, чтб делает, напевая грустные песенки. Один мальчик стучит по полу куском дерева, который отломялч. on. перегородки; другой свистит в свисток, как будто протестуя против сделанных назначений.
,Вод люди, которые снимают щиты Штатов, прикрепляюп. их к своей груди и расхаживаюп. с ними взад и вперед. Они точно будто держут между собою пари, кто выше бросип. свою шляпу. Вот молодая дама, которая издает плачевные стоны оттого, что кандидатом назначен Клан: но её жизш. так сладка, что не легко понять, чтб она теряет от этого назначения. Право, можно подумать, что люди, не участвующие в выборах,—главные действующие лица ви> этой трескучей драме. Ведь десять тысяч не сумасшедших людей не переставали в течение выборов кричать, петь, хохотать, махать шляпами и
жестикулировать подобно дикарям: они, по видимому, убеждены, что участвуют в демонстрации для поддержания наших свободных учреждений. Вдруг тысячи голосов требуют, чтоб публика уселась; но шумч. становится от этого еще более невыносимым. Тогда раздаются пронзительные возгласы „ги, ги!“, которые режуп. уши всякому, разве кроме приверженцев Вагнера, привыкших восхищаться неправильными музыкальными «ормами. Кто-то из публики не в состоянии кричат „ги, гв!“: он расевает свой рот в «орме буквы о и выкрикивает слова „ку, ку“ подобно механической кукушке в швейцарских часах. Человек сто выражають свое негодование тем, что размахивают своими развернутыми зонтиками. Одна толстая женщина посадила
свою маленькую дочку на плечи кч> молодому человеку: ребенок сложил свои рученки и звонким голосом кричит: „Господи ('щагисдоки Джемса Блэна“. На конторке председателя выставляюп. шлем *?^'Ѵ'асци^имь5Мц из конских волос и вся публика Црпходмтщ. R1. ярость дымается адский шум; но, чтоб поддержать пбши j»o' ‘ вскарабкался с улицы в окно гов. Весь этот гам оглуш в течение целой недели,—а датомч. па президентскую должн том, который будет раздаватьс пока не будет выбран президент [
м плюмажем кторга.... Пот нбпии шободиые у^ирэдиеииия. кто-то фСзмахицадтъЛиишинко^ для шжваииия сапоЭасч. “
я в ваших ушахч. это го^рр Блэр вибранч. кандн-
ь. Но это ппчто вч. ‘ am с тем гвалвсеии тсричС^С енных Штатов,
Нуглера. Руководством всторпи живописи. Пер. II. Васильева. 31. 1870 г. Ц. 7 р.
Нуно-Фишера. Г. Э. Лессинг, как преобразователь немецкой литературы, в 2 частях, nep. II. И. Рмсаднна. М. 1882 г. Ц. 1 р. 25 к.
Курциуса. История Греции. 3 части. Пер. А. Веселовскаю и М. Корсака. М. 1880-3 г. Ц. 12 р.
Лавелэ. Балканский полуост[юв. М. 1889 г. Перев. И. Е. Васильева. Ц. 6 р.
Левитова А. И. Собрание сочинений. С портретом автора, гравиров. в Лейпциге, и статьей» о жизни его Ф. Д. Нефедова. 2 тома. М. 1884 г. Цена 5 р.
Лессинга Г. Э. Гамбургская драматургия. Перев. II. II. рассадина. М. 1883 г. Цена 3 р.
Лотцс. Миикрокозм. 3 части. Пер. Е. Корша. М. 1870 г. Ц. 6 р. 50 к.
Любне. Истории пластики (с 231-м рисунк. в тексте). Пер. В. Чаева. М. 1873 г. Ц. 6 р.
Магаффи. История классического периода Греческой литературы. 2 тома. Перев. А. Веселовскаю. М. 1882 г. Ц. 6 р.
Марта. Философы ии поаты-моралисты во времена Римской империи. Пер. М. Корсака. М. 1879 г. Ц. 2 р.
Моммсена Римская история, Т. I. Ц. 6 р., И и III. Ц. 7 р., V. Ц. 3 р, 50 к. Пер. В. II. ИИеведомскаю и А. И. Веселовскаю.
Морлея Дж. Руссо. Пер. с английского В. И. Невиьдомекаю. М. 1882 г. Цена 2 р. 50 к.
— Дидро и Энциклопедисты. Пер. В. II. Невиьдомекаю. М. 1881 г. Ц. 2 р. 50 в.
Маурера. Введение в историю общинного, подворного, сельского и городского устройства и общественной власти. Пер. В. Корша. М. 1880 г. Цена 2 руб. 75 к.
Пешеля Оси. История эпохи открытий. Пер. Э. Циммермана. И. 1885 года. Цена 3 р.
Полонского Я. И. На закате. Стихотворения. М, 1882 г. Ц. 1 р. 25 к.
Рибо. Современная английская психология. Перев. II. Д. Боборыкина. М. 1878 г. Цена 2 руб.
Риля А. Теория науки и метафизика с точки зрения философского критицизма. Перев. Е. Корша. М. 1888 г. Ц. 2 р.
Решетнииова. Сочинения, 2 части. JI. 1874 г. Ц. 5 р. 50 к.
Саади-Ширази. Полистан. (Цветник роз). С персидского подлинника. Пер.
II. Холмогоров. 11. 1882 г. Ц. 1 р.
Страбона. География (в 17 книгах, 1 т.). Перев. с греческого Ф. Г. Мищенко. И. 1879 г. Ц. 10 р.
Сурикова. Стихотворения. Полное собрание с портретом автора. Факсимиле и биографией И. -4. Соловьева-Несмелова. Издание 4-е (посмертное). Л. 1884 г. Цена 3 р.
— Стихотворении. Издание третье. М 1877 г. Ц. 1 р.
Тьюка X. Дух и тело. М. 1888 г. Пер. 11. Викторова. Ц. 2 р. 50 к.
Тикнора. История испанской литературы. Том I и II. Перев. II. И. Стороженко. М. 1886 г. Ц. 6 руб.
Тренделенбурга. Логические исследования. 2 части. М. 1868 г. Ц. 4 р.
Тэна. Тит Ливий. Критическое исследование. Пер. Иванова и Щепкина. И. 1885 г.
Цена 1 р. 50 к.
Файфа. История Европы XIX ст. т. I и II. М. 1889 г., перев. под редакцией» И. В. .Иууицкаю. Ц. 4 р.
Финлея. Греция иОД римским владычеством. Перев. С. Никитенко. М. 1876 г.
Цена 4 р. и *
Фойгта. Г. Возрождение классической древности пли первый век гуманизма. Цер. И, II. рассадина. 2 тома. М. 1884 г. Ц. 6 р. 50 к.
Фрикена; Римские катакомбы и памятники первоначального христианского искусства <д(съ^исуижами).'*&сти I, II, III и IV. И. 1885 г. Ц. 6 р. 50 к.
Шекспира. Полпои^'соЬрание драматических сочинений. Перев. И. Кетчера. 9 частей. Цена 10 р.
Шмидта Карла. Истории педагогики, иизложешиаи во всемирно-историческом развитии и в органической свази с культурною жизнью народов. С третьего издания, дополненного и исправленного В. .Такие, перев. Э. Циммермана. Т. II, 111 и IV (ИѴ-Й том в 2-х частях). Л. 1880 г. Цена за все томы 16 р.
Печатаются следующие сочинения:
Вебера Г. Всеобщая истории, т. ХИП.
Викторова, И. И. Учение о личности, вып. II.
Гайма, Р. Романтическая школа в Германии.
Тикнора. История испанской литературы. Т. III. (последний).
Шмидта К. История педагогики. Т. 1. (Вторым изданием с последнего немецкого издания, значительно дополненного, и с портретом автора).
Материалы для биографии И. А. Добролюбова.
Файф. Истории Европы XIX ст. т. III.
Дройзен. История Элленнзма. Т. I. (продаются во всех известных книжных магазинах)
Бен А. Стилистика и теория устной и письменной речи. Перев. А. Грузинского. М. 1886 г. Ц. 1 р. 50 к.
Брайса Д. Американский республика. Томь I. Пер. В. И. Неведомского. М. 1889 г. Цена 3 р. 50 к.
Буасье Гастона. Римская религия. Пер. М. Корсак. М. 1878 г. Ц. 5 р.
— — Цицерон и его друзья. — М. 1880 г. Ц. 5 р.
Бэра, История Всемирной торговли. 3 ч. Пер. Э. Циммермана. М. 1876 г.
Цена 7 р. 50 к.
Вебера Георга. Всеобщая история. М. 1886. Перевод со втораич/инздашн г. Андреева. Т. I. II, III. IV. V, VI. VII, ѴШ, IX, X, XI и£хиИ. Ц. 57 р. 50 к — Указатель к первым 4 томам истории, сост. И. Хорсмечко. М. 1889 г.
Цепа 2 руб.
Вегеле. Франца. Дант Алигьери, его жизнь и сочинения. Перев. А. И. Веселовского. М. 1881 г. Ц. 3 р.
Веселовского А. И. Этюды о Мольере. Мизантроп. М. 1881 г. Ц. 2 р.
Вейса. Внешний быт народов с древнейших до наших времен.—5 частей (с 1945-ю рисунками в тексте) в пер. В. Чаева и II. Васильева. М. 1879 г. Цена 20 р.
Викторова И. И. Учение о личности, вып. 1. М. 1887 г. Ц. 1 р. 50 к.
Г айн. Р. Гердер, его жизнь и сочинения, Пер. В. Невпдомсказо, 2 тома. М. 1889 г.
Цена 10 р. f л
Гартмана. Сущность мирового процесса или философия бессознательного. А. Козлова.
М. 1876 г. Т. II. Ц. 2 р. 50 к.
Геттнера. История всеобщей литературы ХѴШ века. Т. ill. кн. 1*38'111. М. 1872 г. Ц. 4 р. 75 к.
Гиббона. История упадка и разрушения Римской империи (с нортр.* автора). Перев. В. И. ИИевидомскаио. В 7-ми томах. М. 1886 г. Ц. 26 руб.
Гизо. История цивилизации во Франции. Т. Ill u IV. Перев. 11. Г. Виноградова. М. 1877 г. Ц. 4 р.
ГнеЙста Рудольфа История государственных учреждений Англии, перевод с немецкого С. А. Венгерова. Москва, 1885 г. Ц. 4 р. 50 к.
Забелина И. Е. Кунцово и древний Сетунский стан. М. 1872 г. Ц. 2 р.
Зибера И. И. Соч. Очерки первобытной икономической культуры. М. 1883 г.
Игеринга. Борьба за право. Пер. II. Волкова. М. 1872 г. Ц. 75 к.
Кавелина. Сочинении, в 4 томах. Цена 5 руб.
Каррьера. Искусство в связи с общим развитием культуры. Т. 1, II, Ill, IV.
Пер. Е. Коргиа. М. 1874 г. Ц. 16 р.
Кольцова А. В Стихотворения. Издание 10-е. М. 1889 г. Ц. 20 к.
Корсак. Первоначальные уроки грамматики. М. 1879 г. Ц. 60 к.
Куглера. Руководство к истории искусства. Пер. Е. Коргиа. 2 ч. М. 1870 г.
Цена 10 р.
(Продолжение на 3 и 4 стр. обертки.)